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如何保護(hù)拆遷戶的合法權(quán)益
在城市房屋拆遷過程中，拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時可尋求司法救助。《城市房屋拆遷管理條例》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門和同級人民政府裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以在接到裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。”建設(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十六條規(guī)定：當(dāng)事人對行政裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院起訴。然而，法律規(guī)定的行政訴訟救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中能給被拆遷戶帶來多大的利益保障？司法部門在審理涉及拆遷糾紛的案件中面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約，從而處于一個比較尷尬的境地。行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但實(shí)際上，行政訴訟解決房屋拆遷裁決糾紛具有局限性和不徹底性。法院審理行政案件，只對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對具體行政行為是否適當(dāng)基本不予審查。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能判決撤銷并判令重作，由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。如果法院判決撤銷行政裁決，就會造成行政案件終結(jié)、但民事糾紛仍未解決的局面；如果法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，就使行政裁決的最終解釋權(quán)仍然在行政機(jī)關(guān)，法院實(shí)質(zhì)上不擁有最終解釋權(quán)，這是違背司法最終裁決權(quán)原則的。如果讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟，就會給當(dāng)事人造成許多麻煩，當(dāng)事人之間的糾紛不能及時解決，也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)。
造成如此尷尬的局面是由于我國行政訴訟堅持合法性審查原則。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”這就確定了我國行政訴訟不同于刑事訴訟、民事訴訟的一個特有的基本原則，即審查具體行政行為合法性原則。也就是說，目前我國人民法院原則上是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不是對這類行為的合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條規(guī)定，被訴具體行政行為合法，但存在合理性問題的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。具體行政行為經(jīng)人民法院審查合法，依法維持；如果不合法，全部違法的，全部撤銷；部分違法的，部分撤銷。關(guān)于撤銷后再作出任何具體的處理，原則上屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，由行政機(jī)關(guān)自行處理。行政訴訟法第五十四條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更�！边@就是說，人民法院僅對行政處罰這種行為才有變更權(quán)，而且必須是這種行政處罰運(yùn)用嚴(yán)重不當(dāng)，達(dá)到“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，才能變更�？梢妼唧w行政行為的合法審查是原則，合理性審查是例外，合理性審查必須在很嚴(yán)格的條件下才可進(jìn)行。
筆者以為，依照單一的合法性審查原則，不能有效地解決城市房屋拆遷行政裁決案件。在審查原則上應(yīng)針對城市房屋拆遷行政裁決案件的特點(diǎn)，建立由合法性、合理性兩者相結(jié)合的審查原則體系，并賦予人民法院司法變更權(quán)。
一、確立合法性與合理性并重的審查原則體系
合法性審查可判斷一個行政行為是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、方式、內(nèi)容、程序及權(quán)限活動，要求行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù)，不得與法律相抵觸；合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權(quán)時是否客觀、適度、符合理性，合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行為是否符合法的原則、行政目的等。合法性與合理性審查原則并不排斥，合法性原則要求行為符合實(shí)際的法律、法規(guī)的規(guī)定；合理性原則要求行為符合法的內(nèi)在精神，兩者是依法行政原則對行政主體行為提出的不同層次的要求。
在房屋拆遷行政裁決中，裁決的內(nèi)容一般有補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限等，而這些內(nèi)容在現(xiàn)實(shí)中很多時候就是由行政機(jī)關(guān)自己確定的，例如，盡管國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）中取消了統(tǒng)一拆遷，并規(guī)定房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受委托進(jìn)行拆遷。但在某些地區(qū)，有些政府行政部門以保證建設(shè)項目順利進(jìn)行為由，強(qiáng)行介入平等主體之間的交易活動。它們往往越俎代庖，由一個直接行使政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)，搖身一變成為直接的拆遷人，既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員。由于政府本身就成為拆遷糾紛的一方當(dāng)事人，這就使得政府的行政裁決已經(jīng)沒有任何實(shí)質(zhì)意義。因而一旦拆遷人與被拆遷人的這些爭議需要行政機(jī)關(guān)裁決時，實(shí)質(zhì)上就使行政機(jī)關(guān)“自己成了自己的法官”，此時如果從形式看，行政機(jī)關(guān)確實(shí)履行了職責(zé)，按照《條例》規(guī)定的法律程序作出了裁決，此時的裁決完全合法，沒有任何問題。正因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)在裁決前扮演了不該扮演的角色，政府職能錯位，使得合法性審查流于形式。此時就必須尋求行政合理性審查，使法院在案件中擁有最后決定權(quán)，對裁決的內(nèi)容進(jìn)行合理性審查，否則法院的司法審查權(quán)可能會形同虛設(shè)。
二、賦予人民法院司法變更權(quán)
要想讓人民法院真正能夠進(jìn)行合理性審查，還必須賦予人民法院司法變更權(quán)，否則合理性審查只會徒有虛名。這基于兩點(diǎn)考慮：其一，拆遷主管部門裁決平等當(dāng)事人之間的糾紛是基于國家行政執(zhí)法權(quán)和行政司法權(quán)，法院撤銷錯誤的行政裁決并同時作出實(shí)體處理，并不屬超越司法權(quán)限而代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。其二，按照司法慣例，應(yīng)當(dāng)堅持司法最終裁決的原則，法院如沒有司法變更權(quán)，那么還得由行政機(jī)關(guān)來裁決，其結(jié)果必然是行政職能代替司法職能，這是違背國家職能分工規(guī)定的。在裁決訴訟案件中，人民法院的變更權(quán)應(yīng)該擴(kuò)展到整個裁決的內(nèi)容，而不能僅限于補(bǔ)償金額上，在補(bǔ)償?shù)男问�、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限上也應(yīng)該有司法變更權(quán)。當(dāng)然，這些權(quán)力的行使也必須依法。目前，對城市拆遷戶依法進(jìn)行補(bǔ)償已經(jīng)列入剛剛頒布的憲法修正案，因而相關(guān)法律也要進(jìn)行相應(yīng)修改，給人民法院行使變更權(quán)以法律標(biāo)準(zhǔn)。這既是適應(yīng)審判實(shí)踐之需要，同時也是為了更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，減少城市房屋拆遷糾紛。
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