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農(nóng)民耕耘土地的“保護(hù)傘”——走近《農(nóng)村土地承包法》
九屆全國人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱承包法），這是一部規(guī)范我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的重要農(nóng)事法律，標(biāo)志著我國的農(nóng)事法律體系逐步走向完善。農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)土地為生，作為土地承包關(guān)系的一方重要當(dāng)事人，農(nóng)民的合法權(quán)益必須得到強(qiáng)有力的保護(hù)，而承包法的出臺(tái)恰恰為廣大農(nóng)民的私權(quán)保護(hù)提供了法律依據(jù)�？梢哉f，這是我國農(nóng)民耕耘土地的一張不可多得的“保護(hù)傘”。下面就讓我們走近這部重要法律，觀其幾大“亮點(diǎn)”：
一、承包法總則：耕耘土地的“大鐵犁”
任何一部法律的總則，都是統(tǒng)纜該法的主線，是該法調(diào)整對(duì)象的大憲章。作為承包法的總則，也不例外�？梢哉f，它就像耕耘土地的“大鐵犁”，劃出了農(nóng)村土地承包的一系列基本問題。
�。ㄒ唬� 科學(xué)界定了承包對(duì)象和承包方式。
作為承包對(duì)象的“農(nóng)村土地”，該法定義為“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。在承包方式上，規(guī)定了家庭承包方式和招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式。
（二） 明確闡釋了承包權(quán)利和承包原則。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制。強(qiáng)調(diào)了婦女與男子享有平等的承包權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；同時(shí)，該法第7條規(guī)定了土地承包“三公”原則和“三益”關(guān)系，即公開、公平、公正原則和國家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系。
�。ㄈ┖侠硪�(guī)制了承包義務(wù)與承包保護(hù)
農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。國家鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織增加對(duì)土地的投入，培肥地力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；在強(qiáng)調(diào)義務(wù)的同時(shí)，也從保護(hù)的角度，規(guī)定“國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”，體現(xiàn)了土地承包方面權(quán)利與義務(wù)相一致的法理原則。
�。ㄋ模┕_確立了承包流轉(zhuǎn)與承包管理
總則對(duì)承包方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為予以確立，并就承包管理作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，在中央一級(jí)，國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導(dǎo)；在地方上，縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府則負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。
二、家庭承包：理順關(guān)系的“潤(rùn)滑劑”
家庭承包是農(nóng)村土地承包的主要方式，也是實(shí)踐中經(jīng)常容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)。而解決這些問題的一個(gè)關(guān)鍵就是要理順復(fù)雜的承包關(guān)系，使其逐漸潤(rùn)滑起來。“家庭承包”這一章恰恰起到了這一巧奪天工的奇妙作用。
�。ㄒ唬┏邪P(guān)系主體和內(nèi)容的“潤(rùn)滑”
在發(fā)包方面，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。而對(duì)國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。接下來，規(guī)定了發(fā)包方的四項(xiàng)權(quán)利（發(fā)包權(quán)、監(jiān)督權(quán)和制止權(quán)等）和五項(xiàng)義務(wù)（維護(hù)合同義務(wù)、尊重經(jīng)營(yíng)自主權(quán)義務(wù)、提供服務(wù)義務(wù)和組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)等）。
在承包方面，規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”。承包方享有承包地使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品權(quán)以及獲得補(bǔ)償權(quán)等；同時(shí)必須履行諸如維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護(hù)和合理利用土地等義務(wù)。
�。ǘ┏邪P(guān)系原則和程序的“潤(rùn)滑”
從總則的基本原則出發(fā)，分則又詳細(xì)規(guī)定了土地承包應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：平等自愿原則、民主協(xié)商原則、公平合理原則、承包方案多數(shù)同意原則（經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意）、程序合法原則。
在承包關(guān)系建立的程序方面，設(shè)置了五個(gè)步驟：（1）本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議選舉產(chǎn)生承包工作小組；（2）承包工作小組依照法律、法規(guī)的規(guī)定擬訂并公布承包方案；（3）依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議，討論通過承包方案；（4）公開組織實(shí)施承包方案； （5）簽訂承包合同。
（三）承包關(guān)系期限和合同的“潤(rùn)滑”
為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，該法規(guī)定耕地的承包期為30年，草地的承包期為30—50年，林地的承包期為30—70年，對(duì)特殊林木的林地承包期，還允許在經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)的情況下予以延長(zhǎng)。
承包關(guān)系的建立程序中有一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是簽定承包合同，也是潤(rùn)滑承包關(guān)系的一道必不可少的“工序”，首先從主體、客體、期限、用途、權(quán)利義務(wù)以及違約責(zé)任方面列舉了承包合同的一般條款；其次規(guī)定承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；再次遵循物權(quán)法的公示公信原則，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊(cè)，以確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；最后從合同的穩(wěn)定和維護(hù)角度，要求發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除，國家機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。
�。ㄋ模� 承包關(guān)系保護(hù)和流轉(zhuǎn)的“潤(rùn)滑”
1、在承包關(guān)系尤其是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)方面
首先，對(duì)發(fā)包方收回和調(diào)整承包土地的問題作了規(guī)范化要求。比如，發(fā)包方不能擅自收回土地，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時(shí)，承包方對(duì)其在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；另一方面，發(fā)包方也不得擅自調(diào)整承包地，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)（承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定）。基于法律的靈活性要求，該法還規(guī)定了應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的土地種類。
其次，對(duì)承包方交回土地問題也進(jìn)行了規(guī)制，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方，但應(yīng)提前半年以書面形式通知發(fā)包方。
再次，順應(yīng)總則對(duì)婦女權(quán)
利的特殊保護(hù)，還規(guī)定婦女結(jié)婚而在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。
最后對(duì)繼承權(quán)的保護(hù)也作出了“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”和“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”的規(guī)定。
2、在承包權(quán)流轉(zhuǎn)方面
首先確立了流轉(zhuǎn)的方式和原則，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，平等協(xié)商原則，自愿有償原則，所有權(quán)和用途固定原則，流轉(zhuǎn)期限限制原則（不得超過承包期的剩余期限），受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力原則以及優(yōu)先權(quán)等原則。
其次，對(duì)轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等的確定和收益歸屬作了規(guī)定。
再次明確了流轉(zhuǎn)的書面合同以及相關(guān)關(guān)系變動(dòng)情況等問題。比如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人，承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。
最后，對(duì)流轉(zhuǎn)中的互換、轉(zhuǎn)讓和入股進(jìn)行了簡(jiǎn)要規(guī)范。
三、多樣化承包方式：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“助推器”
鑒于農(nóng)村土地的復(fù)雜性，除了耕地和林地之外，還有“四荒”土地（即荒山、荒溝、荒丘、荒灘），這些土地不宜采用家庭承包方式。而“四荒”土地又是我國土地資源的一個(gè)重要組成部分，對(duì)其合理的開發(fā)和充分的利用，可以保持土地資源的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。因此，確立多樣化的承包方式以使這些“四荒”土地發(fā)揮其潛力和價(jià)值，可以說是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的一臺(tái)“助推器”。
關(guān)于承包方式，該法規(guī)定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，也可以將其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員后，再實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)或者股份合作經(jīng)營(yíng)，并應(yīng)簽定承包合同。
關(guān)于承包主體，該法規(guī)定，在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)。發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
關(guān)于公示公信，該法規(guī)定，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。
關(guān)于繼承，該法規(guī)定，承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。
四、爭(zhēng)議解決和法律責(zé)任：權(quán)益救濟(jì)的“防護(hù)堤”
承包法從本質(zhì)上來講，還是側(cè)重保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)尤其是私權(quán)保護(hù)，而私權(quán)保護(hù)除了明定私權(quán)范圍外，更重要的是要一套救濟(jì)措施。承包法從爭(zhēng)議解決途徑和法律責(zé)任方面為承包方的權(quán)益提供了“防護(hù)堤”，顯然，這也是可圈可點(diǎn)之處。
�。ㄒ唬� 承包爭(zhēng)議的解決：
規(guī)定了承包爭(zhēng)議的解決方式及其行使選擇：（1）協(xié)商，“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過協(xié)商解決”。（2）調(diào)解，爭(zhēng)議當(dāng)事人可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。（3）仲裁，當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。（4）起訴，當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴，當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起三十日內(nèi)向人民法院起訴。司法解決是最終解決途徑。
�。ǘ┓韶�(zé)任
法律責(zé)任是通過督促法律義務(wù)的履行以保證法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，該法規(guī)定了三項(xiàng)法律責(zé)任：（1）民事責(zé)任�！叭魏谓M織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。
對(duì)發(fā)包方承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等侵權(quán)民事責(zé)任的8種情形作了規(guī)定；對(duì)當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定而應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任也作了規(guī)定。（2）行政責(zé)任。承包方違法將承包地用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門依法予以處罰；國家機(jī)關(guān)及其工作人員有利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包，變更、解除承包合同，干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，或者強(qiáng)迫、阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，由上級(jí)機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接責(zé)任人員行政處分。（3）刑事責(zé)任。違反土地管理法規(guī)，非法征用、占用土地或者貪污、挪用土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；對(duì)于國家機(jī)關(guān)及其工作人員有利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包，構(gòu)成犯罪的，也要承擔(dān)刑事責(zé)任。
總之，這部土地承包法是耕耘土地的“大鐵犁”，是理順關(guān)系的“潤(rùn)滑劑”，是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“助推器”，是權(quán)益救濟(jì)的“防護(hù)堤”。而農(nóng)村土地承包法在性質(zhì)上屬于用益物權(quán)法，我國也在加緊制定物權(quán)法，承包法的出臺(tái)無疑是物權(quán)法前夕的一個(gè)美好“福音”，它有利于穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，有利于穩(wěn)定和保障農(nóng)民土地使用權(quán)，有利于維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，更有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。明年3月1日，這部重要農(nóng)事法律將要正式實(shí)施，我們期待著它能擔(dān)當(dāng)起農(nóng)民耕耘土地“保護(hù)傘”的重要使命，以真正做到“依法治農(nóng)”，向現(xiàn)代“法治農(nóng)業(yè)”時(shí)代邁進(jìn)！
華東政法學(xué)院·李紹章
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