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淺談我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策思考
淺談我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策思考作者：付林 李丹
〔論文關(guān)鍵詞〕農(nóng)村 養(yǎng)老保障 養(yǎng)老保險
[論文摘要〕現(xiàn)階段我國城市養(yǎng)老保障已逐步完善，但大多數(shù)農(nóng)村的養(yǎng)老保障還不健全。為了解決農(nóng)村老年人口的安蘭問題，實(shí)現(xiàn)社會德定，農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度的建立及完善迫在眉睫。從分析農(nóng)村養(yǎng)老保障建立的必要性及目前存在的問題入手，提出一些富有建議性的對策思考，旨在為推動農(nóng)村社保體系的建立和發(fā)展提供理論借鑒。
一、建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的必要性
（一）農(nóng)村人口老齡化上升的需要
根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%,這個國家或地區(qū)就進(jìn)人了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》表明：2001-2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，我國60歲及以上老年人口為1. 43億，占全國總?cè)丝诘?0. 97%.同時，我國農(nóng)村老年人口為9 000萬人，占全國老年人口總數(shù)的65. 82%.農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1. 24個百分點(diǎn)，這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年。這些數(shù)據(jù)表明我國農(nóng)村已經(jīng)完全進(jìn)人老齡化社會。農(nóng)村老年人隊(duì)伍數(shù)量逐步增加，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的穩(wěn)定也產(chǎn)生一定影響。因此，盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老社保體系，已是當(dāng)務(wù)之急。
�。ǘ┺r(nóng)村家庭養(yǎng)老方式弱化的需要
目前，家庭養(yǎng)老仍然是我國農(nóng)村主要的養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老的作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個方面。目前由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老問題日漸增多。首先，人口流動性增強(qiáng)和社會價值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生，導(dǎo)致農(nóng)村留守老年人增加。其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。越來越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)四個老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸演變成突出的社會問題。再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升，子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。
�。ㄈ┐龠M(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要
建立農(nóng)村養(yǎng)老保障是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會的需要。農(nóng)村的發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，農(nóng)村社會保障對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支撐作用，而農(nóng)村養(yǎng)老保障又是農(nóng)村社會保障的重中之重。所以，只有盡快完善農(nóng)村養(yǎng)老保障，提高農(nóng)村居民的生活水平，才能進(jìn)一步推動農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如果農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得農(nóng)村老年居民生活水平相差較大，則會導(dǎo)致部分貧困農(nóng)村人口心理不平衡，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)從有利于緩解城鄉(xiāng)矛盾、有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于提高農(nóng)民生活質(zhì)量的大局著眼，來進(jìn)一步加快農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的完善。
二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問題
�。ㄒ唬⿲︷B(yǎng)老保障認(rèn)識不足
農(nóng)村養(yǎng)老保障意識落后主要體現(xiàn)在農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老與農(nóng)民自身意識方面。在我國農(nóng)村，農(nóng)民賴以為生的是土地，因此，有地存在便是工作崗位的存在，直到身體衰老，不能進(jìn)行體力勞動為止，而這時養(yǎng)老的工作也是由其子女接替�！皞�人繳納為主，集體次之，國家補(bǔ)充”的社會保障資金來源體制也使得貧困農(nóng)民因擔(dān)心繳納不起社會保障資金而放棄參與。正是這種“家庭養(yǎng)老”和“土地養(yǎng)老”的觀念依然根深蒂固的特殊性使得農(nóng)民不太注意自己的養(yǎng)老保障問題，自我保障意識較差。另一方面，個別地方政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險重視程度不足，資金籌集難度大，監(jiān)管不到位，也使得農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展進(jìn)程緩慢。
（二）資金籌集難度大，保值增值難
在資金籌集方面，目前我國財(cái)政用于養(yǎng)老保障的資金投人絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會保障的公共支出甚少，只停留在養(yǎng)老救助方面，沒有養(yǎng)老保險的財(cái)政投人�，F(xiàn)行制度雖然有“集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付；國家政策扶持主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的集體補(bǔ)助予以稅前列支”,但當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較弱時，養(yǎng)老保險基金基本由個人全部交納，這種情況下的養(yǎng)老保險就不再具備“社會保險”的意義，而成為政府主辦的儲蓄性商業(yè)保險。另一方面，為保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的安全性，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金基本上是采用購買債券和存人銀行的形式實(shí)現(xiàn)其保值增值的。由于國家宏觀金融政策的調(diào)整，當(dāng)銀行利率下調(diào)時，農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶的承諾利息就會面對很大壓力，為使資金平衡運(yùn)行，實(shí)踐中的許多地區(qū)養(yǎng)老保險賬戶的利率也會隨之下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過去高利率計(jì)算出的預(yù)期收益，使得人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心大打折扣。
�。ㄈ┬滦娃r(nóng)村養(yǎng)老保險推廣不足
目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的一個最主要的問題是覆蓋面窄，一是總參保人數(shù)少；二是參保農(nóng)民多為村級干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)職工，純農(nóng)業(yè)戶較少。地區(qū)間發(fā)展也很不平衡，從目前看，在我國農(nóng)村數(shù)量有限的能夠參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民中，大部分集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。貧困地區(qū)參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民比例很低，應(yīng)推廣多層次的具有地區(qū)特色的養(yǎng)老保障體系。
�。ㄋ模┫嚓P(guān)法律法規(guī)不健全
由于農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的復(fù)雜性，其管理體制并沒有完全理順，相應(yīng)的法律法規(guī)也不健全�！罢龆嚅T、各自為政”的分散管理局面在許多地區(qū)仍十分嚴(yán)重。由于各部門所處的地位和利益關(guān)系不同，在農(nóng)村養(yǎng)老保險的管理決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展無所適從。另外，由于機(jī)構(gòu)不健全，缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，在保險基金的運(yùn)營管理上更是時有問題發(fā)生。從各地執(zhí)行情況看，養(yǎng)老基金被當(dāng)?shù)夭块T擠占、挪用甚至貪污的現(xiàn)象十分普遍，這不可避免地會嚴(yán)重挫傷一些地區(qū)農(nóng)民的參保積極性。
三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策
�。ㄒ唬┨岣邔r(nóng)村養(yǎng)老保障的認(rèn)識
第一，提高農(nóng)民對養(yǎng)老保障的認(rèn)識。隨著農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷提高，農(nóng)民的收人水平也有所增加，這使得他們在家庭開支之后還有一定的可支配收人，從而為農(nóng)村養(yǎng)老保險的實(shí)現(xiàn)奠定了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府部門要對農(nóng)民加以正確引導(dǎo)，讓他們了解到養(yǎng)老保險社會化的需要，同時，要加大宣傳力度，使農(nóng)民能正確了解有關(guān)養(yǎng)老保險的政策，把有條件參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民都盡可能地納人保險體系中，增加參保人數(shù)，才能有效地發(fā)揮養(yǎng)老保險的風(fēng)險共擔(dān)、互助共濟(jì)的功能；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要降低養(yǎng)老保險的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低水平起步，從而能夠讓更多人進(jìn)人養(yǎng)老保險體系中。
第二，提高各級政府對養(yǎng)老保障的認(rèn)識。各級政府及其工作人員要轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對農(nóng)村養(yǎng)老保險的重視程度。個別群體認(rèn)為農(nóng)民沒有能力或條件參加養(yǎng)老保險，農(nóng)村家庭仍可以發(fā)揮養(yǎng)老的作用，開展社會養(yǎng)老保險沒有必要或者作用不大，加上農(nóng)民家庭擁有一份土地，土地可以成為農(nóng)民最后的保障。然而農(nóng)村家庭的保障作用在逐漸減弱，農(nóng)民對土地的依附程度也在減少。因此，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)，有利于在農(nóng)村勞動力重新分布的情況下，促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展，解決農(nóng)民的后顧之憂。
�。ǘ┩卣官Y金來源渠道，促進(jìn)其保值增值
第一，要增加保費(fèi)收人，拓展資金來源渠道，制定不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險，使得經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)民可以選取保費(fèi)高的險種，經(jīng)濟(jì)狀況差一點(diǎn)的可以選擇保費(fèi)低的險種；國家的各級財(cái)政應(yīng)該合理調(diào)節(jié)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在不影響其他方面的情況下，調(diào)撥一部分資金補(bǔ)貼農(nóng)村養(yǎng)老保險，使“農(nóng)村養(yǎng)老保險基金以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以扶持”這一政策得到真正落實(shí)，從而調(diào)動農(nóng)民參保的積極性，增加參保人數(shù)，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率，確保養(yǎng)老保險基金能得到較好的增值。第二，要提高基金的統(tǒng)籌層次，最好能由省級單位統(tǒng)籌運(yùn)作，使基金能產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，減少管理成本，降低基金運(yùn)營風(fēng)險。第三，要拓寬基金的投資渠道，不能局限于購買國債和存人銀行，可以投資經(jīng)營業(yè)績好的企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券和股票，不斷開拓農(nóng)�；鹪鲋敌骂I(lǐng)域。第四，加強(qiáng)監(jiān)督管理，確�；鸢踩鲋�。建立健全基金管理制度，堅(jiān)決執(zhí)行收支兩條線，嚴(yán)格實(shí)行�？顚Ｓ茫瑖�(yán)禁擠占挪用。
�。ㄈ┲ν茝V新型農(nóng)村養(yǎng)老保險
我國農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)采取自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老多層次的養(yǎng)老格局，這四種養(yǎng)老方式相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)。發(fā)展的趨勢將是以社會養(yǎng)老為主體，自我養(yǎng)老為根本，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老為補(bǔ)充。首先，應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村改革現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，發(fā)展新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。在加大政府財(cái)力、政策扶持的前提下，通過立法強(qiáng)制推行，由個人、集體和政府三方出資，以保證農(nóng)村老年人最基本的生活需要，這是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的必然趨勢。今后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民收人的不斷增加，農(nóng)民交費(fèi)能力的增強(qiáng)，逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，使社會養(yǎng)老在農(nóng)村養(yǎng)老中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，以自我養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老為主，再逐步過渡到以社會養(yǎng)老為主。同時，政府應(yīng)通過采取優(yōu)惠措施，鼓勵農(nóng)民自我養(yǎng)老，可以采取購買商業(yè)養(yǎng)老保險和個人強(qiáng)制性儲蓄養(yǎng)老保險的形式，彌補(bǔ)社會養(yǎng)老保險的不足，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。在制度模式建立上，各地可以根據(jù)本地的實(shí)際情況，循序漸進(jìn)，因地制宜，不能搞“一刀切”,要努力建立起與本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度模式，更好地推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。
�。ㄋ模┙⒑屯晟妻r(nóng)村養(yǎng)老保障的政策法規(guī)
加快農(nóng)村養(yǎng)老保障的立法建設(shè)要體現(xiàn)強(qiáng)制性。國務(wù)院應(yīng)該根據(jù)我國的實(shí)際情況把農(nóng)村養(yǎng)老保險以行政法規(guī)的形式制定出來，規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本原則、保險對象、農(nóng)保機(jī)構(gòu)和被保險人應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)、資金籌集方式、管理體制、資金的運(yùn)營方式和監(jiān)管機(jī)制等，形成農(nóng)村養(yǎng)老保險的理論體系，進(jìn)而使投保人和管理者增加信心，使農(nóng)村養(yǎng)老保險能有效地推行。各地方政府應(yīng)根據(jù)基本的行政法規(guī)，再結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定出方案的具體實(shí)施細(xì)則，使各地方政府有法可依，有利于保持地方法規(guī)的穩(wěn)定性。一般地講，社會保障是通過國家立法，制定各項(xiàng)社會保障法制、法規(guī)的形式，將社會保障范圍、對象、基本條件、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法，以及政府、單位和個人三個方面的權(quán)、責(zé)、義等確定下來依法強(qiáng)制實(shí)施，如果不立法強(qiáng)制推行，就難以普遍提高國民福利水平。所以，強(qiáng)制性和法律性是社會保障實(shí)施的重要特征。
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