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論建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算
論建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算 [摘要]建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政要求完善我國的政府預(yù)算體系，社會(huì)保障事業(yè)作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而提供的重要公共服務(wù)之一，相應(yīng)要求建立起相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算。本文在闡明建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性的基礎(chǔ)上，提出對(duì)國構(gòu)建公共財(cái)政下社會(huì)保障預(yù)算的基本設(shè)想。一、公共財(cái)政條件下建立社會(huì)保障預(yù)算的必要性
公共財(cái)政的提出，使得我們對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的定位和活動(dòng)范圍有了更準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，構(gòu)建我國公共財(cái)政的目的在于解決政府或財(cái)政職能的準(zhǔn)確定位問題。公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，也就是說，以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場(chǎng)能有效地解決的，財(cái)政不應(yīng)介入；凡是市場(chǎng)不能或無法有效解決的，財(cái)政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財(cái)政的界定范圍。而社會(huì)保障事業(yè)正是“市場(chǎng)失靈”的一個(gè)重要領(lǐng)域，社會(huì)保障不能依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來有效提供，但它又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的外部條件，所以必須由政府來出面組織，無。論從資金籌集。還是從使用安排上看，財(cái)政在社會(huì)保障事業(yè)中都占據(jù)主體地位。因此，為了發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)作用，必須將社會(huì)保障收支納入國有預(yù)算管理，建立社會(huì)保障預(yù)算。概括起來。我國建立公共財(cái)政條件下的社會(huì)保障預(yù)算有以下幾方面的必要性。
1．建立社會(huì)保障預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。我國政府具有社會(huì)管理者和國有資產(chǎn)所有者雙重身份，行使社會(huì)管理和國有資產(chǎn)管理雙重職能。過去我國政府的雙重身份、雙重職能重疊，體現(xiàn)在單一的綜合預(yù)算中，而隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變相公共財(cái)政的提出，單一的綜合預(yù)算已不能明確分清財(cái)政職能的不同目標(biāo)，作為公并財(cái)政下財(cái)政職能重要目標(biāo)之一的社會(huì)保障，體現(xiàn)的是政府作為社會(huì)管理者的身份和實(shí)現(xiàn)收入公平分配的職能，發(fā)揮的是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的作用，它與政府作為國有資產(chǎn)所有者的身份實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的職能有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，為了反映政府這種職能的轉(zhuǎn)變，必須從單一的綜合預(yù)算中將社會(huì)保障收支部分別出，建立起相應(yīng)的社會(huì)保障預(yù)算。
2．建立社會(huì)保障預(yù)算是深北社會(huì)保障制度改革、加強(qiáng)社會(huì)保障資金管理的內(nèi)在要求。我國現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在著管理體制不順、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不完整、基金收繳困難。使用中挪用和擠占現(xiàn)象嚴(yán)重等一系列問題，嚴(yán)重制約了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革的成敗。持別是目前我國社會(huì)保障資金每年已達(dá)數(shù)百億元，如此龐大的資金規(guī)模如果繼續(xù)實(shí)行分散管理，不能納入財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃和預(yù)算體系。無法接受立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會(huì)保障職能的實(shí)施。因此，將社會(huì)保障納入國家預(yù)算管理、建立社會(huì)保障預(yù)算，不僅可以直接強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保障資金的法制管理和監(jiān)督，同時(shí)有利于建立社會(huì)保障資金使用的約束機(jī)制，可以規(guī)范社會(huì)保障金收支及各項(xiàng)基金結(jié)余投資營運(yùn)活動(dòng)，提高資金的使用效率。
3．建立社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算是完善我國復(fù)式預(yù)算制度的重要內(nèi)容。1992年起，我國由過去的單式預(yù)算開始改按復(fù)式預(yù)算試編，但是這——改革未能分清財(cái)政為公共品供給和國有資產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)算安排，也未能根據(jù)社會(huì)保降在公共服務(wù)中的特殊性建立起單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算。在公共財(cái)政體系下，社會(huì)保障這一公共服務(wù)的特殊性，表現(xiàn)在國家預(yù)算上，要求對(duì)這一類資金的收支單獨(dú)反映，使全社對(duì)社會(huì)保障資金的收繳、使用情況有一個(gè)全面、完整的認(rèn)識(shí)。因此，建立社會(huì)保障預(yù)算可以把社會(huì)保障資金收支從一般性的經(jīng)常收支中分離出來，以獨(dú)立于政府公共預(yù)算和國有資本金預(yù)算，并將預(yù)算外的各項(xiàng)社會(huì)保障基金納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理，從而健全和完善我國公共財(cái)政下的復(fù)式預(yù)算制度
4．建立讓會(huì)保障預(yù)算是規(guī)范政府收支，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的現(xiàn)實(shí)需要。多年來，我國的社會(huì)保障收支處于一種較分散的狀態(tài)：一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出分散在行破費(fèi)和各項(xiàng)事業(yè)的有關(guān)科目中，沒有作單獨(dú)和明確的反映，社會(huì)保障資金的收與支之間缺乏嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的制度保證。而建立社會(huì)保障預(yù)算可以從預(yù)算制度上規(guī)范政府在這方面的收支。同時(shí)，隨著社會(huì)保障資金收支流量越來越大，且形成規(guī)模龐大的結(jié)余，而這些結(jié)余資金都是國家可以依法靈活運(yùn)用的資金，可以大大增強(qiáng)公共財(cái)政下政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。因此，通過建立社會(huì)保障預(yù)算。便于政府有效地管理和利用這部分資金為國家的宏觀調(diào)控服務(wù)。
二、我國建立公共財(cái)政下社會(huì)保障預(yù)算的基本設(shè)想
(一)建立社會(huì)保障預(yù)算的基本原則
建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算，必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，從有利于政府對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與管理、提高預(yù)算資金使用效率出發(fā)，使社會(huì)保障預(yù)算收支能明確反映政府的社會(huì)保障職能，為此，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則。
1．全面性原則。社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)涵蓋政府行使社會(huì)保障職能，從而保證經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的所有行為的資金收支，包括政府一般稅收收入安排的社會(huì)保障支出和各項(xiàng)社會(huì)保障基金收支，也就是說，不分資金來源，應(yīng)將各類社會(huì)保障收支全面納入預(yù)算。
2．專款專用原則。必須在全面、完整地反映社會(huì)保障收支情況的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)保障資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存，保證社會(huì)保障資金的�？顚Ｓ�。
3．公平和效率原則。建立社會(huì)保障預(yù)算的公平原則，要求預(yù)算收支劃分必須做到科學(xué)合理和公開透明，使社會(huì)各企業(yè)和個(gè)人對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行情況做到心中有數(shù)，便于接受全社會(huì)的監(jiān)督。效率原則則主要表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算收支的安排要體現(xiàn)低投入、高效果的原則。
(二)建立社會(huì)保障預(yù)算的主要構(gòu)想
社會(huì)保障預(yù)算同政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算一樣，應(yīng)由社會(huì)保障預(yù)算收入和社會(huì)保障預(yù)算支出兩部分組成。
1．社會(huì)保障預(yù)算收入
從目前的情況來看，我國的社會(huì)保障預(yù)算收入可以由三部分組成：一是原經(jīng)常預(yù)算安排的，用于社會(huì)保障支出的一般性稅收收入；二是社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入；三是其他收入，主要包括國有資產(chǎn)增值劃撥收人和捐贈(zèng)收入。
原經(jīng)常預(yù)算安排的社會(huì)保障一般性稅收收入，體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保障制度直接承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，是政府財(cái)政收入對(duì)社會(huì)保障體系支持的具體體現(xiàn)。具體來看，這部分收入包括經(jīng)常預(yù)算的直接撥款、經(jīng)常預(yù)算的結(jié)余劃撥、經(jīng)常預(yù)算的定額補(bǔ)助以及特定性項(xiàng)目劃撥等幾個(gè)部分。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入、失業(yè)保險(xiǎn)基金收入、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入、企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)基金收入、女工生育保險(xiǎn)基金收入、殘疾人就業(yè)保障金收入、社會(huì)福利保障基金收入、住房公積金收入等等，各項(xiàng)基金預(yù)算收入一般由企業(yè)繳納的保險(xiǎn)金、個(gè)人繳納的保險(xiǎn)金、財(cái)政補(bǔ)貼收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益等幾個(gè)部分組成。其他類收入中的國有資產(chǎn)增值劃撥收入代表了國有資產(chǎn)對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的支持，捐贈(zèng)收入則包括國外政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)基金，這兩部分收入也是社會(huì)保障預(yù)算收入的組成部分。
2．社會(huì)保障預(yù)算支出
社會(huì)保障預(yù)算支出是政府為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，對(duì)社會(huì)成員因年老、失業(yè)、疾病、工傷、生育、死亡、自然災(zāi)害等致使生活遭受障礙困難時(shí)，為保證基本生活而發(fā)生的各項(xiàng)支出。它由社會(huì)保險(xiǎn)支出、社會(huì)救濟(jì)支出、社會(huì)福利支出、社會(huì)優(yōu)撫支出和特定服務(wù)支出等項(xiàng)目組成。按照收入與支出對(duì)等的原則，從資金來源和使用方向上，社會(huì)保障預(yù)算支出可以分為三大類：一是由經(jīng)常預(yù)算安排的社會(huì)保障預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出，主要內(nèi)容有公共衛(wèi)生支出、優(yōu)撫救濟(jì)支出、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、城鎮(zhèn)就業(yè)補(bǔ)助支出、扶貧支出等；二是由社會(huì)保險(xiǎn)基金形成的基金預(yù)算支出，是政府為保證每個(gè)社會(huì)成員在老、病、殘、失業(yè)等特殊情況下的基本生活，從所籌集的各項(xiàng)基金中支付的生活補(bǔ)助、離退休金、醫(yī)療補(bǔ)助等具有保險(xiǎn)性質(zhì)的各類支出；三是由國有資產(chǎn)經(jīng)營增值和捐贈(zèng)收入所支持的其他類支出，主要作為一種增量補(bǔ)充用于提高社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的支付水平。
3．社會(huì)保障預(yù)算進(jìn)一步改革的設(shè)想
當(dāng)前，我國社會(huì)保障預(yù)算改革的重點(diǎn)在于應(yīng)建立社會(huì)保障稅和工資稅，以規(guī)范社會(huì)保障預(yù)算收入的來源。工資稅和社會(huì)保障稅是以征集養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)基金為特定目的，以工資收人為稅基，以所有取得工資收入者個(gè)人和發(fā)放工資的企業(yè)(單位)為納稅對(duì)象的稅種，是一種規(guī)范化、法制化和強(qiáng)制性的籌資手段，它不僅能有效地克服社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳上的困難，降低籌資成本，保證收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且能逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。因此，我國的社會(huì)保障預(yù)算收入改革的方向應(yīng)是以工資稅和社會(huì)保障稅為主體，包括社會(huì)福利基金、殘疾人就業(yè)保障金、住房公積金、公共預(yù)算補(bǔ)助收入、捐贈(zèng)收入等項(xiàng)目在內(nèi)的預(yù)算收入體系，從而為我國公共財(cái)政條件下社會(huì)保障事業(yè)的良好發(fā)展、政府社會(huì)保障職能的有效實(shí)施，提供規(guī)范的財(cái)源保證。
作者：夏遠(yuǎn)湘 加入時(shí)間：2004-7-7
(論建立公共財(cái)政下的社會(huì)保障預(yù)算 )
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