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東歐社會保障體制的改革及借鑒
東歐社會保障體制的改革及借鑒 摘要 東歐國家經(jīng)過數(shù)年努力，建立了較為完善的社會保障體系，以獨立于國家預(yù)算外的社會保障基金取代了原由國家統(tǒng)包的社會保障體制。社會保障基金由失業(yè)救濟，醫(yī)療保險基金、養(yǎng)老保險基金構(gòu)成，按市場機制運營。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對社會保障制度的改革，把加強社會保障作為保持社會安定的一項重要的政策措施。面對政治和經(jīng)濟體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財政狀況惡化、社會貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會保險，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動力向多種就業(yè)方向的流動，限制了其他經(jīng)濟成分中的職工獲得社會保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會范圍內(nèi)有效地分擔風險。（2）社會保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會保險的社會化程度低，面對迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場經(jīng)濟和國力相適應(yīng)的社會保障體制，就必須改革原有的社會保障制度，使其真正起到促進經(jīng)濟發(fā)展。保障人民生活的作用。
為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對社會保障制度進行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟、養(yǎng)老金制度為重點的改革，改革的主要內(nèi)容有：
（一）優(yōu)化社會保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道
東歐國家將社會保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會保障基金，由統(tǒng)一的全國社會保障理事會按市場機制的原則進行管理。并改變過去社會保障基金完全依靠國家財政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會福利體制改造成多種經(jīng)濟成分參加、多層次的社會福利體制，即由國家、地方政府、社會、企業(yè)和個人共同承擔。社會保障基金主要由失業(yè)救濟、醫(yī)療保險和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會福利體制的核心是建立一個社會福利保護網(wǎng)，使社會的困難階層獲得社會福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。
（二）失業(yè)救濟制度的改革
在過去40年中，東歐各國大多實行全面就業(yè)政策，由于實際上不存在失業(yè)，因而在社會保障體系中大多沒有失業(yè)保險這一項。近年來，失業(yè)已成為東歐國家體制轉(zhuǎn)軌中面臨的一個重大的經(jīng)濟和社會問題。在舊體制瓦解的同時，就業(yè)狀況惡化，失業(yè)人數(shù)劇增，1993年東歐地區(qū)的失業(yè)率平均超過了12%，隨著社會保障措施的實施，這一比例近年來雖有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亞的失業(yè)率為13.0%，匈牙利為10.1%，波蘭14.0%，斯洛文尼亞13.5%。來勢兇犯的失業(yè)浪潮不僅給東歐各國政府的經(jīng)濟政策帶來巨大壓力，還危及到社會的穩(wěn)定和繁榮。東歐各國先后將失業(yè)保險列入社會保障體系。為幫助就業(yè)，東歐各國均設(shè)立了專門的委員會，如匈牙利的全國就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即全國勞動力市場委員會）和地方就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即州勞動事務(wù)委員會），以協(xié)調(diào)解決與就業(yè)有關(guān)的問題，平衡各地區(qū)間以及本地區(qū)內(nèi)勞動力均衡分布。并設(shè)立了專門的失業(yè)救濟基金，如互助基金、就業(yè)基金和團結(jié)基金，為失業(yè)者提供各種物質(zhì)幫助和職業(yè)培訓。同時通過立法為失業(yè)者提供法律保護。匈牙利《就業(yè)法》規(guī)定，凡原有工作的人失業(yè)后均可享受失業(yè)救濟，剛畢業(yè)又找不到工作者可享受初業(yè)者救濟。并對解雇做出嚴格規(guī)定，凡屬于非紀律性的解雇，雇主應(yīng)向被解雇者支付最終補償，補償條件和幅度因工作時間的長短而定。這樣既可使被解雇者的權(quán)益得到保護，還可在一定程度上減輕失業(yè)救濟的負擔。
（三）醫(yī)療保險制度的改革
東歐各國先后將原由國家全額撥付醫(yī)療經(jīng)費的辦法，改為由投保為及其所在單位和國家三方共同承擔。國家負責擴建保健設(shè)施、培養(yǎng)醫(yī)務(wù)人員、實施全國性的保健計劃，以及為衛(wèi)生保健主管部門的日�；顒犹峁┵Y金。當由于客觀因素導(dǎo)致醫(yī)療保險金額不足時，國家可為保證醫(yī)療保險事業(yè)的正常進行提供必要的補助。有權(quán)享受公費醫(yī)療的人員必須加入醫(yī)療保險。投保人從工資中，或從開始經(jīng)營活動之日起按規(guī)定定期繳納醫(yī)療保險金。在職職工，包括職業(yè)軍人、警察、消防人員等的醫(yī)療保險金，由職工本人和所在單位平均分擔。領(lǐng)取退休金者的醫(yī)療保險金視實際收入而定，有的由社會保險公司全包，有的則由本人和社會保險公司均攤。失業(yè)者的醫(yī)療保險金由勞動局支付，在失業(yè)保障制度實施后，則由失業(yè)保障基金負擔。領(lǐng)取固定社會救濟者的醫(yī)療保險金由社會福利部門負責。農(nóng)民個體經(jīng)營者和私人業(yè)主的醫(yī)療保險金按規(guī)定定期由本人繳納。社會保險金的繳納比例是：波蘭——雇主和雇員繳納工資總額的49%；捷克——雇員繳納工資收入的13.25%，雇主繳納工資總額的35%；斯洛伐克——雇員繳納工資收入的11%，雇主支付工資總額的35%；羅馬尼亞——雇員繳納工資收入的3%，雇主支付工資總額的26%；匈牙利——雇員支付工資收入的11.5%,雇主支付工資總額的48.5%。
（四）養(yǎng)老保險制度的改革
東歐國家因經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)的經(jīng)濟衰退、通貨膨脹，使退休者領(lǐng)取的養(yǎng)老金嚴重貶值，他們的養(yǎng)老金往往連最基本的生活需要也難以滿足。在東歐社會化問題日益嚴重，老齡人口占社會總?cè)丝诘?/3，且比重不斷上升的情況下，養(yǎng)老金制度的改革顯得更為重要。在捷克，國家發(fā)放的養(yǎng)老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數(shù)額相同，用來保證基本生活水平，它取決于國家的具體經(jīng)濟情況、社會費用標準。二為浮動部分，取決于退休者的工齡、工資情況。這種制度不僅可根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展狀況靈活地加以調(diào)節(jié)，還可縮小養(yǎng)老金之間的差別，滿足退休者的基本生活需要。同時還積極鼓勵居民參加養(yǎng)老保險，以作為國家養(yǎng)老金的補充。捷克國會于1994年2月通過了新的養(yǎng)老保險法。新法的特點是個人自愿參加，國家予以贊助，養(yǎng)老保險由養(yǎng)老基金組織承辦。凡18歲以上在捷克境內(nèi)常住的捷克籍公民皆有有權(quán)參加這項保險，保險的金額自愿決定，但最低限額為100克郎，國家根據(jù)投保的金額給予補助，一般為40—120克郎。即投保100克郎，國家補助40克郎，如果超過100克郎則再按一定的比例給予補助。例如投保額在100—199克郎之間，國家的補貼為40克郎再加上超過100克郎部分的32%。500克郎以上的補助金額為120克郎。除此之外，參加者在投保后的頭兩年，還可額外再得到25%的補助。
通貨膨脹是造成養(yǎng)老金貶值的最重要因素， 為了確保退休者的利益不受通貨膨脹的損害，東歐國家先后根據(jù)通貨膨脹率對退休金實行補貼。捷克的新養(yǎng)老保險法使價格補貼制度化。該法規(guī)定，消費價格每增長5%——7%，就對退休金進行一次調(diào)整，調(diào)整的幅度參照實際工資的增長情況。波蘭以混合方式對退休金進行保值，一部分按通貨膨脹保值，一部分按工資漲幅保值，即國家養(yǎng)老金根據(jù)漲價幅度進行調(diào)整，而從投保中得到的退休金則根據(jù)平均工資的增長而提高。
二
幾十年來，我國社會保障制度從無到有，經(jīng)過不斷完善、改造，在保證居民的基本生活條件和社會穩(wěn)定方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟體制改革的深化和我國人口老齡化的到來，原有的社會保障體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求，表現(xiàn)出與東歐國家相類似的缺陷和弊端：
1、覆蓋面小，實施范圍窄；社會化程度低，保障功能差。目前，我國的各項社會保險主要是在城鎮(zhèn)國有和集體企業(yè)中實行，區(qū)縣以下小企業(yè)和外商投資企業(yè)中的中方職工的社會保險很不健全，私營企業(yè)、個體勞動者和廣大農(nóng)村勞動者基本上還沒有建立社會保險。這種狀況不能對所有勞動者的生活提供保障，也制約了勞動力在各領(lǐng)域間的流動，以及社會保險分散風險功能的發(fā)揮。
2、社會保障管理分散，缺乏完整的立法和統(tǒng)一的管理辦法，嚴重影響了社會保障事業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)行的社會保障的管理格局是：勞動部門負責城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險、失業(yè)、工傷、生育、醫(yī)療、死亡的政策制定和基金管理；人事部門負責機關(guān)事業(yè)單位工作人員的部分社會保險政策的制定；衛(wèi)生部門負責機關(guān)事業(yè)單位的公費醫(yī)療；民政部門負責農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)社會救濟、優(yōu)撫工作；各級工會負責一部分職工保險福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。
3、保險基金來源不統(tǒng)一，使用不規(guī)范。社會保險經(jīng)費的主要來源有：（1）國家財政撥款，實報實銷，主要對機關(guān)事業(yè)單位。（2）企業(yè)短期福利待遇，如短期病假、產(chǎn)假工資，在工資總額中列支，醫(yī)療費由企業(yè)福利基金支出；長期福利待遇，如退休、退職人員待遇支出，從企業(yè)營業(yè)外收入中列支。雖然社會保險基金規(guī)定由國家、集體和個人共同承擔，但在實際工作中，由于沒有統(tǒng)一的社會保障基金，且規(guī)定不明確、標準不一致，使所提款項差異大、資金使用分散、效率低下，不能真正起到社會保障的作用。
要完善我國的社會保障體制，使其適應(yīng)市場的需求，必須做到：
1、規(guī)范社會保障體制，建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)。首先應(yīng)將分散在各個部門的社會保障管理機構(gòu)合并，由國家設(shè)立統(tǒng)一的社會保障部門，并在全國各地設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，形成一個社會保障網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一管理有關(guān)事務(wù)。其主要職能是進行宏觀管理，如擬定法律、法規(guī)和重大方針政策，監(jiān)督實施、規(guī)劃指導(dǎo)社會保障事業(yè)及其改革。其目的在于加強綜合規(guī)劃管理，推進社會保障制度改革，使社會保障事業(yè)協(xié)調(diào)配套，改善政出多門、各自為政的局面；降低管理成本，提高工作效率，減輕企業(yè)負擔。
2、建立獨立的社會保障基金，對社會保障資金的運作進行統(tǒng)一管理。社會保障基金由國家、集體和個人共同承擔。主要用于養(yǎng)老保險、失業(yè)救濟和醫(yī)療保險等方面的支出�；鹩蓪ｉT的委員會負責管理�；鸸芾砦瘑T會還應(yīng)對基金的保值、增值負責�；鹞瘑T會可利用籌集的資金進行投資經(jīng)營，但應(yīng)在國家嚴格的監(jiān)督下進行，以確保投保人的利益不受損害。所得收益必須納入基金，除一部分可留作儲備金外，其余部分應(yīng)全部用于投保人。為防止基金管理委員會利用籌資進行非法活動，國家還應(yīng)對基金委員會的活動進行定期檢查。
3、使社會保障制度普及化、社會化、法律化。在市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟成分復(fù)雜多樣，完善的社會保障體制應(yīng)覆蓋面廣，標準統(tǒng)一，可適用于各類企業(yè)、各類工資制度和各種用工形式。社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，為保證社會保障措施的順利實施和使社會保障制度的改革進一步深化，應(yīng)盡快加強這方面的立法，制定出完善的《養(yǎng)老保險法》、《醫(yī)療保險法》、《勞動法》等法律，對立法條件暫不具備的應(yīng)通過完善有關(guān)政策予以彌補。
作者：不詳
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