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利國利民、長治久安的奠基石
［導(dǎo)言］無論是資本主義國家還是社會主義轉(zhuǎn)軌國家，社會保障制度都是最基本的國家制度，社會保障支出是對社會變革成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對社會穩(wěn)定的必要投資，對社會治理的有效手段。建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，開征社會保障稅，是一次重大的利益格局調(diào)整，直接涉及到公民與國家之間、中央與地方之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的利益，它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，首先是一個(gè)重大的政治問題。
一、社會保障體制改革必須成為最優(yōu)先的改革議程
建立社會保障制度、保護(hù)廣大人民群眾的基本利益已經(jīng)成為本屆政府的優(yōu)先任務(wù)[2]。最近中央領(lǐng)導(dǎo)明確指出，要鞏固我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好勢頭，就必須解決好兩個(gè)問題，一是千方百計(jì)增加農(nóng)民收入；二、是加快社會保障體系，建設(shè)步伐。這兩個(gè)問題不解決，社會就不能穩(wěn)定，增加消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需就缺乏基礎(chǔ)，改革和發(fā)展也就難以順利發(fā)展。我認(rèn)為，建立全國統(tǒng)一的基本社會保障制度，這是保持中國社會穩(wěn)定和長治久安的重大制度基礎(chǔ)，也是“中國新政”的最重要內(nèi)容之一。中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)不僅是要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)競爭的市場經(jīng)濟(jì)，而且還要建立一個(gè)充滿溫暖、關(guān)懷和友愛的公平社會[3]。這有賴于建立社會保障制度。早在1935年美國頒布了《社會保障法案》（Social Securrity Act),被羅斯福總統(tǒng)視為其“新政”的“奠基石”。這是美國第一次將公民的個(gè)人利益與國家利益以法律（這是最重要的社會契約）的形式聯(lián)系在一起。這一法案不僅調(diào)整了美國各種社會，也提供了社會安全網(wǎng)，而且更深刻的政治含義是確保了美國政治上長治久安，因?yàn)闆]有人愿意去推翻與自己利益密切相關(guān)的政府。正如羅斯福所言，開征社會保障稅從來不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的問題。它們自始至終是一個(gè)政治問題。沒有哪個(gè)該死的政治家敢廢棄我的社會保障方案。（引自Rosen,1995）如果從歷史的視角看，我們的子孫會因這一制度而普遍受益，我們的社會因這一制度而長期穩(wěn)定，人們會將這一制度稱為中國重大制度創(chuàng)新。
“十五”計(jì)劃已明確提出，健全社會保障制度的重要原則：依法擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施范圍，繼續(xù)完善社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在保證離退休人員基本養(yǎng)老金支付的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金的分賬管理，確保個(gè)人賬戶的有效積累，建立可靠穩(wěn)定的社會保障資金籌措機(jī)制。通過加大征繳力度、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模等方式多渠道籌集社會保障資金。積極探索并建立規(guī)范的社會保障資金投資運(yùn)營方式，實(shí)現(xiàn)保值增值。提高社會保障資金的管理水平，加強(qiáng)社會保障行政監(jiān)督和社會監(jiān)督，推進(jìn)社會保障管理和服務(wù)社會化。加快社會保障立法步伐[4]。上述原則規(guī)定了中國社會保障體制改革的基本方向和內(nèi)容�，F(xiàn)在需要決策者下定政治決心，在“十五”計(jì)劃的期間內(nèi)初步建立符合中國國情的全國統(tǒng)一的基本社會保障制度。
建立社會保障制度既要吸取國際經(jīng)驗(yàn)，又要符合中國基本國情；既要考慮歷史遺留問題，又要兼顧到制度創(chuàng)新，建立有利于產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制的制度，使這一改革成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。從各國經(jīng)驗(yàn)看，社會保障制度改革是一項(xiàng)極其重大的社會改革，涉及到幾乎所有人的切身利益和利益再分配，改革的成功有賴于制度的建立和設(shè)想，不僅有短期的考慮，而且有長期的考慮，不僅有經(jīng)濟(jì)上的考慮，而且有政治上的考慮。
二、必須建立全國統(tǒng)一的社會保障制度
“十五計(jì)劃”綱要和國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》均明確提出了這一體系的總體目標(biāo)是：“建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多樣化、保障制度規(guī)范化管理體系社會化的社會保障體系”。應(yīng)當(dāng)說將過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“企業(yè)保障”、“單位保障”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制下真正的“社會保障”是一個(gè)重要的制度變遷。社會保障不再是企業(yè)制度的一部分，而是一項(xiàng)社會制度，有利于減輕國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)，不僅實(shí)現(xiàn)“政企分開”，也實(shí)現(xiàn)了“社（指社會保障）企分開”，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造了有利條件。但是最基本的問題也是最敏感的問題卻回避了，到底是繼續(xù)實(shí)行“地方統(tǒng)籌”？還是“全國統(tǒng)籌”？到底是繼續(xù)實(shí)行“社會保障費(fèi)？還是開征“社會保障稅”？并沒有形成共識。
中國社會保障制度改革不僅大大滯后其它方面的改革，而且改革方向存在嚴(yán)重缺陷。改革以來，由于我們?nèi)狈ι鐣Ｕ现贫染哂腥珖�、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性這一公共產(chǎn)品特征的正確理解，在社會保障改革方面走過一段彎路，先后形成了“條條統(tǒng)籌”和“塊塊統(tǒng)籌”兩種不同模式并存、以后者為主的社會保障體制，走了一條與發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的“國家統(tǒng)籌”相反的道路。80年代中期先后在鐵道、電力、銀行11個(gè)行業(yè)實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌。截止1997年底，參加行業(yè)統(tǒng)籌的在職職工已達(dá)2000萬人，離退休人員421萬人。中央和國務(wù)院于1998年6月決定將行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理，打破和取消了“條條統(tǒng)籌”，從“塊塊統(tǒng)籌”來看，多數(shù)地區(qū)一直停留在縣級統(tǒng)籌，基金管理十分分散，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力十分脆弱。盡管進(jìn)入90年代以來國務(wù)院多次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，但是直到1997年僅有13個(gè)省市實(shí)行了省級統(tǒng)籌或建立了調(diào)劑基金。在中央和國務(wù)院強(qiáng)有力推進(jìn)下，到1998年底，約有29個(gè)省區(qū)市實(shí)行省級統(tǒng)籌或建立省級調(diào)劑金制度，完成了從縣市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡的制度變遷。但是省級統(tǒng)籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養(yǎng)老支付危機(jī)，除廣東、上海等少數(shù)地區(qū)有節(jié)余外，幾乎2/3以上省區(qū)市（包括象天津市這種發(fā)達(dá)城市）收不抵支，形成巨額的養(yǎng)老金赤字。由于不少地區(qū)統(tǒng)籌基金部份日益入不熬出，大量挪用個(gè)人帳戶資金。據(jù)王廷中（2001）測算，從1997年以來全國個(gè)人帳戶空帳已達(dá)2000億元左右（實(shí)際數(shù)據(jù)比這一估計(jì)大得多）。盡管從全國來看，養(yǎng)老保障基金積累節(jié)余額在不斷增長，從1995年的430億元上升1999年的734億元（見表1），但是中央?yún)s無力在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、調(diào)劑養(yǎng)老金。這說明省級統(tǒng)籌仍然是“塊塊專政”，無法解決各地區(qū)社會保障基金收支能力的差異性和不公平性，同時(shí)不利于建立有序流動(dòng)的全國性人才市場和勞動(dòng)力市場。
中國社會保障制度改革基本方向爭論的焦點(diǎn)是“全國統(tǒng)籌”？還是“塊塊統(tǒng)籌”？這需要重新認(rèn)識，這既是一個(gè)理論問題，又是一個(gè)實(shí)踐問題，只有正確認(rèn)識這一問題才能使中國的社會保障體制改革從一開始就納入正確的軌道。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共財(cái)政學(xué)理論角度看，首先社會保障特別是基本社會保障屬于公共產(chǎn)品，就象一個(gè)國家的國防，它起著調(diào)整居民收入分配、提供社會安全的公共職能。這一制度把收入分配給老年人，將收入從高收入者再分配到低收入者，因而社會保障也成為最大的政府開支方案（Resen,1995）；其次社會保障屬于全國性公共物品，有利于建立全國統(tǒng)一的競爭的流動(dòng)的勞動(dòng)力市場。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（2000）認(rèn)為，中國最終要發(fā)展為一個(gè)跨省流動(dòng)的一體化勞動(dòng)力市場，他建議中國應(yīng)建立全國性的而不是以省為基礎(chǔ)的退休等社會安全網(wǎng)；再有社會保障體制具有統(tǒng)一性，實(shí)行社會保障是國家的基本職能之一。建立和健全全社會范圍內(nèi)的社會保障制度是中央政府的一項(xiàng)基本任務(wù)�；旧鐣Ｕ蠎�(yīng)在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理。從各個(gè)發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家
看，社會保障都是在全社會范圍內(nèi)對公民收入進(jìn)行的再分配[5]。大多數(shù)實(shí)行社會保障制度的國家都采取國家級統(tǒng)籌，許多國家把分權(quán)式養(yǎng)老保險(xiǎn)改革成國家級養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行國家統(tǒng)籌和國家標(biāo)準(zhǔn)（World Bank 2000b）。因此實(shí)行統(tǒng)一制度，這是建立健全社會保障制度的基本條件。強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性并不排除各地區(qū)的差異性，但基本制度必須是統(tǒng)一的，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金必須集中在中央政府手中，也必須在全社會統(tǒng)一調(diào)配。例如在美國公共養(yǎng)老計(jì)劃（社會保障）是全國性的，但是各州的失業(yè)保障計(jì)劃是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便強(qiáng)化地方政府創(chuàng)造就業(yè)職能。
三、必須盡快開征統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的社會保障稅
建立全國統(tǒng)一的、基本的社會保障制度，必須開征統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的社會保障稅。據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，在全世界170多個(gè)國家中，至少有132個(gè)國家實(shí)行社會保障稅制度；其中108個(gè)國家正式實(shí)行含有工資稅、社會保險(xiǎn)稅、社會稅、社會保障捐贈(zèng)在內(nèi)的社會保障稅。這些國家大都是發(fā)達(dá)的OECD國家和許多發(fā)展中國家；另外還有24個(gè)國家實(shí)行社會保障稅和工資稅，許多國家為轉(zhuǎn)型國家；中國及許多轉(zhuǎn)型國家一直沒有開征社會保障稅，仍采用政府統(tǒng)籌社�；鸬男问�，這類似于準(zhǔn)社會保障稅，但是既不規(guī)范，又缺乏強(qiáng)制性、公平性。據(jù)勞動(dòng)和社會保障部統(tǒng)計(jì)，企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，1998年底累計(jì)額高達(dá)358億元；從全國范圍看，養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金可支付6.43個(gè)月，但是45%以上的資金集中在廣東、上海、江蘇等沿海5省市。中央基本上沒有省際調(diào)劑的能力與手段，不少省區(qū)包括象天津市這樣發(fā)達(dá)的城市還發(fā)生支付危機(jī)。
向全體公民提供社會保障是市場經(jīng)濟(jì)國家的基本職能之一。從各國社會保障資金占財(cái)政支出的比重不斷上升的情況也充分反映出這一基本特點(diǎn)。如美國1902年社保資金占財(cái)政支出總額的比重為0%，1938年為0.03%，1955年為3.9%，1985年為16.04%，社保資金占聯(lián)邦財(cái)政支出比重1965年為18.9%，1987年為32.1%。1955年OECD國家社保稅占總稅收的比重為14%，到1995年，提高到25%。[6]聯(lián)邦社會保障支出成為美國聯(lián)邦政府的最大支出。許多國家社保稅已經(jīng)成為中央稅收的重要稅源，例如德國為40%左右，超過了個(gè)人所得稅，成為第一大稅種。根據(jù)IMF1999年統(tǒng)計(jì)，17個(gè)轉(zhuǎn)型國家社保稅占稅收比重的27.7%；據(jù)世界銀行1996年統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家社保稅占中央稅收總額的28%，而發(fā)展中國家為6%。在全世界范圍內(nèi)，無論發(fā)展水平高低，也無論是市場經(jīng)濟(jì)國家還是轉(zhuǎn)型國家，他們都是以開征社保稅方式籌集社保資金。隨著人均收入的提高，社會保障稅收的增長超過收入水平的增長，并成為各國籌集社會保障資金的主要來源。
建立社會保障制度是全社會經(jīng)濟(jì)收入的自動(dòng)調(diào)節(jié)器。它具有如下特點(diǎn)：1）參加者必須是強(qiáng)迫的，屬于強(qiáng)迫保險(xiǎn)，而不是自愿保險(xiǎn)；2）合格性（eligibility）和收益水平部分取決于職工本人以往所提供的捐款；3）收益支付起始于某些可識別事件的產(chǎn)生，例如失業(yè)、疾病、退休、工傷等；4）這些項(xiàng)目并不意味著所扣押的資金需要獲得收益。開征社會保障稅就是對現(xiàn)行勞動(dòng)者實(shí)行強(qiáng)制性儲蓄，建立個(gè)人賬戶制度，既包括個(gè)人繳納部分，也包括雇主繳納部分，國家將其個(gè)人賬戶資金投入市場運(yùn)營，以保值增值。
四、我國已經(jīng)具有開征社保稅的基本條件。
作者從1993年以來就極力主張開征社會保障稅，由國家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、調(diào)劑使用。同時(shí)應(yīng)制定社會保障法案[7]。我認(rèn)為現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)成熟，能否開征社會保障稅有賴于政治決策。
目前我國城鎮(zhèn)人口實(shí)際收入水平已超過世界中下等收入國家水平，具備征收社會保障稅的經(jīng)濟(jì)條件。根據(jù)世界銀行（2000a）按PPP方法計(jì)算，1999年我國人均GDP為3291美元，在世界206個(gè)國家和地區(qū)中排第128位[8]。根據(jù)世界銀行計(jì)算PPP轉(zhuǎn)換系數(shù)為2左右（1.99），若不考慮農(nóng)村人口，1999年我國城鎮(zhèn)職工平均工資為8346元，按PPP計(jì)算相當(dāng)于4713美元，已高于世界下中等收入國家的人均GDP平均水平（3960美元）的19%。
我國國民儲蓄率水平居世界前列，但是卻一直未能開征社會保障稅。據(jù)世界銀行（2000a）統(tǒng)計(jì)，1998年我國國內(nèi)儲蓄率為43%,世界總計(jì)為23%，其中低收入國家（中國和印度除外）為17%，中等收入和高收入國家為22%。若扣除政府儲蓄和企業(yè)儲蓄部分，我國居民儲蓄率仍處在世界最高水平，世界上已有近3/4的國家開征社會保障稅，而中國卻沒有利用高居民儲蓄率的條件來開征社會保障稅。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，開征社會保障稅具有財(cái)富替代效應(yīng)（wealth substitution effect）,可能減少私人儲蓄；但也可能出現(xiàn)退休效應(yīng)（提前退休）和遺贈(zèng)效應(yīng)（給子女的遺贈(zèng)），增加私人儲蓄。費(fèi)爾德斯坦研究表明，社會保障財(cái)富的增加將使消費(fèi)增加，因而儲蓄減少。財(cái)富替代效應(yīng)相對于退休效應(yīng)和遺贈(zèng)效應(yīng)來說居主導(dǎo)地位（引自Rosen,1995）。這表明如果中國開征社會保障稅，適當(dāng)使國民儲蓄率水平有所下降，有利于擴(kuò)大居民私人消費(fèi)。
我國城鎮(zhèn)家庭實(shí)際儲蓄率水平相當(dāng)高，征收社會保障稅的潛力相當(dāng)大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局城鎮(zhèn)居民家庭收支抽樣調(diào)查資料，1985年全國城鎮(zhèn)居民家庭儲蓄率（為了方便計(jì)算，本文定義為：人均可支配收入與人均消費(fèi)性支出的差額相當(dāng)于人均可支配收入的百分比）為8.9%，1990年為15.3%，到1999年上升為21.2%（見表2）。這表明隨著我國城鎮(zhèn)人均收入水平提高，家庭儲蓄率不斷提高，目前已經(jīng)超過1/5，并高于許多發(fā)達(dá)國家的水平。需要說明的是，在發(fā)達(dá)國家人均收入水平比較高，但是在扣除了個(gè)人收入所得稅和社會保障稅之后，實(shí)際家庭儲蓄率大都低于中國城鎮(zhèn)家庭水平。我們還發(fā)現(xiàn)在全國城鎮(zhèn)不同收入家庭中，收入水平愈高的家庭，儲蓄率就愈高，未來征收社會保障稅的潛力就愈大。1999年最高收入戶家庭儲蓄率為31.6%，中等收入戶為20.0%，最低收入戶為3.6%。（見表3）這表明在全國城鎮(zhèn)中高收入家庭（約占居民總數(shù)的60%）具有征收社會保障稅的潛力，他們理應(yīng)成為這一稅源的主體。
我國城鎮(zhèn)居民實(shí)際征稅率十分低下，中高收入家庭實(shí)際征稅率也很低。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的定義，城鎮(zhèn)居民家庭可支配是指城鎮(zhèn)在支付個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅及其他經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付支出后所余下的實(shí)際收入。為了方便計(jì)算，本文將家庭納稅率定義為人均年收入與可支配收入的差額相當(dāng)于人均年收入的百分比。我們發(fā)現(xiàn)1985年這一比率最高，為1.31%，1995年降至0.12%，1999年僅為0.59%（見表2），人均納稅額僅為35元，僅相當(dāng)于農(nóng)民家庭人均納稅或交費(fèi)額（1999年為93元）的1/3；我們還發(fā)現(xiàn)實(shí)際納稅率與人均收入水平呈反比，這說明現(xiàn)行個(gè)人所得稅并沒有起調(diào)節(jié)收入分配的作用，而是反向調(diào)節(jié)。例如1999年最高收入戶實(shí)際納稅率為0.53%，高收入戶為0.49%，中等收入戶為0.56%。（見表3）在美國最高收入或高收入家庭個(gè)人所得稅邊際稅率均在36-40%之間（Havery S.Rosen,1995），而中國則不足1%。因此
開征社會保障稅可以在一定程度上減少居民家庭收入不平等性。
開征社會保障稅的政治阻力最小，是個(gè)人激勵(lì)較大、易于征收的稅種。從國際經(jīng)驗(yàn)看，由于該稅種最有可能保證每個(gè)公民獲得未來預(yù)期收入和社會保險(xiǎn)預(yù)期，是最能普遍被接受的稅種，它不同于個(gè)人所得稅那樣被國家強(qiáng)制征收、無償使用，而是“委托”國家代理征收（也是一種強(qiáng)迫性儲蓄）、個(gè)人來消費(fèi)，這就是為什么目前許多發(fā)達(dá)國家社會保障稅超過個(gè)人所得稅的原因。
隨著我國城鎮(zhèn)人口老齡化趨勢不斷明顯，逐步提高社�；鹗杖胝糋DP比重是基本趨勢。據(jù)財(cái)政部項(xiàng)懷誠部長提供的數(shù)據(jù)，1993—1997年期間，我國社會保障資金收入占全部財(cái)政收入比重由12.7%上升到了15.6%。1997年，我國社會保障基金收入為1457億元，相當(dāng)于當(dāng)年稅收總額（8234億元）的17.7%，若將1457億元并入稅收總額的話，這一比例降為6.7%，占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.96%。當(dāng)年全國城鎮(zhèn)職工工資總額為9405.3億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP比重的12.6%。當(dāng)年社�；鹗杖胂喈�(dāng)于職工工資總額的15.5%，實(shí)際社�；鹗杖胝糋DP的比重都超過當(dāng)年個(gè)人所得稅收入。由于社�；鹗杖胧前促M(fèi)征收，游離在稅收系統(tǒng)之外，缺乏強(qiáng)制性，因而形成大量的個(gè)人空帳。這是嚴(yán)重的制度缺陷。因此，將費(fèi)改稅，實(shí)行社會保障稅勢在必行。
增收社會保障稅可以提高中央稅收占GDP比重，從而提高中央政府在全社會調(diào)節(jié)居民收入分配的實(shí)際能力。實(shí)際上90年代以來全國養(yǎng)老金收入占GDP比重是不斷上升的。1990年全國養(yǎng)老基金收入為178.8億元，占GDP比重0.96%；1999年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入達(dá)1965億元，占GDP比重為2.40%（見表1）。若將社會保障費(fèi)改為社會保障稅，從近期來看，中央財(cái)政收入占GDP比重可增加2.5-3.0個(gè)百分點(diǎn)；從中長期來看，可逐步提高4-5個(gè)百分點(diǎn)，若家上預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)等措施，國家財(cái)政收入（不包括債務(wù)收入）可從目前的14%提高到20%以上。從世界各國看個(gè)人所得稅是分享稅且中央占大頭，從長遠(yuǎn)看，如果該制度設(shè)計(jì)得具有激勵(lì)性、實(shí)施具有可行性、征收或繳納方便、規(guī)則透明、個(gè)人帳戶信息充分等特征，我相信，它會成為大幅度增加中央稅收的重要來源之一。這里尤其要吸取開征個(gè)人所得稅教訓(xùn)，1998年全國個(gè)人所得稅為33.8億元，僅廣東、上海、北京、江蘇、遼寧、福建、浙江七省市就達(dá)213億元，占全國總數(shù)的63%[9]，但由于作為地方稅，中央無法在全國范圍內(nèi)進(jìn)行重新分配。
五、若干政策建議
第一，盡快開征社會保障稅，將現(xiàn)有分散在各部門、各地區(qū)的社會保障費(fèi)（退休費(fèi)）改為對城市不同所有制職工（包括個(gè)體工商戶）實(shí)施統(tǒng)一的社會保障稅制度，并通過相應(yīng)的《社會保障法》，由國稅局進(jìn)行強(qiáng)制性征收，作為中央專有收入，直接進(jìn)入國庫并列入中央專有支出項(xiàng)目，改變各部門自行規(guī)定、自行征收、自辦金庫的做法。
第二，社會保障稅應(yīng)建立個(gè)人賬戶，對不同所有制職工實(shí)行強(qiáng)制性儲蓄。個(gè)人帳戶包括個(gè)人繳納的部分，如繳納個(gè)人工資的8%；全國統(tǒng)籌部分，包括企業(yè)或雇主繳納部分，如目前企業(yè)工資總額的20%，今后可以擴(kuò)大為30%，以稅收形式強(qiáng)制性征收進(jìn)入國庫。參照國際通行做法，將社保稅預(yù)先在工資中扣除，并列出詳細(xì)清單及累計(jì)金額。個(gè)人上繳社會保障稅額作為當(dāng)年計(jì)算個(gè)人收入的扣除項(xiàng)目。國家對社會保障費(fèi)的最高額做出限制，在限額以內(nèi)均免收個(gè)人所得稅。
第三，國家應(yīng)當(dāng)向公務(wù)員承諾保證公務(wù)員退休之后提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，并參照職工工資的平均水平以及通貨膨脹率予以適時(shí)適度的調(diào)整，以免除其后顧之憂；同時(shí)也應(yīng)規(guī)定凡公務(wù)員涉及腐敗、觸犯刑法，將取消其養(yǎng)老保險(xiǎn)資格。
第四，公共機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行與政府機(jī)構(gòu)公務(wù)員有所區(qū)別的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國家僅對現(xiàn)已退休人員維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并承諾和承擔(dān)其必要的責(zé)任。對在職人員實(shí)行“新人新辦法，中人中辦法”。
第五，大幅度提高老干部、老教授、老專家（對國家有突出貢獻(xiàn)者）和老勞模（國家級勞動(dòng)模范）的離退休金，以獎(jiǎng)勵(lì)他們對國家發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，應(yīng)由國家財(cái)政支出專項(xiàng)資金予以特殊補(bǔ)助。
第六，逐步擴(kuò)大征收社會保障稅單位的范圍，優(yōu)先在工商局注冊登記的所有正規(guī)企業(yè)（包括私營企業(yè)）和事業(yè)法人單位（包括社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位）[10]中進(jìn)行征收和代扣制，并把每年是否按時(shí)按額繳納社會保障金作為衡量該單位是否符合登記資格的必要指標(biāo)。
第七，征收的社保稅應(yīng)列入中央收入支出專項(xiàng)基金，并采取各式各樣的方法運(yùn)作，以保值增值。例如購買長期國債，或者國家出面購買風(fēng)險(xiǎn)小、收益長期穩(wěn)定的有關(guān)國家（如美國等）的長期國家債券。從長遠(yuǎn)看，逐步擴(kuò)大個(gè)人賬戶選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)管理公司的范圍，引入市場競爭機(jī)制，允許信譽(yù)良好的外國管理運(yùn)作公司參與競爭。國家勞動(dòng)和社會保障機(jī)構(gòu)對其經(jīng)營實(shí)行監(jiān)督。
第八，國家應(yīng)對軍隊(duì)和武警部隊(duì)單獨(dú)列出社�；鸺爸С鲰�(xiàng)目，與正常的國防費(fèi)和武警費(fèi)用分離，專用于退役軍官和技術(shù)專家的養(yǎng)老保險(xiǎn)支出，并隨著全國城鎮(zhèn)人均收入水平上升提高相應(yīng)的支出標(biāo)準(zhǔn)，以保證軍隊(duì)和武警部隊(duì)能夠“正稅養(yǎng)軍”、“正稅養(yǎng)老”，嚴(yán)禁利用其它手段“打野食”。
第九，開辟多樣化國家社會保障基金來源渠道。我們正處于改革社會，風(fēng)險(xiǎn)迅速增加，社會不穩(wěn)定因素激增的特殊階段，也是支付改革成本高峰的特定階段，這就需要在全社會范圍內(nèi)以及改革的全過程中分?jǐn)偢母锍杀�，分散改革風(fēng)險(xiǎn)，中央政府需要集中相當(dāng)數(shù)額的社會保障基金提供“社會保障”與“社會穩(wěn)定”。除了開征社會保障稅之外，還應(yīng)包括：（1）個(gè)人所得稅應(yīng)重新“洗牌”，第一步中央和地方“五五”分成，第二步“八二”分成，將其中中央所得直接納入社會保障基金。若以1998年為基礎(chǔ)，按“五五”分成，中央新增稅收496億元，其中廣東、上海、北京、江蘇四省市占新增額的43%。（2）國家不再繼續(xù)補(bǔ)助國有虧損企業(yè)，直接轉(zhuǎn)入社會保障基金，補(bǔ)助國企退休老職工、老干部、老技術(shù)人員和下崗失業(yè)人員（1998年各級財(cái)政支出仍高達(dá)333.5億元）。（3）追交各類企業(yè)拖欠稅款，部分轉(zhuǎn)入國企職工個(gè)人空帳（1997年全國拖欠稅款超過400億元）。（4）發(fā)行國家社會保障長期國債（15-20年），免征所得稅。（5）公開出售部分國有電力生產(chǎn)、電信制造與服務(wù)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、民航運(yùn)輸、銀行與保險(xiǎn)、石油與天然氣、化工等大中型企業(yè)國有資產(chǎn)或國有股，大幅度降低國有股份比例，僅以控股為底線，將其收益進(jìn)入社會保障基金。
無論是資本主義國家還是社會主義轉(zhuǎn)軌國家，社會保障制度都是最基本的國家制度，社會保障支出是對社會變革成本的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對社會穩(wěn)定的必要投資，對社會治理的有效手段。連一百多年前德國的“鐵血宰相”俾斯麥都曉得這一統(tǒng)治術(shù)，率先在世界建立了社會保險(xiǎn)體系。20世紀(jì)30年代，美國總統(tǒng)羅斯福新政最大歷史貢獻(xiàn)是在世界上第一個(gè)制定了《社會保障法案》。盡管新中國建國已經(jīng)50年，改革開放已20多年，但是迄今為止社會保障改革一直是滯后的，采取了“拖延策略”，直到近年來“下崗洪水”、“失業(yè)洪水”、“退休洪水”形成滔天之際，才列為優(yōu)先決策
議程。建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，開征社會保障稅，是一次重大的利益格局調(diào)整，直接涉及到公民與國家之間、中央與地方之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的利益，它不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，首先是一個(gè)重大的政治問題，這有賴于決策者的政治意愿和能力。社會保障制度是最重要的國家社會基礎(chǔ)設(shè)施。建立這一制度的基本原則就是真正代表中國廣大人民的最大利益。我真誠的希望江澤民總書記、李鵬委員長和朱鎔基總理在位期間作出建立全國統(tǒng)一社會保障的政治決策，通過《社會保障法》、開征社會保障稅，把這項(xiàng)“利國利民，惠澤子孫”的社會保障制度框架建成，為中國長治久安鋪下歷史性的“奠基石”。
注：
[1]此文系作者2001年4月3日參加由王建倫副部長主持的國務(wù)院經(jīng)濟(jì)專題調(diào)研辦公室“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)”專家座談會的發(fā)言稿，會后作者又作了修改。
[2]朱镕基總理在2000年《政府工作報(bào)告》專門列出第七部分“搞好社會保障體系建設(shè)，維護(hù)社會穩(wěn)定”論述這一專題，并指出，建立健全社會保障體系，關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局，意義重大，刻不容緩，必須切實(shí)抓緊抓好。見朱镕基總理《政府工作報(bào)告》，2000年3月5日。
[3]胡鞍鋼，《中國發(fā)展前景》，浙江人民出版社，1998年，第13頁。
[4[新華社北京2001年3月17日電。
[5]胡鞍鋼：“艱難的制度創(chuàng)新——對分稅制改革的初步評價(jià)”，1996年6月。載于胡鞍鋼：《中國發(fā)展前景》，浙江人民出版社，1998年第177頁。
[6] Harvey S. Rosen, Public Finanance, Second Edition, Homewood, Illinois IRWWEN, 1988, P20.
[7]王紹光、胡鞍鋼著：《中國國家能力報(bào)告》，遼寧人民出版社，1993年，第206頁和第207頁。
[8]World Bank, 2000, World Bank Database.
[9]數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》1999年，第62頁。
[10] 1998年全國法人單位數(shù)為441.8萬個(gè)，其中制造業(yè)130.9萬個(gè)，國家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體114.8萬個(gè)，第三產(chǎn)業(yè)279萬個(gè)。
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《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，（2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)），引自《人民日報(bào)》，2001年3月18日。
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