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論我國(guó)社會(huì)保障籌資方式的改革
社會(huì)保障，是指社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會(huì)、或收入不能維持必要生活水平等情況下，由政府負(fù)責(zé)以依靠社會(huì)力量所籌集的資金提供必要的生活保證。作為政府的一項(xiàng)社會(huì)政策，社會(huì)保障對(duì)二戰(zhàn)后各國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定起到了很好的促進(jìn)作用。因此，當(dāng)今世界不僅發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了從“搖籃到墳?zāi)埂钡母吒采w面的社會(huì)保障體系，而且大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家自80年代以來，隨著其工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快，也相繼建立起了符合自己國(guó)情的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障已逐步成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的重要組成部分。
我國(guó)自建國(guó)以來的大部分時(shí)期內(nèi)，實(shí)行的是以職工勞動(dòng)保險(xiǎn)和職工福利為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度。應(yīng)當(dāng)說，這一明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的社會(huì)保障制度，基本上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，較好地發(fā)揮了社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的支持和推動(dòng)作用。但隨著我國(guó)以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，這一制度在實(shí)踐中不斷暴露出其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)的地方，甚至在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)體制改革尤其國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)一步推進(jìn)。為了改變這一狀況，隨著改革開放的進(jìn)程，對(duì)社會(huì)保障體制逐步進(jìn)行了改革。但迄今為止，全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系尚未形成，作為社會(huì)保障體系基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)的社會(huì)保障資金在籌措、管理及使用等方面還存在許多不完善和不規(guī)范的地方。這種情況已與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的改革不相適應(yīng)。因此，改革現(xiàn)行社會(huì)保障制度的呼聲不斷高漲，本文試從社會(huì)保障資金的籌集方式人手，談?wù)剬?duì)社會(huì)保障體制改革的看法。
(一)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的評(píng)價(jià)
我國(guó)現(xiàn)行的以“現(xiàn)收現(xiàn)付”和各部門、各行業(yè)多元分散籌資為主要特點(diǎn)的社會(huì)保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環(huán)節(jié)存在一系列問題：
1．社會(huì)保障資金籌集方法政出多門，籌資方式不規(guī)范，缺乏法律保障，未形成全國(guó)統(tǒng)一的制度。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金在籌集上主要由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比例，先以養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌為例：上海市規(guī)定的統(tǒng)籌比例是25．5％，北京市、天津市是18％，河北省是16％，江蘇省內(nèi)的無錫市為23．5％，而同一省內(nèi)的儀征市僅為10％；北京市的三資企業(yè)是按16％統(tǒng)籌，而集體企業(yè)規(guī)定的統(tǒng)籌比例則高達(dá)27％。再以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，1998年召開的我國(guó)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作會(huì)議明確提出，我國(guó)的“基本醫(yī)療保險(xiǎn)原則上以地區(qū)為統(tǒng)籌單位，也可實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌�！边@種籌資方式在實(shí)際執(zhí)行中，不僅不同地區(qū)、部門行業(yè)之間的規(guī)定不一致，即使同一地區(qū)不同類型企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往也不相同，這就造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)水平懸殊，不僅不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實(shí)踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數(shù)是以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺乏應(yīng)有的法律保障，在籌資過程中，往往剛性不足，再加上征收力量不足，手段軟化，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。這種不規(guī)范的籌資方式很難為社會(huì)保障及時(shí)足額地提供資金，影響了社會(huì)保障作用的發(fā)揮。
2．社會(huì)保障資金管理混亂，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊，表現(xiàn)為自設(shè)機(jī)構(gòu)，多頭管理。具體來講，勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)；民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)；人事部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)；保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；各級(jí)工會(huì)特別是基層工會(huì)，承擔(dān)了相當(dāng)一部分職工福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。另外，鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業(yè)和系統(tǒng)還自行實(shí)行社會(huì)保障，各有各的管理辦法，這種各自為政、分散管理的體制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂。同時(shí)，由于各部門自行制定征收標(biāo)準(zhǔn)和支付辦法，使杜保資金在管理上缺乏強(qiáng)有力的宏觀協(xié)調(diào)平衡機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制，客觀上不利于保證社保資金的安全性，也有礙社會(huì)保障制度積極作用的有效發(fā)揮。
3．社會(huì)保障資金在使用上存在漏洞，不能真正做到�？顚Ｓ谩，F(xiàn)行社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)可以按比例從統(tǒng)籌金中提取管理費(fèi)的辦法，是造成管理費(fèi)用提取混亂和開支過大的主要原因。據(jù)有關(guān)資料顯示，某地失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用占失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總支出的33％，而直接用于救濟(jì)失業(yè)職工的部分僅占總支出的7％，其余的支出都是用于風(fēng)險(xiǎn)投資或其他方面的。另?yè)?jù)報(bào)載，1997年度全國(guó)共談?wù)肌⑴灿蒙鐣?huì)保險(xiǎn)基金90億元�？梢哉f，上述局面的形成是與我國(guó)目前所實(shí)行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關(guān)的，這種對(duì)社會(huì)保障資金的坐收、坐支，收支一條線管理辦法，不僅形成高額的管理費(fèi)用，而且也為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。
可見，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導(dǎo)源于不合理的資金籌集方式。因此，有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式，以適應(yīng)社會(huì)保障體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
(二)社會(huì)保障籌資方式的國(guó)際比較
充足的社會(huì)保障資金是社會(huì)保障制度存在、發(fā)展和不斷完善的基礎(chǔ)，因此確立合理的社會(huì)保障籌資方式是一國(guó)社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)。由于國(guó)情的差異和所實(shí)行社會(huì)保障模式、保障范圍的不同，世界各國(guó)籌集社會(huì)保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經(jīng)建立起社會(huì)保障制度的140多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，籌集社會(huì)保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型：一是建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶。這種籌資方式實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，它是實(shí)行政府強(qiáng)制社會(huì)保障模式國(guó)家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下，要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)把社會(huì)保障費(fèi)用存入雇員的個(gè)人帳戶，社會(huì)保障費(fèi)的本金和利息均歸雇員所有，由社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和支配，政府有權(quán)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)劑；二是征收社會(huì)保障稅或社會(huì)保障費(fèi)。這種籌資方式常見于實(shí)行政府提供保障模式的國(guó)家，主要是按不同的社會(huì)保障項(xiàng)目分別規(guī)定稅率(或繳費(fèi)率)，由雇主和雇員分別按一定比例繳納，也有少數(shù)國(guó)家規(guī)定完全由雇主繳納。社會(huì)保障稅(或費(fèi))，也稱社會(huì)保險(xiǎn)稅，或稱社會(huì)保障繳款，是一國(guó)政府為籌集社會(huì)保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款，主要是對(duì)薪金和工資所得課征，由專門的管理機(jī)構(gòu)(如稅務(wù)機(jī)關(guān)等)負(fù)責(zé)征收和管理，其收支一般納入國(guó)家預(yù)算(實(shí)行收費(fèi)形式的國(guó)家也有收入不納入預(yù)算的情況)，實(shí)行“專稅專用”或“專費(fèi)專用”，超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國(guó)社會(huì)保障制度的具體情況來看，社會(huì)保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國(guó)家的青睞，成為當(dāng)今各國(guó)普遍采用的社會(huì)保障籌資方式。
根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界征收不同形式社會(huì)保障稅的國(guó)家已有80多個(gè)，它幾乎包括了所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發(fā)展中國(guó)家，而且在荷蘭、法國(guó)、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國(guó)，社會(huì)保障稅更已成為第一號(hào)稅種。社會(huì)保障稅在世界范圍內(nèi)的迅速興起
和發(fā)展，充分說明了它的優(yōu)越性。
(三)社會(huì)
保障稅是我國(guó)社會(huì)保障籌資方式的最佳選擇
借鑒世界各國(guó)開征社會(huì)保障稅的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮到我國(guó)的具體國(guó)情和現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的缺陷，我們認(rèn)為，開征社會(huì)保障稅是我國(guó)建立完善的社會(huì)保障體系、籌集社會(huì)保障資金方式的最佳選擇。
1．開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條決分割，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動(dòng)和有效配置。目前我國(guó)所實(shí)行的多方籌資、自定標(biāo)準(zhǔn)的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同而負(fù)擔(dān)高低懸殊的局面，不僅負(fù)擔(dān)不均的矛盾突出，而且還阻礙了勞動(dòng)力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動(dòng)。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，實(shí)現(xiàn)稅率的統(tǒng)一和征收機(jī)關(guān)的統(tǒng)一，將徹底改變上述局面，實(shí)現(xiàn)人力資源在更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)和更高層次上的順暢流動(dòng)。統(tǒng)一的社會(huì)保障稅還有助于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，從而促成現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步完善和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終確立。
2．有助于建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)稅款的征收，并把收入納入統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的管理和使用，形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí)，通過社會(huì)保障預(yù)算的編制和審批，把社會(huì)保障資金的籌措、管理、使用納入國(guó)家立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督之下，這將使社會(huì)保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。
3．有助于促進(jìn)“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)期以來，制約我國(guó)國(guó)有企業(yè)活力的重要原因之一就是負(fù)擔(dān)沉重，而造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌費(fèi)和住房公積金等，都要由企業(yè)來承擔(dān)。企業(yè)要承擔(dān)這些占工資總額70—80％的福利支出，尤其是目前在國(guó)有企業(yè)舉步維艱、經(jīng)濟(jì)效益不佳的情況下，沉重的保險(xiǎn)開支，使企業(yè)雪上加霜，不堪重負(fù)。開征社會(huì)保障稅，遵循“普遍納稅，共同負(fù)擔(dān)”的征收原則，凡有納稅能力的勞動(dòng)者及其所在單位共同承擔(dān)納稅義務(wù)，變“企業(yè)保險(xiǎn)”為“社會(huì)保險(xiǎn)”，既緩解了保險(xiǎn)資金來源不足的矛盾，也為企業(yè)走出困境減輕了壓力。
4．有利于逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度。我國(guó)有近70％的人口在農(nóng)村，但是，社會(huì)保障對(duì)于廣大農(nóng)村人口幾乎是一片空白，城鎮(zhèn)職工所能享受的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基本與他們無關(guān)。社會(huì)主義制度下，作為社會(huì)成員應(yīng)該是平等的，但是，農(nóng)民所得到的社會(huì)保障卻與城鎮(zhèn)特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟(jì)，但是，依然分散的、低水平的保險(xiǎn)資金籌集方式對(duì)于大量需要救濟(jì)扶助的農(nóng)村孤寡老人、殘疾人來說，無疑于杯水車薪。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年以600萬人左右的速度吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已接近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的50％。但社會(huì)保障與其還有一定的距離。隨著我國(guó)稅費(fèi)改革的深入，在不增加農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，通過社會(huì)保障稅的開征，逐步建立起農(nóng)村規(guī)范化、制度化的社會(huì)保障體系，既能促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障制度的完善，縮小城鄉(xiāng)差別，又有利于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
5．有助于降低制度運(yùn)行成本。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會(huì)保障所需要資金的籌集，可以充分利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人力和物力，降低社會(huì)保障籌資成本；由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社保資金的使用和管理，專業(yè)化的管理將使規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以更好的發(fā)揮，有助于實(shí)現(xiàn)管理費(fèi)用的最小化。這兩方面作用的發(fā)揮將最終促成社會(huì)保障制度運(yùn)行成本的最小化，從而使社會(huì)保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。
6．有助于克服社會(huì)保障資金籌集過程中的種種阻力，保證籌資工作的順利進(jìn)行。稅收的強(qiáng)制性和規(guī)范性特征將增強(qiáng)社會(huì)保障資金籌集過程中的約束力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象。進(jìn)而籌資工作的順利進(jìn)行將有力地支持社會(huì)保障制度積極作用的充分發(fā)揮。
(四)對(duì)我國(guó)開征社會(huì)保障稅的初步設(shè)想
為保證我國(guó)社會(huì)保障制度改革的順利進(jìn)行，社會(huì)保障稅的開征是十分必要的。借鑒國(guó)外社會(huì)保障稅開征的成功經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的基本狀況，近階段應(yīng)著重做好以下工作：
1．加快法制建設(shè)，盡早建立統(tǒng)一的社會(huì)保障稅制。在社會(huì)保障稅的稅制設(shè)計(jì)上，關(guān)鍵是確定社會(huì)保障稅的課稅范圍、納稅人和稅率：(1)課稅范圍的確定。為避免一些國(guó)家實(shí)行的高稅負(fù)支撐的“普遍福利”政策所帶來的種種弊端，我國(guó)社會(huì)保障稅在稅制建設(shè)上，一定要遵循立足國(guó)情、循序推進(jìn)、負(fù)擔(dān)穩(wěn)定的原則，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)社會(huì)化程度以及現(xiàn)階段的負(fù)擔(dān)水平確定社會(huì)保障稅的課征范圍。具體在課稅范圍的確定上要注意以下兩點(diǎn)：一是近階段社會(huì)保障稅的課征范圍應(yīng)局限于我國(guó)境內(nèi)的各種所有制的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。對(duì)占我國(guó)人口絕大部分的農(nóng)民，由于受現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化程度低的影響。其收入水平不高，負(fù)擔(dān)能力有限，因此應(yīng)暫時(shí)作為過渡措施，選擇某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民人均收入較高的地區(qū)作為征收試點(diǎn)，待條件成熟之后逐步推廣；二是要兼顧社會(huì)保障應(yīng)保障公民最低需要的原則，在稅目設(shè)計(jì)上，應(yīng)在不超越國(guó)力的前提下盡量覆蓋公民的基本需要。就現(xiàn)階段來講，社會(huì)保障稅應(yīng)主要設(shè)養(yǎng)老保障、失業(yè)保障和醫(yī)療保障三個(gè)稅目，以基本滿足社會(huì)保障的資金需要。(2)納稅人的確定。按照國(guó)外社會(huì)保障稅由雇主和雇員共同承擔(dān)的通行做法，我國(guó)社會(huì)保障稅應(yīng)分別以企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)人為納稅人，而個(gè)體經(jīng)營(yíng)者自行申報(bào)納稅。(3)稅率的確定。在稅率的確定上，要著重處理好兩方面問題：一是稅率的高低，二是稅率的形式。稅率的高低主要取決于社會(huì)保障項(xiàng)目的多少和預(yù)期社會(huì)保障水平。根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入狀況，社會(huì)保障水平不宜過高，社會(huì)保障項(xiàng)目應(yīng)主要包括失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等三項(xiàng)，稅率的確定應(yīng)以滿足上述保障項(xiàng)目基本資金需要為目標(biāo)；至于稅率的具體形式，按照稅制簡(jiǎn)化的原則，我國(guó)的社會(huì)保障稅應(yīng)采取比例稅率形式，并對(duì)不同保障項(xiàng)目根據(jù)其資金需求狀況分別規(guī)定稅率。由于具體稅率水平的確定涉及一系列的調(diào)查和測(cè)算工作，這里不作過多闡述。
2．配合社會(huì)保障稅的實(shí)施，應(yīng)作好以下的配套工作：(1)編制統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算。統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算有利于將社會(huì)保障資金的籌集和運(yùn)用置于國(guó)家法律的制約和監(jiān)督之下，更好地保證社會(huì)保障資金的安全和有效使用。(2)統(tǒng)一社會(huì)保障的管理體制，設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系諸多問題的根源之一是多頭分散的管理方式，要改變這一狀況，開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅是一個(gè)方面，更重要的是統(tǒng)一管理體制，統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，財(cái)政部門負(fù)責(zé)預(yù)算，專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制度執(zhí)行。
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