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論房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護
一、加強房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的必要性
隨著我國房地產(chǎn)經(jīng)濟的發(fā)展和住房制度改革的不斷深入，房地產(chǎn)這種特殊的商品在公民生活消費中的地位日漸重要。目前我國房地產(chǎn)業(yè)正面臨兩個互相矛盾又互相關(guān)聯(lián)的問題：一方面是商品房銷售不暢，大量商品房積壓，直接影響了住房制度改革的深化，制約了國民經(jīng)濟持續(xù)增長目標的實現(xiàn)；另一方面是房地產(chǎn)消費者權(quán)益的保護亟待完善，中國消費者協(xié)會1998年消費者權(quán)益保護日報告表明，在最近的一、兩年中，消費者對房地產(chǎn)消費投訴的案件逐漸增多起來，成為我國消費者權(quán)益保護的一個新課題。二者的矛盾在于，第一個問題主要體現(xiàn)了房地產(chǎn)經(jīng)營者的利益，第二個問題則主要體現(xiàn)了消費者的利益，這兩方面的利益本身就存在消漲和對立的關(guān)系。二者的聯(lián)系在于它們之間存在互為因果的關(guān)系，對房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的欠缺必然影響消費者買房的欲望和住房商品化的進程，從而使房地產(chǎn)消費市場陷入疲軟；而住房商品化的低水平則意味著房地產(chǎn)消費者權(quán)益的低層次，住房改革不能深入則房地產(chǎn)消費者的權(quán)益將停留在舊體制下那種完全依賴單位分房的被動地位，其作為消費者的充分資格亦無從談起。
當兩種相互對立的利益發(fā)生沖突的時候，法律保護的側(cè)重或法律的價值取向取決于多重因素，但最根本的是經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，以及體現(xiàn)一種社會經(jīng)濟制度的基本要求。我國經(jīng)濟體制改革的總趨勢要求深化住房制度改革，加速住房商品化的進程，而從整個房地產(chǎn)市場的發(fā)展程度來看，目前生產(chǎn)市場的發(fā)展速度已大大領(lǐng)先于消費市場，由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場的趨勢已現(xiàn)端倪，市場關(guān)系的失衡客觀上要求法律價值取向傾斜的側(cè)重；而我國社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)依然是以最大限度地滿足廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需要為目標，房地產(chǎn)消費者權(quán)益直接關(guān)系到人民群眾基本的生存權(quán)利，應當受到法律的優(yōu)先保護。這一切都決定了將房地產(chǎn)消費者利益由一般民法保護上升為消費者權(quán)益保護高度即予以特別保護的必要性：
�。ㄒ唬┫M者保護發(fā)展的需要
1.房地產(chǎn)消費者權(quán)益是我國消費者權(quán)益的新熱點，它又直接關(guān)系到公民的基本生存權(quán)利，故而應當將其納入消費者保護法的范疇。
消費者保護運動的發(fā)展歷史表明，一個國家不同的經(jīng)濟發(fā)展時期以及與之相適應的法治發(fā)達程度，決定了其消費者保護的主要目標和熱點。例如本世紀初美國消費者運動是以爭取潔凈食品和安全藥品為目標，到了60年代以后則深入到諸如汽車安全等較高級的領(lǐng)域；我國80年代初期商品經(jīng)濟水平較低，消費者保護的要求大都限于食品和一般日用消費品。80年代中后期和90年代初期，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平的大幅度提高，消費者保護的熱點集中到價值相對較高的家用電器等較高檔消費品上；近幾年來，我國房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，買房這個普通百姓數(shù)年前還不敢問津的話題成為新的消費熱點，房屋價值之高、與消費者基本生存利益聯(lián)系之緊密，自然使之成為消費者權(quán)益中最重要的權(quán)益。房地產(chǎn)消費者權(quán)益的突出地位也表明了我國公民生存權(quán)利質(zhì)量的巨大變化。當人們的溫飽問題尚未完全解決之前，對住房消費不可能提出過高的要求，但當人民生活水平達到“小康”階段時，對住房消費的要求便開始強烈起來。國際上一些專家和機構(gòu)的調(diào)查顯示，住宅建設規(guī)模與國民生產(chǎn)總值之間存在一定的比例關(guān)系，此比例關(guān)系呈倒葫蘆形曲線變化，當人均收入達到1000美元時，住宅投資達6～7％，為最高峰值。我國目前正處于開始進入此峰值的時期，房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。
黨的“十五大”提出了建設社會主義法治國家的目標，實現(xiàn)這一目標的重要內(nèi)容是公民權(quán)利意識包括消費者權(quán)益保護意識的大幅度地提高。最近我國簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，在我國最基本的人權(quán)是廣大人民群眾的生存權(quán)利�，F(xiàn)代民法理論將傳統(tǒng)不動產(chǎn)利益分解為不動產(chǎn)生存利益和財產(chǎn)利益，在房地產(chǎn)利益結(jié)構(gòu)中，房地產(chǎn)經(jīng)營者利益屬于不動產(chǎn)利益中的資本利益（如經(jīng)營者的投資利益）或所有利益（如經(jīng)營者出租房屋的收益）。房地產(chǎn)消費者利益則主要屬于不動產(chǎn)生存利益，即房地產(chǎn)滿足廣大人民群眾住房基本需要的利益�，F(xiàn)代民法理論認為，當上述兩種利益發(fā)生沖突時，法律應當首先保護不動產(chǎn)生存利益。（注：溫豐文：《現(xiàn)代社會與土地所有權(quán)理論之發(fā)展》，臺灣五南圖書出版公司1994年版，第131頁。 ）這種優(yōu)先保護原則與消費者保護法的保護原則是完全一致的，無論從我國社會主義公有制的基本經(jīng)濟規(guī)律和法律保護公民根本利益的要求出發(fā)，還是從消費者保護運動目標本身所具有的發(fā)展性規(guī)律出發(fā)，都有必要將房地產(chǎn)消費者權(quán)益納入消費者保護法的保護范疇。
2.實行住房商品化改革后，房地產(chǎn)消費者的弱勢地位更加明顯。我國隨著住房改革的深入，房地產(chǎn)消費關(guān)系的市場屬性明朗化，以往政府通過公房管理對居民房地產(chǎn)利益的行政保護趨于衰減，取而代之的是房地產(chǎn)經(jīng)營者昂首闊步進入房地產(chǎn)市場。與一般市場經(jīng)濟國家的房地產(chǎn)商相比，我國的許多房地產(chǎn)商的強勢地位毫不遜色，其中不乏以權(quán)力支撐的黨政軍機關(guān)開辦的房地產(chǎn)公司，包括房地產(chǎn)主管部門所屬的政企一家的行政性公司。普通居民作為房地產(chǎn)消費者難與這些強有力的經(jīng)營者相抗衡，這種力量對比的消漲對消費者顯然不利。對公民個人消費權(quán)益的優(yōu)先保護體現(xiàn)了現(xiàn)代民法社會本位的發(fā)展趨勢，是現(xiàn)代商品經(jīng)濟高度發(fā)展引發(fā)對公民基本生存權(quán)利予以特殊保護的客觀要求；公民個人與法人團體相比，前者處于弱者地位，在經(jīng)濟實力、聯(lián)合程度、消費認知能力、訴訟能力等諸多方面都很難與以法人形式出現(xiàn)的經(jīng)營者相匹敵，因而法律維護公平的宗旨要求在保護的取向上應對消費者有所傾斜。
我國房地產(chǎn)市場發(fā)育的不完善更使法律保護有必要向消費者傾斜。我國房地產(chǎn)市場發(fā)育不完善的主要表現(xiàn)之一是，房地產(chǎn)一級市場即生產(chǎn)經(jīng)營市場發(fā)展較快，而二、三級市場即以房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和再轉(zhuǎn)讓為形式的房地產(chǎn)消費市場發(fā)展滯后；而在一級市場中又以與房地產(chǎn)消費者生存利益最密切相關(guān)的普通適用性住宅建設相對不足。房地產(chǎn)立法大量的是關(guān)于大力發(fā)展房地產(chǎn)一級市場即生產(chǎn)經(jīng)營市場的規(guī)范，而房地產(chǎn)消費市場的規(guī)范比較欠缺，對房地產(chǎn)消費者利益保護的規(guī)范更為薄弱；在已有的房地產(chǎn)立法中，與普通居民生存利益最相關(guān)的住宅制度主要依靠政策規(guī)范調(diào)整，而法律保護相對不足。這種情況與現(xiàn)代社會對公民生存利益的優(yōu)先保護原則有相當差距，是造成目前我國居民購房熱情不高，房地產(chǎn)銷售市場不暢的一個重要原因。應當承認，在房地產(chǎn)業(yè)能夠為經(jīng)營者和政府財政帶來巨大利益的吸引下，我國前些年一些地區(qū)大力發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，在利益的傾向上是注重對房地產(chǎn)商業(yè)利益的保護，而對房地產(chǎn)消費者利益的保護相對不足。
房地產(chǎn)消費者利益與房地產(chǎn)經(jīng)營者利益的關(guān)系具有沖突的一面：地價越高房價也越高，消費者負擔也就越重。我國的土地使用權(quán)出讓制度因現(xiàn)行體制的缺陷造成批地過多過濫，以協(xié)議批地方式為主（占90％以上），使一些經(jīng)營者通過“炒地皮”、“倒項目”大發(fā)橫財，房地產(chǎn)消費者卻不得不為此付出沉重的代價。更有甚者，個別房地產(chǎn)商為增大利潤比例，與建筑商串通，不顧工程質(zhì)量，偷工減料，極大地危害了消費者的利益。雖然國家通過法律和行政手
段努力對房地產(chǎn)經(jīng)營者加以約束，但上述問題的解決遠不盡如人意。為此法律的保護功能有必要進一步向消費者權(quán)益傾斜，即通過消費者保護法的特殊保護手段強化對消費者的保護和對經(jīng)營者的限制。
3.公正審理侵害房地產(chǎn)消費者權(quán)益案件的需要。我國《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的消費者7項權(quán)利應當完全適用于房地產(chǎn)消費者。這7項權(quán)利包括：獲得真實信息的權(quán)利、自由選擇的權(quán)利、人身健康和安全不受損害的權(quán)利、經(jīng)濟利益不受損害的權(quán)利、獲得補救和賠償?shù)臋?quán)利、進行社會監(jiān)督的權(quán)利和受消費教育的權(quán)利�，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中房地產(chǎn)消費者的這些權(quán)利被房地產(chǎn)經(jīng)營者侵害的程度十分嚴重。我國房地產(chǎn)消費市場存在的突出問題是房地產(chǎn)投機嚴重，造成房地產(chǎn)價格不合理，極大地損害了消費者的經(jīng)濟利益；此外，房屋質(zhì)量低劣、售后維修得不到保證、不對消費者公開房屋價格構(gòu)成或以虛假廣告的房屋價格蒙騙消費者、強迫消費者交付各種不合理的費用等行為，均應承擔損害消費者利益的法律責任。目前我國法律對損害消費者房地產(chǎn)權(quán)益的一些特殊情況缺乏專門和完備的法律措施，如經(jīng)營者未能按規(guī)定向消費者交付產(chǎn)權(quán)證導致的權(quán)利瑕疵問題、期房不能如期交付的責任問題等。
然而，我國房地產(chǎn)消費者權(quán)益案件的審理往往并不適用消費者權(quán)益保護法。目前我國對侵害房地產(chǎn)消費者權(quán)益案件的審理以司法途徑為主，這種途徑的缺陷主要是：第一，訴訟程序復雜，代價高昂，許多消費者難以承受，且舉證責任往往對消費者不利；第二，適用的法律往往不是消費者保護法規(guī)范，而主要是民法通則的一般規(guī)定，對房地產(chǎn)經(jīng)營者往往適用一般合同過失責任原則而不是消費者保護法的嚴格責任或無過失責任原則，亦基本上談不到保護重點向消費者傾斜。據(jù)1998 年10 月10日《北京晚報》報導，一研究院為其職工購買了價值4000多萬元的商品住宅，卻發(fā)現(xiàn)由于建房用地是集體土地而辦不下產(chǎn)權(quán)證，只得由單位起訴賣方，而職工并不能以消費者名義請求保護，一審法院對這種顯然屬于有無法修復的嚴重缺陷、依消費者保護法的規(guī)定應予以退賠的商品，作出了改商品房所有權(quán)銷售為使用權(quán)降價銷售的判決，顯然判決依據(jù)并非消費者保護法而是一般的合同法規(guī)范，職工消費者對此種結(jié)果很不滿意。大陸法系司法保護的傳統(tǒng)本身就趨于保守，加上立法的不完備和房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的法律實證模糊，使我國現(xiàn)行的司法保護不能很好地適應房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的要求。
近年來向消費者協(xié)會投訴侵害消費者房地產(chǎn)權(quán)益的案件逐漸增多，雖然消協(xié)努力予以解決（主要是通過消協(xié)調(diào)解或消協(xié)支持消費者訴訟），但由于缺少明確的規(guī)范和依據(jù)而使這種努力的效果受到局限。中國消費者協(xié)會承認，“房屋質(zhì)量（包括附屬設施）投訴，近幾年明顯增加，而且解決這類消費者權(quán)益糾紛的難度較大”。（注：中國消費者協(xié)會編：《保護消費者權(quán)益案例選編》，中國工商出版社1998年3月版， 第35頁。）從消協(xié)調(diào)解解決的具體作法來看，同類案件的處理標準和處理結(jié)果有很大差異，如同樣是房屋質(zhì)量存在嚴重缺陷的消費者投訴案件，有的案件處理結(jié)果是退還房款并賠償損失，（注：前揭書第112頁。 ）有的卻是予以修復；（注：前揭書第114頁。）同樣是購房合同未履行，有的是還款并雙倍返還利息，（注：前揭書第96頁。）有的卻是還款并按照購房款的15％賠償損失。（注：前揭書第116頁。 ）當然調(diào)解解決主要根據(jù)當事人自愿的原則，但在缺少明確法律依據(jù)的情況下，調(diào)解的難度肯定相當大，而且難以保證公平合理。
（二）房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要
我國《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要的報告》提出要“引導房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”的方針。我國房地產(chǎn)業(yè)目前的困境是一級市場與二、三級市場脫節(jié)，即生產(chǎn)領(lǐng)域與流通和消費領(lǐng)域的脫節(jié)，表現(xiàn)在一方面是商品房大量建造，另一方面是商品房銷售不暢大量積壓。這種形勢使房地產(chǎn)業(yè)成為我國新的經(jīng)濟增長點的目標難以實現(xiàn)，國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的努力受阻，造成整個房地產(chǎn)業(yè)和消費市場疲軟、商品房銷售不暢是我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展不健康的一個重要因素。
據(jù)建設部的統(tǒng)計數(shù)字，截止到1996年底，我國商品房屋累計空置面積6203萬平方米，比上年增加1172萬平方米，增長23.30個百分點， 其中住宅空置面積4662萬平方米，占75. 16 ％， 安居工程空置面積即達259萬平方米，占住宅空置面積的5.56％。到1998年為止， 全國大城市中居民購買商品房的比例，最高的廣州也不超過6％， 最低的重慶只有0.43％，（注：資料來源：1998年7月27日《工華工商時報》。 ）大量商品房空置和許多居民住宅得不到改善的問題同時并存。造成上述問題的主要癥結(jié)，一是國家對住宅建設的優(yōu)惠被房地產(chǎn)投機利益抵消，造成商品房價格上漲過快，損害了消費者的權(quán)益。據(jù)報導，我國土地出讓金加上市政配套費只占房價不足10％的比例，相比之下，房地產(chǎn)投機的行情卻持續(xù)飚升，目前北京二環(huán)以內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓費已達到每建筑平方米2500元之多，這個數(shù)字完全是那些炒地皮、倒項目的投機商的暴利，而與拆遷、通平及國有土地出讓金等合理的開發(fā)成本沒有任何關(guān)系；北京三環(huán)以內(nèi)的開發(fā)項目中，所謂項目轉(zhuǎn)讓費即占總開發(fā)成本的30％以上。（注：1998年6月24日《經(jīng)濟日報》， 顏志剛文：《地產(chǎn)投機不容忽視》。）房地產(chǎn)經(jīng)營者投機利益的增加導致房價居高不下，1990年全國商品房平均銷售價格為703元/平方米，1996年已上升到1868元，（注：資料來源：汝信《1998年中國社會形勢分析與預測》，第300頁。）北京市則已經(jīng)很難找到低于5000元／平方米售價的一般商品住宅，這極大地加重了消費者的負擔。二是部分商品房質(zhì)量低劣、售后服務差、物業(yè)管理水平低等侵害消費者權(quán)益的問題，也是造成賣樓難的重要原因。大量商品房的積壓造成社會資源的巨大浪費，生產(chǎn)經(jīng)營活動不能有效地形成經(jīng)濟和社會效益，投資不能及時收回使社會擴大再生產(chǎn)難以維系。房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護不力的問題不解決，房地產(chǎn)市場就難以擺脫賣樓難的困境，房地產(chǎn)業(yè)也就不能健康發(fā)展。
二、房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護理論上的障礙及其消除
（一）理論障礙
從當今世界各國消費者權(quán)益保護法的立法現(xiàn)狀來看，房地產(chǎn)消費者權(quán)益受消費者保護法的保護程度較低，其法律實證意義很有限。這種情況的理論障礙主要表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，在消費者權(quán)益保護法律關(guān)系的權(quán)利客體問題上，當今的消費者權(quán)益保護法主要局限于對消費者動產(chǎn)權(quán)益的保護，而很少包括不動產(chǎn)權(quán)益保護。一些重要的消費者保護國際法規(guī)范更明確規(guī)定其不適用于不動產(chǎn)，如《斯特拉斯堡公約》和《產(chǎn)品責任指令》均規(guī)定消費品主要指工業(yè)制成品，而不包括不動產(chǎn)。大多數(shù)國家現(xiàn)行的消費者保護法也與上述國際法規(guī)范相一致，不將房地產(chǎn)作為產(chǎn)品或消費品對待，不將其納入消費者保護法的調(diào)整范圍，明確將不動產(chǎn)納入消費者保護法的只有極少數(shù)國家（如西班牙）。我國法律包括《消費者權(quán)益保護法》中并無動產(chǎn)與不動產(chǎn)之分，理論上雖然沒有排除對房地產(chǎn)消費者權(quán)益的保護，但從法律的表述來看，基本上以對與工業(yè)產(chǎn)品相關(guān)的消費者利益保護為主，《消費者權(quán)益保護法》的主要配
套法律《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》等，也完全是針對動產(chǎn)而言。
第二，在消費者權(quán)益保護法律關(guān)系的主體問題上，當今消費者權(quán)益保護理論的主流觀念強調(diào)消費者僅指公民個人，而不包括法人。在1978年國際標準化組織消費者政策委員會第一屆年會上，把消費者一詞定義為“為個人目的購買或使用商品和服務的個體社會成員”；我國國家標準局1985年發(fā)布的《消費品使用說明總則》國家標準規(guī)定：“消費者-為滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用商品或服務的個體社會成員”；理論界也大都認為“把消費者限于個體社會成員，這是國際上通行的做法”。（注：謝次昌主編：《消費者保護法通論》，中國法制出版社1994年4月版，第1頁。）但我國目前房地產(chǎn)買方主要是法人，這不僅表現(xiàn)在公房首先是由單位購買，即單位直接與房地產(chǎn)經(jīng)營者形成買賣（或共建、承包）關(guān)系，而且表現(xiàn)在即使是商品房也往往是以單位名義購買，然后再由單位轉(zhuǎn)售給內(nèi)部成員個人，真正以個人名義購買商品房的目前只占很小的比例。按照這種主體劃分標準，多數(shù)購房（包括公房和商品房）的房地產(chǎn)消費者因為不是直接與經(jīng)營者發(fā)生交易關(guān)系而不具備消費者權(quán)益保護法的主體資格，亦不能受到消費者保護法的保護。此外，我國目前房地產(chǎn)消費者的絕大部分屬于公房消費，消費者的相對人并非經(jīng)營者而是其各自的單位，按照消費者保護法的一般原理，沒有經(jīng)營者參加的消費關(guān)系不構(gòu)成消費者保護法律關(guān)系。
第三，在消費者權(quán)益保護法律關(guān)系的內(nèi)容問題上，消費者與經(jīng)營者權(quán)利義務關(guān)系在大陸法中最早起源于合同法，基本屬于債法的內(nèi)容范疇；在英美法中則起源于侵權(quán)行為法而非一般的財產(chǎn)法。而房地產(chǎn)權(quán)益主要屬于不動產(chǎn)權(quán)益，此種權(quán)益內(nèi)容與大陸法債權(quán)內(nèi)容的分野十分鮮明，與英美法的財產(chǎn)法較接近而與侵權(quán)行為法有較大距離。因此房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的內(nèi)容在形式上與消費者權(quán)益保護法的傳統(tǒng)內(nèi)容顯得不夠匹配或兼容。我國《消費者權(quán)益保護法》的內(nèi)容也主要與合同法相關(guān)，更由于系統(tǒng)物權(quán)法的缺位而基本上未體現(xiàn)物權(quán)法保護的因素和機制。
上述問題在理論界雖然未見正式作為立法障礙提出過，但客觀上可能成為將房地產(chǎn)消費者權(quán)益長期排斥在消費者保護法的保護傘之外的理論依據(jù)，我認為這些障礙都是可以而且需要適時予以消除的。
�。ǘ┱系K的消除
第一，關(guān)于客體問題，首先動產(chǎn)與不動產(chǎn)之分并非通行的劃分標準，普通法并無此說，而且隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展，一些動產(chǎn)或無形財產(chǎn)的價值甚至超過了不動產(chǎn)（如汽車、飛機、計算機軟件）“其法律地位已近似于不動產(chǎn)”。（注：陳華彬：《物權(quán)法原理》，國家行政學院出版社1998年4月版，第63頁。 ）因而有學者認為“不動產(chǎn)與動產(chǎn)區(qū)分的這一理由業(yè)已喪失其重要性”，（注：［日］松坂佐一：《民法提要》，總則，有斐閣1975年第3版，第167頁。）而且現(xiàn)代消費者保護的權(quán)利客體已不局限于人們通常理解的就一般產(chǎn)品發(fā)生的小額錢債，例如，美國60年代以來消費者運動所涉及的問題已深入到諸如汽車安全等較高級的領(lǐng)域；其次，筆者認為在國際法規(guī)范中排斥不動產(chǎn)消費者權(quán)益保護的根本原因在于，不動產(chǎn)買賣特別是涉及土地所有權(quán)的買賣由于涉及國家領(lǐng)土主權(quán)，因而在許多國家的法律中受到嚴格的限制，不可能給予外國人以本國人同等的房地產(chǎn)消費者權(quán)利，更不可能要求對此種權(quán)利的國際法保護。因此，國際法上對房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的排斥是順理成章的事情，但這不應成為國內(nèi)法的障礙。
第二，關(guān)于主體問題，實踐表明，房地產(chǎn)消費者權(quán)益的法律保護與住房商品化成正比例關(guān)系，與住房福利化成反比例關(guān)系。在住房福利化體制下，由于大量公房的存在，房地產(chǎn)消費者的權(quán)益被公房所有者所吸收，房地產(chǎn)消費關(guān)系大量地表現(xiàn)為居民與公房所有者之間的關(guān)系，而不是消費者與經(jīng)營者的關(guān)系，居民作為房地產(chǎn)消費者的主體資格受到很大局限，房地產(chǎn)消費者權(quán)益在相當大程度上是通過行政手段予以保護，而對法律保護并無特殊的要求。也正是由于消費者權(quán)益保護法與住房福利化政策在一些西方國家同步發(fā)展，才導致消費者權(quán)益保護法中房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的規(guī)范逐漸退化。我國住房改革前在房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護方面同樣存在上述問題。
在私有制條件下，公民基本上可以等同于消費者，法人等同于經(jīng)營者；但在我國現(xiàn)行體制下，情況卻有所不同。由于我國長期實行福利分房，在房改中的公房出售和以單位名義購買商品房再轉(zhuǎn)售給內(nèi)部成員的作法，在一定意義上使單位法人扮演了公民個人房地產(chǎn)權(quán)益的贈予人、代理人、甚至監(jiān)護人的角色。不可否認，此種體制的初衷是基于更有效地維護公民基本生存權(quán)利的目的，但實際效果適得其反，不僅使公民房地產(chǎn)權(quán)益苦樂不均而與社會公平宗旨背離，而且在保護公民房地產(chǎn)權(quán)益問題上不免越俎代庖。公房出售前居民的房地產(chǎn)利益在價值上僅僅是其工資收入的極小部分（一般在5％左右）， 此種利益在性質(zhì)上充其量不過是作為承租人享有的很限的債權(quán)利益；而公房出售后居民一躍成為房屋所有權(quán)的主體，商品化的住房成為絕大多數(shù)公民最重要的財產(chǎn)，一般職工購房的代價甚至是傾其終生的積蓄，用身家性命形容也不過分，對此種權(quán)益的特殊保護要求驟然變得強烈起來，居民再也不是以福利受惠者的超然態(tài)度對待自己的很有限的房地產(chǎn)權(quán)益，而必然尋求最嚴格和最有效的法律保護-消費者權(quán)益保護。
在消費者保護法律關(guān)系中，商品無論經(jīng)過多少次周轉(zhuǎn)，最終的所有者仍然具有消費者的資格；房地產(chǎn)商品從單位法人所有轉(zhuǎn)為個人所有之后，所有者當然取得消費者的資格，享有消費者權(quán)益，并為消費者保護法所保護。單位法人無論是作為房改過程中出現(xiàn)的“部分產(chǎn)權(quán)人”也好，還是作為其內(nèi)部成員的房地產(chǎn)權(quán)益“代理人”或“監(jiān)護人”也好，都只是一種過渡現(xiàn)象，且都不應成為剝奪真正的房地產(chǎn)消費者權(quán)利的理由。消費者保護法并非為了劃分公民和法人兩類主體而作此種劃分，而是為了真正有效地實現(xiàn)對公民消費利益的保護，以維護社會的公平，使在商品經(jīng)濟高度發(fā)展中急劇膨脹起來的商業(yè)利益不致過度損害廣大人民群眾的基本生存利益，保護社會的穩(wěn)定，維護有利于統(tǒng)治階級的政治和經(jīng)濟秩序。只要客觀經(jīng)濟生活有這種保護的必要，法律就應當將其納入調(diào)整范疇，而不應拘泥于形式主義的教條。
第三，關(guān)于消費者保護法律關(guān)系內(nèi)容問題，消費者保護法律關(guān)系的權(quán)利義務并非一成不變，而必須適應經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要�，F(xiàn)行消費者保護法中缺少對房地產(chǎn)消費者權(quán)益的保護規(guī)范并非該法的本來面目，事實上，大陸法國家消費者權(quán)益保護法的最初領(lǐng)域恰恰是房地產(chǎn)消費者權(quán)益。歐洲大陸現(xiàn)代消費者保護法的最初形式首推19世紀末德、法、奧等國制定的分期付款買賣法。當時城市房地產(chǎn)消費關(guān)系中，以數(shù)量計算當屬租賃關(guān)系比重較大，一無所有的工人和其他城市勞動者與房地產(chǎn)經(jīng)營者（房主）相比較處于劣勢地位，房主利用傳統(tǒng)私法中契約自由等原則任意抬高租金，房客隨時面臨被逐出門外無家可歸的命運，更談不到優(yōu)良的房地產(chǎn)服務。馬克思恩格斯對工人住宅的惡劣程度曾予以強烈抨擊，這是當時社會階級矛盾激化的一個重要方面，對資本主義制度的存在和發(fā)展是一個嚴重威脅。也正是這種背景使以住宅租賃合同對房客權(quán)益特別保護為標志的歐洲大陸消費者
保護法應運而生；二戰(zhàn)后歐洲住宅社會福利化的實行是此種消費政策的延續(xù)，其結(jié)果是住房消費關(guān)系中引入大量的公共行政機制，緩和了消費者與經(jīng)營者的矛盾，法律對房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護的程度隨之逐步減�。欢�70年代以來在歐洲大陸經(jīng)濟政策私有化的右轉(zhuǎn)趨勢下，消費者房地產(chǎn)權(quán)益的表現(xiàn)形式也隨之有所變化，由過去的承租人權(quán)益為重心轉(zhuǎn)為購房者權(quán)益為法律所優(yōu)先保護，六、七十年代以來發(fā)達國家針對一些新型消費合同制定的消費者權(quán)益特別保護法規(guī)如《租買法》、《分期付款銷售法》和《消費者信用法》，對包括購房信貸中的買方或借貸方權(quán)益予以消費者權(quán)利性質(zhì)的保護。另一方面，各國消費者保護法的內(nèi)容早已超出當初的合同法和侵權(quán)行為法的局限，總的趨勢是在社會經(jīng)濟生活中，消費者的哪一方面權(quán)益應當受到嚴格保護，國家便通過專門立法將其納入消費者保護法的調(diào)整范疇，在消費者保護法的立法形式上大陸法國家與普通法國家的差異越來越小。
從以上分析可以看出，房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護法律關(guān)系的內(nèi)容與各國立法體系形式和法律傳統(tǒng)雖然有一定聯(lián)系，但決定性的因素在于客觀物質(zhì)生活決定的經(jīng)濟利益結(jié)構(gòu)，在于房地產(chǎn)商品化程度，在于國家相關(guān)的經(jīng)濟政策需要。我國計劃經(jīng)濟體制下城市房地產(chǎn)消費者權(quán)益主要表現(xiàn)為居民與公房所有者之間的關(guān)系，這種關(guān)系具有非營利性，而房地產(chǎn)管理部門的職責本身就包含有維護居民房地產(chǎn)權(quán)益的職能，是一種行政保護為主的體制；而住房商品化的改革客觀上縮小了行政保護的范圍，房地產(chǎn)消費者與經(jīng)營者之間的關(guān)系成為市場經(jīng)濟關(guān)系的組成部分，客觀上要求擴大法律保護的范圍。而且改革的實踐證明，房地產(chǎn)消費者已越來越不滿足于民法的一般保護，而對依消費者保護法所確定的特殊或嚴格保護原則的需求日益迫切。
三、加強房地產(chǎn)消費者權(quán)益法律保護的構(gòu)想
（一）房地產(chǎn)消費者權(quán)益結(jié)構(gòu)
房地產(chǎn)消費者權(quán)益是社會經(jīng)濟生活中的一種客觀存在，但此種消費者權(quán)益并非當然受消費者權(quán)益保護法的調(diào)整，“消費者權(quán)利，則是消費者利益在法律上的表現(xiàn)。法律上賦予消費者多少權(quán)利，意味著消費者在多大程度上得到國家的保護�！保ㄗⅲ褐x次昌主編：《消費者保護法通論》，第119 頁。）房地產(chǎn)消費者權(quán)益的內(nèi)容和表現(xiàn)形式是多種多樣的，不同的權(quán)益受消費者保護法的保護程度亦應有所區(qū)別。這種區(qū)別的意義在于：
第一，房地產(chǎn)消費者不同的權(quán)益與公民生存基本權(quán)利的聯(lián)系程度不同，法律保護的嚴格程度因此而有所區(qū)別。例如，一般居民住宅的權(quán)益與豪華別墅的權(quán)益相比，雖然前者的價值要低得多，但它對于消費者生存的意義往往比后者重要得多；又如，事關(guān)消費者生命安全的房屋質(zhì)量權(quán)益與諸如租金之類的消費者公平權(quán)益相比，前者顯然要重要得多。
第二，法律向房地產(chǎn)消費者保護傾斜的程度根本上取決于經(jīng)濟發(fā)展水平和房地產(chǎn)商品化程度。在商品經(jīng)濟不夠發(fā)達的情況下，對消費者權(quán)益的過度保護將使經(jīng)營者的利益受到損害，因此納入消費者保護法的房地產(chǎn)消費者權(quán)益應當是那些迫切需要法律予以特別保護的權(quán)益，而對那些通過民法等一般法保護即可以保證實現(xiàn)社會公平的房地產(chǎn)權(quán)益，則不必納入或不必超前納入消費者保護法的范疇。
第三，國家對房地產(chǎn)業(yè)的政策取向決定了對不同房地產(chǎn)權(quán)益保護的側(cè)重程度。例如，在福利化住房政策主導下，法律優(yōu)先保護的是承租人的房地產(chǎn)利益；而在住房商品化政策主導下，法律則優(yōu)先保護購房者的利益以鼓勵人們買房，對承租人的房地產(chǎn)權(quán)益保護的力度應當相應有所限制，因為過分保護承租人的利益顯然會阻礙住房商品化的進程。例如澳門近年來為促進積壓商品房的銷售，對舊的租務法進行重大修改，其中包括對房屋承租人權(quán)利由舊法的嚴格保護修改為適度保護（一些曾實行住房福利化政策的歐洲大陸國家七、八十年代以來也不同程度地對租務法進行了這種性質(zhì)的修正）。
第四，房地產(chǎn)消費者權(quán)益往往與既存的立法體系中的相關(guān)制度聯(lián)系，如民法的不動產(chǎn)制度和合同制度、建筑法中的房屋質(zhì)量制度、房地產(chǎn)管理制度、金融法中的購房信貸制度等，這種聯(lián)系在比較和諧的狀態(tài)下不宜輕易予以突破，也應當防止保護房地產(chǎn)消費者權(quán)益的專門立法與既存法律發(fā)生競合：“消費者保護法廣泛地存在于各種法律規(guī)范之中，不受部門的限制。凡對消費者利益具有保護功能的法律規(guī)定，都是消費者保護法的組成部分”。（注：李昌麟：《消費者保護法》，法律出版社1997年版，第49頁。）對房地產(chǎn)消費者權(quán)益的保護可通過完善相關(guān)法律的途徑實現(xiàn)，并在相關(guān)法律中規(guī)定對不同種類的房地產(chǎn)權(quán)益予以不同程度的保護，這要比籠統(tǒng)地在消費者保護法中作出“一刀切”式的規(guī)定更有利。
房地產(chǎn)利益結(jié)構(gòu)與法律的價值結(jié)構(gòu)具有一致性。“法律的價值是一個多層次的有機整體。大體上可以歸納為三個層次，第一個層次是法律作為一種社會存在，在總體上所具有一般的價值，這種價值追求通常被描述為實現(xiàn)社會公正、效率、自由和福利。第二個層次是每一個法律部類的特定價值�！谌齻�層次是各種法律制度的價值。……消費者保護法作為一種類型的法律（第二層次）亦有其明確的價值取向，即消費者的人身、財產(chǎn)安全，交易公平和消費者福利”：“安全是指消費者保護法最基本的價值追求，包括人身安全和財產(chǎn)安全”：“交易公平是指消費者在與經(jīng)營者的交易中能夠獲得公正、平等的對待，消費者獲得的商品和服務與其支付的貨幣價值相當”：“消費者福利主要是消費者消費需求的滿足問題”。（注：前揭書第49—50頁。）我認為，事實上第三個層次不僅適用于狹義上的消費者保護法，也適用于廣義上的消費者保護法，即各相關(guān)法律中有關(guān)消費者權(quán)益保護具體規(guī)定的價值取向也是有輕重和先后次序之分的。房地產(chǎn)消費者權(quán)益中的哪些部分為法律的一般保護（廣義消費者權(quán)益保護）、哪些部分納入消費者保護法予以特別保護（狹義消費者權(quán)益保護），實際上是解決其法律價值的第一層次和第二層次劃分的問題；而對房地產(chǎn)消費者不同權(quán)益予以何種性質(zhì)和程度的保護問題，實際上是解決其具體法律制度的價值問題。
基于上述分析，我國房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護可分為三個層次：
第一個層次是民法、刑法、建筑法、房地產(chǎn)法、金融信貸法等與消費者保護法相關(guān)的法律保護。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，可將房屋租賃關(guān)系、房地產(chǎn)消費信貸關(guān)系、房屋維修服務關(guān)系等歸于此保護層次。但必須明確的是，當這些法律適用涉及房地產(chǎn)消費者基本生存利益的時候，應當體現(xiàn)法律對消費者權(quán)益優(yōu)先保護的原則；涉及這類問題的法律競合，應當優(yōu)先適用有利于消費者權(quán)益保護的法律規(guī)范。此外，非商品化住房消費關(guān)系除了受政策規(guī)范調(diào)整外，在法律上也主要限于這一層次的保護。
第二個層次是我國《消費者權(quán)益保護法》對房地產(chǎn)消費者權(quán)益的特殊保護。應當在立法上至少是在理論上明確將基于商品化的房地產(chǎn)消費關(guān)系納入該法的調(diào)整范圍。事實上重要的是這一層次的保護主要是對《消費者權(quán)益保護法》中相關(guān)概念和制度的理解在觀念上要有所更新，例如對該法中的商品的理解應當突破《產(chǎn)品質(zhì)量法》中產(chǎn)品的傳統(tǒng)觀念；對消協(xié)工作范圍的理解應當突破工商管理部門對日用消費品經(jīng)營進行管理的傳統(tǒng)觀念。
第三個層次是《消費者權(quán)益保護法》中
各種房地產(chǎn)消費者權(quán)益的不同法律價值。房地產(chǎn)消費者生命和財產(chǎn)安全的價值應當是最高的消費者權(quán)益，法律的保護應當最為嚴格，對侵害房地產(chǎn)消費者這一權(quán)益的行為應當予以最嚴厲的制裁，例如因房屋質(zhì)量問題對消費者人身或財產(chǎn)安全造成損害的，不應當適用民法的實際損失賠償原則，而應當借鑒國外消費者保護的有關(guān)規(guī)定，予以嚴厲的懲罰性高額賠償；其次是房地產(chǎn)消費者公平交易的價值，法律對房地產(chǎn)消費者這方面權(quán)益保護的嚴格程度僅次于生命和財產(chǎn)安全方面的權(quán)益，特別是對經(jīng)營者故意損害消費者公平交易權(quán)益的行為應予以制裁，例如對用欺詐方式損害消費者權(quán)益者，予以雙倍賠償?shù)膽土P性制裁措施；再次為消費者福利價值，例如中介服務、售后服務和物業(yè)管理服務等主要體現(xiàn)房地產(chǎn)消費者的此種利益。在不直接涉及前兩種消費者權(quán)益法律價值的前提下，消費者保護法在實體法上與民法等一般法區(qū)別不太大，但在程序上要有利于使消費者權(quán)益及時、合理而又經(jīng)濟地得到保護。
�。ǘ┩晟莆覈康禺a(chǎn)消費者保護立法的初步設想
結(jié)合我國的立法現(xiàn)狀，大致可有三種選擇方案：
1.修改《消費者權(quán)益保護法》，明確規(guī)定將房地產(chǎn)消費者權(quán)益納入該法的保護范圍。鑒于現(xiàn)行的《消費者權(quán)益保護法》對房地產(chǎn)消費者權(quán)益的保護不夠明確，可通過修改法律的途徑明確該法適用于房地產(chǎn)消費者權(quán)益保護，并增加若干專門適用于房地產(chǎn)消費者保護的條款，如期房權(quán)益的保護、物業(yè)管理等服務權(quán)益的保護、產(chǎn)權(quán)權(quán)益的保護等。此種方案的優(yōu)點在于法律實證意義突出，規(guī)范直接，保護力度較強。不利之處在于：第一，房地產(chǎn)消費者權(quán)益的內(nèi)容十分豐富，《消費者權(quán)益保護法》作為消費者保護的一般法不可能規(guī)定得很具體；第二，房地產(chǎn)消費者不同的具體權(quán)益隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展要求保護的程度和側(cè)重不同，而《消費者權(quán)益保護法》不宜頻繁修改。
2.制訂保護房地產(chǎn)消費者權(quán)益單行法規(guī)。該法規(guī)與《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品管理法》、《藥品管理法》等消費者保護特別法具同等地位，可以對房地產(chǎn)消費者各種權(quán)益的保護要求和方式作全面具體的規(guī)定。此種方案的優(yōu)點在于立法內(nèi)容較為完整，規(guī)范全面具體，操作性強。不利之處在于：第一，房地產(chǎn)消費者各種權(quán)益的法律性質(zhì)差異很大，既包括物權(quán)法權(quán)益，也包括合同法權(quán)益，既包括大金額的買方權(quán)益，也包括小額的接受服務的權(quán)益，立法技術(shù)難度較大；第二，房地產(chǎn)消費者權(quán)益內(nèi)容龐雜，一部法規(guī)難以窮盡，且廣泛涉及諸多相關(guān)法律，易導致法律適用的競合，主要是與民法通則或未來的民法典、房地產(chǎn)法、合同法、建筑法等法律的競合，雖然可以強調(diào)對有關(guān)公民基本生存權(quán)利的規(guī)范優(yōu)先適用的競合規(guī)則，但制訂新法和修改法律畢竟要以防止而不是增加競合為宜。
3.在各種涉及房地產(chǎn)消費者權(quán)益的立法中明確房地產(chǎn)消費者的資格。我國涉及房地產(chǎn)消費者權(quán)益的相關(guān)立法主要包括《民法通則》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《合同法》及相關(guān)法規(guī)，以及今后可能制訂的《消費信貸法》、《物業(yè)管理法》等。這些立法中應明確使用消費者的概念，或承認相關(guān)主體具有消費者性質(zhì)，以賦予主體以消費者法律資格，進而使其享有消費者權(quán)利，并明確規(guī)定與消費者保護法一致的保護原則。此種方案的優(yōu)點在于簡便易行，針對性強；不利之處在于，立法總體進度可能滯后，相對于目前保護房地產(chǎn)消費者權(quán)益以及時解決房地產(chǎn)市場疲軟等問題的迫切要求來說，應急功能顯得不足。我認為，只要較好地解決了對房地產(chǎn)消費者權(quán)益應當適用消費者權(quán)益保護法規(guī)則這個理論和觀念問題，使全社會都有了這種法律意識，第三種方案雖然顯得保守卻較為可行。
周珂
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