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淺談中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與對策
淺談中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與對策作者：馮瑛
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度 家庭養(yǎng)老 人口老齡化
論文摘要：中國是一個擁有8億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，是建立社會主義新農(nóng)村的重要組成部分，也是構(gòu)建和諧社會的有力保障�，F(xiàn)階段我國應(yīng)加快建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度工作的進程，在中國人口老齡高峰到來之前切實解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。
中國是一個擁有8億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是破解“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，是建立社會主義新農(nóng)村的重要組成部分，也是構(gòu)建和諧社會的有力保障。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，中國農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活方式都發(fā)生了改變，農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)村勞動力的流動與轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化與家庭小型化的趨勢等等，決定著農(nóng)村傳統(tǒng)的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼�，F(xiàn)階段我國應(yīng)加快建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度工作的進程，在中國人口老齡高峰到來之前切實解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。當(dāng)前工作的重點是要進行制度創(chuàng)新，而且必須對農(nóng)村養(yǎng)老保險的原則和現(xiàn)行政策進行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障制度。
一、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度巫待建立
進人20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷著一場深刻的變革，這種變革不僅涉及到農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改革，同時也涉及到農(nóng)民社會生活方式的改變。目前，中國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式受到了越來越多的沖擊，最主要體現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)不斷縮小、土地保障功能正在弱化、農(nóng)村外出勞動力人口急劇增加等方面。另一方面，我國農(nóng)村老齡人口眾多與農(nóng)村社會保障制度不健全形成強烈反差。
1.家庭養(yǎng)老功能削弱
由于中國歷史傳統(tǒng)中儒家“孝道”思想的影響，在中國農(nóng)村老年保障歷史和傳統(tǒng)是以“家庭”為主�！凹彝ヰB(yǎng)老”是我國贍養(yǎng)老人的優(yōu)良傳統(tǒng)，有著悠久的歷史，深厚的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)[‘〕。但隨著我國計劃生育政策的實施家庭出現(xiàn)了革命性的變革，首先是家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，實行計劃生育政策后，在我國已出現(xiàn)大量的“四二一”結(jié)構(gòu)的家庭，農(nóng)村的許多地方一對夫婦要供養(yǎng)4個老人，不論是目前的家庭收人，還是用于贍養(yǎng)老人的精力和時間，都難以滿足老年人的要求。其次，是目前家庭逐漸趨向小型化、核心化，能夠負擔(dān)老人的能力都普遍的降低了。家庭人口和勞動力的減少，就意味著家庭收人的減少。再次，隨著社會的進步和經(jīng)濟的繁榮，青年人價值觀念的變化和老年人獨立意識的增強，使老年人不愿依附子女來養(yǎng)活自己。這些因素綜合作用的結(jié)果，便出現(xiàn)了農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的弱化趨勢。1991年中國老齡科研中心老年人供養(yǎng)體系調(diào)查資料表明，我國農(nóng)村60歲及以上老年人完全依靠家庭養(yǎng)老的比例為63 % ; 2001年國家計劃生育委員會農(nóng)村家庭變化課題組調(diào)查資料表明，這一比例已經(jīng)下降為50%左右。
顯然目前有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策中強調(diào)的“以家庭養(yǎng)老為主體和基礎(chǔ)，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國家救濟相結(jié)合的養(yǎng)老模式”,已不符合我國現(xiàn)階段的實情。
2.土地收人風(fēng)險加大
農(nóng)村實行土地家庭承包責(zé)任制后，土地既是農(nóng)民的經(jīng)濟生產(chǎn)資料，也是廣大農(nóng)民的生活生產(chǎn)資料。根據(jù)土地政策規(guī)定，承包的土地在農(nóng)民去世前一直擁有土地的使用權(quán)，可以依靠土地收人解決一部分老年人的生活來源。但是，隨著近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的不斷上漲，土地的投人與產(chǎn)出比率不斷下降，再加上人均耕地面積正在逐漸減少，從而難以形成生產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，使得不可地方的農(nóng)民種地不僅不能維護其生活的來源，甚至出現(xiàn)了虧損。還有許多地區(qū)土地的轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)包困難也很多，農(nóng)民年老喪失勞動能力后，想依靠土收人養(yǎng)老，其風(fēng)險也很大。因此，單以土地保障方式來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，存在著許多的問題和一定的難度。
3.中國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差異較大
城鄉(xiāng)間經(jīng)濟差距擴大，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)還沒根本改變。城鄉(xiāng)差距1978年為2.57:1,1983年降至1.82:1,此后逐年上升，2003年為3.32:1.針對城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡和地區(qū)間財政狀況的實際差距，國家鼓勵有條件的地區(qū)建立農(nóng)村生活保障制度。截止2003年底，全國農(nóng)村享受最低生活保障和特困戶人數(shù)僅為1257萬人。同年全國領(lǐng)取城市居民最低生活保證金的人數(shù)2247萬人，全國各級政府財政支出最低生活保障資金156億元。由此可見，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障差異明顯。
4.中國農(nóng)村人口老齡化問題嚴(yán)重
隨著中國實施計劃生育基本國策，21世紀(jì)后人口老齡化的進程加快。按第五次人口資料測算，2000年65歲以上的老年人口為8832萬人，占總?cè)丝诘?. 98 % , 2010年后迅速增長，2050年將增至2.7187億人。而我國70%的老齡人口在農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老負擔(dān)特別重。(www.panasonaic.com)2002年，我國老年人口在總?cè)丝谥械谋戎匾呀?jīng)超過了7%,我國已經(jīng)跨人了老齡化社會。與世界上人口老齡化國家相比較，我國人口老齡化具有人數(shù)多、增長快、超前于經(jīng)濟社會的發(fā)展水平等特點。這對我國的養(yǎng)老保障體系提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是我國人口老齡化的狀況是農(nóng)村明顯高于城鎮(zhèn)，隨著農(nóng)村流動人口的增加，這種趨勢將會更進一步地明朗。但由于種種原因，我國現(xiàn)在的養(yǎng)老保障僅僅局限在城鎮(zhèn)人口中開展，導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的滯后。
根據(jù)國際慣例，在人口老齡化高峰到來的前二三十年，就應(yīng)建立相應(yīng)的社會養(yǎng)老保障制度，進行養(yǎng)老保險資金的積累儲備。我國人口老齡化的進程將在未來10至20年內(nèi)進一步加快。因此，我們要加快建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障制度，使所有人群在老年均有一個生活最低保障。
除此之外，我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金正面臨貶值的危機，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不能覆蓋所有需要保障的人群。
二、進行制度創(chuàng)新，建立健全有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度
現(xiàn)階段，農(nóng)村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，需要政府為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度以彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足。我國于20世紀(jì)90年代開始探索在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，為這項工作的進一步探索打下了基礎(chǔ)。當(dāng)前的重點是要進行制度創(chuàng)新，走“政府定政策、市場化運營”的路子，從而使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建立取得實質(zhì)性的突破。
1.“政府定政策”是農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)健康發(fā)展的必由之路
在構(gòu)建農(nóng)村新型社會保障體制的過程中，國家承擔(dān)著不可推卸的職責(zé)。“政府定政策”,就是強調(diào)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作是政府的一項基本職能，要將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險納人整個社會保障體系建設(shè)中統(tǒng)籌考慮，根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃并指導(dǎo)實施；審查經(jīng)辦機構(gòu)資格，監(jiān)督經(jīng)辦機構(gòu)落實農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的各項政策；開展調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和各項政策；根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策，維護農(nóng)民的合法權(quán)益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
2.實行“市場化運營”.
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行市場化運營，就是由符合規(guī)定的市場法人，按照有關(guān)法規(guī)和政策，專門組建政策性的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險公司，經(jīng)辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，國家給予政策扶持和優(yōu)惠政策，保險公司根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)及相關(guān)政策，積極開拓市場，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民投保�？梢詳嘌�，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行市場化運作，將會充分發(fā)揮政府和市場的兩個積極性，比單靠政府大包大攬，責(zé)任會更為明確，其效益也會更好，一定能使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險走出一條新路來。
從過去一段時期的實踐和經(jīng)驗總結(jié)可知，走“政府定政策、市場化運營”的路子，是符合社會主義市場經(jīng)濟基本要求的，也符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會養(yǎng)老實際�，F(xiàn)階段我們應(yīng)繼續(xù)鼓勵和加快這項工作的進程。除了制度創(chuàng)新還須對農(nóng)村養(yǎng)老保險的原則和現(xiàn)行政策進行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，應(yīng)該改變原來農(nóng)村養(yǎng)老保險“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，國家必須考慮給予一定的投人（可以分步實施到位），實行與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險一樣的由“國家、集體、個人共同負擔(dān)”的原則，以逐步消除或縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，實現(xiàn)資源相對共享，體現(xiàn)社會公平，切實解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。
3.國家投資、集體出資購買養(yǎng)老保險
政府對農(nóng)村養(yǎng)老資金的投人需要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導(dǎo)機制，即為了鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，應(yīng)由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a貼；二是建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證被保險人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本同步發(fā)展。
城市養(yǎng)老社會保險制度中，企業(yè)是主要的投保人，但隨著中國農(nóng)業(yè)工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村集體也要為農(nóng)民提供一部分保險金補助。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村集體有了多余的可供支配的收人，就可以集體的名義為六十歲到七十歲以上的老人購買養(yǎng)老保險。政府不僅要給予保險金政策方面的優(yōu)惠，還需要給予農(nóng)民一定數(shù)額的直接經(jīng)濟補貼。而為了保障所有的農(nóng)村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統(tǒng)。
4.農(nóng)民個人繳納一定的養(yǎng)老費用
現(xiàn)在農(nóng)村已基本具備建立新型社會保障制度的經(jīng)濟和心理等方面條件。從經(jīng)濟條件看，實行社會主義保障制度的中心問題經(jīng)費問題，尤其是農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保險的基金主要來自于農(nóng)民的繳納，現(xiàn)階段我國農(nóng)民已基本解決了溫飽問題并向小康水平邁進。經(jīng)過組織和引導(dǎo)，農(nóng)民有能力支付一定的費用用于社會保險項目的開展。從社會心理條件看，農(nóng)民具有迫切的構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的要求，通過引導(dǎo)，易于形成正確的保障觀念和保障意識。
堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度必須充分體現(xiàn)社會保險的強制性特征，凡達到全國農(nóng)村平均收人水平以上的農(nóng)民必須投保；同時，也應(yīng)該考慮到全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，對收人在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推進，可以按人群和地區(qū)分類、分步進行。首先在農(nóng)村的不同人群中分類推進，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區(qū)，一方面要加大政府資金的示范效應(yīng)，另一方面也要逐步強制農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，然后逐漸擴展到其他地區(qū)。
在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作中不能遺忘了農(nóng)村外出流動人員，要為“農(nóng)民工”建立社會養(yǎng)老保險基金個人賬戶。80年代起伴隨著中國城市化、工業(yè)化的趨勢，農(nóng)業(yè)大量剩余勞動力向城市遷移，進城“農(nóng)民工”的社會保障問題，往往會被我們遺忘。如果把農(nóng)民工納人社會保障新計劃，實行全國統(tǒng)籌，建立遍布城鄉(xiāng)的全國社會保障信息系統(tǒng)。這樣無論農(nóng)民工在哪里就業(yè)，即使回到了農(nóng)村，國家對其養(yǎng)老和醫(yī)療保障的承諾都能夠兌現(xiàn)。這樣，國家既可以擴大社會保障基金的繳費基數(shù)、緩解養(yǎng)老金近期支付壓力，又可以使更多的勞動者享受養(yǎng)老保險的權(quán)利，為全社會的老年保障目標(biāo)創(chuàng)造條件。
除此之外，要使農(nóng)村社會保障制度健康發(fā)展還必須提供法律保障。我國農(nóng)村社會保障在長期的社會實踐中，形成了以集體保障為主、其他保障為輔的農(nóng)村社會保障體系，這種保障體系主要是依靠高度集中統(tǒng)一的行政管理系統(tǒng)依據(jù)相關(guān)政策實施，缺乏法律的規(guī)定性，而法律制度的欠缺給農(nóng)村社會保障帶來一系列問題。要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會保障體系，就必須制定一系列適應(yīng)我國農(nóng)村實際情況的有關(guān)農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)。另外，要對五保供養(yǎng)明確保障對象、穩(wěn)定保障資金來源、規(guī)范保障標(biāo)準(zhǔn)，堅決杜絕保障管理方面的隨意性和盲目性等等。
三、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的戰(zhàn)略意義
逐步建立健全與農(nóng)村生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，是建立健全農(nóng)村社會保障體系的重要措施。這對于深化農(nóng)村改革和落實計劃生育基本國策具有重大的社會戰(zhàn)略意義，對于解除農(nóng)民后顧之憂，提高老年人口的健康水平具有重要的人口安全戰(zhàn)略意義，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、保障農(nóng)民利益，具有重要的經(jīng)濟戰(zhàn)略意義。
1. 社會戰(zhàn)略意義
首先，通過建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，有利于促進城鄉(xiāng)居民社會保障的不公平狀況的改變，可以有效緩解城鄉(xiāng)二元制社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡狀況，提高農(nóng)村社會的文明質(zhì)量，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和國家的長治久安；其次，通過建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，有利于促進我國農(nóng)村幾千年繼承下來的傳統(tǒng)生育觀念的轉(zhuǎn)變，改變家庭養(yǎng)老、多子多福的傳統(tǒng)觀念，實現(xiàn)廣大農(nóng)民的解放，進而推動計劃生育基本國策的落實；再次，通過建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，有利于優(yōu)化農(nóng)村改革和發(fā)展的社會環(huán)境，使各項改革措施向縱身發(fā)展和落實。
2.人口安全戰(zhàn)略意義
首先，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，事關(guān)農(nóng)村人口安全，是提高農(nóng)村老年人口健康水平的基石。提高老年人口的健康水平又是社會保障體系的題中之義，兩者相互聯(lián)系、相互作用。當(dāng)前，我國不少農(nóng)村老年人口有病得不到及時有效的醫(yī)治，致使身體素質(zhì)下降，對人均預(yù)期壽命產(chǎn)生深刻影響，也是農(nóng)村老年人口因病致貧、因病返貧的重要原因，從而反過來影響人口安全戰(zhàn)略、扶貧攻堅計劃和農(nóng)村社會保障戰(zhàn)略的實施；其次，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，對于統(tǒng)籌解決我國人口與發(fā)展中的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等事關(guān)人口安全問題具有重要戰(zhàn)略意義。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度健全了，對弱化傳統(tǒng)生育觀念、解決養(yǎng)兒防老、重男輕女問題也是有效的措施。同時，通過農(nóng)村養(yǎng)老保障制度功能的發(fā)揮，能夠使農(nóng)民家庭有更多的支出投向青少年的教育和人力資源的開發(fā)，從而為提高整體國民素質(zhì)，進而提高我國在未來世界競爭中的主動性具有戰(zhàn)略意義；再次，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，提高農(nóng)村老年人口的健康水平，有利于促進人口的有序流動和合理分布。而提高農(nóng)村老年人口的健康水平，能夠解除農(nóng)村青壯年剩余勞動力流動的后顧之憂，從而對提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率也具有戰(zhàn)略意義。
3.經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略意義
農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障制度的實施建立，等同于增加了農(nóng)民和農(nóng)村的收人，對于解決“三農(nóng)”問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，進而促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)具有戰(zhàn)略意義。建立農(nóng)村社會保障制度也將大大推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加快我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。
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