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淺談我國養(yǎng)老保障有關(guān)問題的制度性分析
淺談我國養(yǎng)老保障有關(guān)問題的制度性分析作者：馬宏芳
論文關(guān)鍵詞：基本生存權(quán) 社會保障水平 社會保障稅
論文摘要：對個人基本生存權(quán)的保障，以及社會成員之間相互救濟(jì)，是社會保障所體現(xiàn)的基本理念，它是建立、發(fā)展和諧社會的首要前提。本文主要從養(yǎng)老保障制度方面來分析我國養(yǎng)老保障存在的三大基本問題，即“高交費(fèi)率、高赤字及過窄的社會保障及蓋面”.
對個人基本生存權(quán)的保障，以及社會成員之間相互救濟(jì)，是社會保障所體現(xiàn)的基本理念。社會保障體系發(fā)展完善的好壞，直接影響到整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。建立符合中國國情的社會保障體系及社會保障資金籌措制度不僅是社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而且是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會必然要求，更是構(gòu)建、發(fā)展和諧社會的必然要求。從某種意義上說，發(fā)展、完善社會保障制度是建立、發(fā)展和諧社會的首要前提。
一、我國社會保障存在的三大基本問題
經(jīng)過20多年的改革探索，我國社會保障基金的籌集與管理取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，收到了一定的效果，但仍存在一些不合理、不規(guī)范的問題，這些問題同建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會以及構(gòu)建、發(fā)展和諧社會的要求不相適應(yīng)。目前，我國社會保障存在的問題主要表現(xiàn)為“高費(fèi)率、高赤字及覆蓋面過窄”.
1.繳費(fèi)率過高，且主要集中于企業(yè)，負(fù)擔(dān)沉重
無論社會保障制度的收人形式采用稅，還是費(fèi)的形式，其實(shí)質(zhì)都是由人民負(fù)擔(dān)的。從世界范圍內(nèi)看，我國的社會保險(xiǎn)費(fèi)的負(fù)擔(dān)率屬于高負(fù)擔(dān)國家。目前，除北歐等少數(shù)高福利國家外，西方國家的社會保障稅率大體為人員工資的12一16%,且個人和企業(yè)各分擔(dān)一半。例如，美國的社會保障稅率為工資的14%,雇主和雇員各承擔(dān)7%,而英國的社會保障稅率為工資的巧%,雇主、雇員各承擔(dān)7.5%.這一負(fù)擔(dān)水平下，雖然在執(zhí)行中存在著種種困難，但由于企業(yè)通常能夠承受，因而就總體而言，制度能維持穩(wěn)定運(yùn)行。而我國現(xiàn)行的制度采用收費(fèi)方式，且由縣級以上政府負(fù)責(zé)收繳。因而負(fù)擔(dān)水平因各地情況而異，但為了保證全國政策的大體統(tǒng)一，國務(wù)院規(guī)定，社會統(tǒng)籌部分不得超過工資總額的20 %,個人賬戶部分不得超過8%.從目前的各地執(zhí)行來看，大體上都是按28%來確定繳費(fèi)率的。就是說，我國的社會保障負(fù)擔(dān)率為工資總額的28%.
從分擔(dān)方式看，西方國家的社會保障稅采用的是個人與企業(yè)均衡負(fù)擔(dān)費(fèi)用的方式，即大體上個人與企業(yè)各承擔(dān)稅收的一半，而在我國，企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平達(dá)到20%以上，接近于西方國家的3倍。這種負(fù)擔(dān)水平，在世界范圍內(nèi)絕無僅有，這對于企業(yè)來說就成了沉重包袱。
2.社會保障基金，尤其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金嚴(yán)重虧空
關(guān)于這個問題，筆者在《我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量虧損問題的研究分析》一文中，已有較詳細(xì)的論述，可參看《揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期。
3.社會保障覆蓋面過窄
目前，我國社會保障制度覆蓋面不寬，在不同所有制之間、城鄉(xiāng)之間仍然存在著很大的區(qū)別，數(shù)量眾多的農(nóng)民基本上還處于社會保障覆蓋面之外，而恰恰是他們更需要社會保障。他們大部分實(shí)行家庭養(yǎng)老的方式，享受國家救濟(jì)的只是極少數(shù)“五�！崩先恕Ｓ匈Y料表明，從社會保障費(fèi)的支出看，占全國人口81%左右的農(nóng)民的社會保障費(fèi)支出只占總數(shù)的11%,而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障費(fèi)支出卻占總數(shù)的89 %;從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%,而農(nóng)村只有2%;與國際比較，小康型國家享受社會保障的覆蓋面已達(dá)75 %,而我國只有30 %.我國社會保障制度的建立與改革，目前仍然還局限于城鎮(zhèn)居民的保障問題，好像政府的社會保障制度是為城市居民而建立的，即只對少數(shù)人的保障，這是不公平的，也是不合理的，這一問題已成為我國現(xiàn)行社會保障制度的又一大缺陷。
在我國現(xiàn)行社會保障存在的三大基本問題中，前兩個問題即“高費(fèi)率、高赤字”是最關(guān)鍵性的，也是核心問題，因?yàn)楹笠粋�問題主要是由前兩個問題導(dǎo)致的。首先，高費(fèi)率使得農(nóng)民對社會保障“望而卻步”,交不起，也享受不起。其次，高赤字使得政府對農(nóng)民的社會保障問題“愛莫能助”,承擔(dān)不起。因此，本文以下著重對前兩個問題的成因進(jìn)行分析。
二、養(yǎng)老保障“高費(fèi)率、高赤字”的制度性成因分析
應(yīng)當(dāng)說，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的過高的收繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)重虧損和“空賬”是相互矛盾的現(xiàn)象，因?yàn)楦叩氖绽U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會產(chǎn)生結(jié)余，而不是虧空，而虧空嚴(yán)重，又說明收繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。這兩種現(xiàn)象同時(shí)存在，固然是因?yàn)槲覈鐣Ｕ洗嬖谥T如社會保障管理體制不順，管理部門職責(zé)不清，影響社會保障運(yùn)行效率；挪用社會保障基金時(shí)有發(fā)生，保值增值不夠理想；由于退休年齡過低以及人口老年化等問題，參保人數(shù)增長速度慢于領(lǐng)取養(yǎng)老金的離退休人數(shù)的增長速度，進(jìn)而使得贍養(yǎng)率不斷提高而引起的；由于費(fèi)（稅）基核定困難，使得繳費(fèi)（稅）工資總額往往小于統(tǒng)計(jì)工資總額及實(shí)際工資總額而導(dǎo)致的社會保障費(fèi)（稅）流失等一般性原因引起，但另一方面也說明，我國的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)陷人不可自拔的自我矛盾之中，為此，必須從制度上尋找解決問題的途徑。
毛澤東同志曾經(jīng)指出，在一個復(fù)雜的，存在著多個矛盾的事物中，總是存在著一種處于深層次的主要矛盾在起作用，正是由于它的存在和性質(zhì)，就規(guī)定了事物的性質(zhì)，也決定著事物的發(fā)展方向。我們的任務(wù)是揭示出這一主要矛盾，并提出解決方案。如果說，上面分析的是造成社會保險(xiǎn)基金的高收繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與嚴(yán)重虧損現(xiàn)象的一般性原因，那么，在這些原因的背后，必然還有一個更深刻的原因在起作用。這就是制度性原因。具體地說，這就是現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)與市場經(jīng)濟(jì)要求的養(yǎng)老保障制度之間存在著矛盾。而上述的種種問題，只是這一矛盾的外在表現(xiàn)。這表現(xiàn)于以下幾個方面：
1.過高的給付水平是產(chǎn)生“高繳費(fèi)、高赤字”的基本成因
這里我們應(yīng)該指出的是：政府介人社會保障的目的不應(yīng)該是出于家長主義（因?yàn)檎袨樵谶@方面不一定是最有效率的，我國社會保障的現(xiàn)狀也正說明了這一點(diǎn)），而應(yīng)該是基于對公平的關(guān)注，最終是為了維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的效率�，F(xiàn)實(shí)社會中總存在諸如殘疾、疾病、年老、失業(yè)、意外災(zāi)害等這樣一些情況，再者，由于各人所擁有的體力、智力、天賦和資本不同，因此根據(jù)市場規(guī)則進(jìn)行的分配必然會造成貧富差距。對處境艱難者的生活與生命的漠視反映了市場機(jī)制在分配領(lǐng)域所存在的缺陷，即市場分配的結(jié)果是不公平的，它可能會導(dǎo)致諸如貧困、社會沖突、低收人階層得不到發(fā)展與改善自己處境的機(jī)會以及富裕階層的浪費(fèi)等一系列不良社會后果，即產(chǎn)生了社會發(fā)展的不和諧。社會保障制度的建立正是為了解決以上問題，達(dá)到維護(hù)社會基本穩(wěn)定的目的，也是創(chuàng)造構(gòu)建和諧社會的基本條件。社會保障制度的建立最終是為了維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的效率。這一點(diǎn)可以從兩個層面上來理解。第一，社會保障解決的是人們的基本生存問題，只有解決了對基本生存權(quán)的保障，才能維護(hù)社會的基本穩(wěn)定，社會基本穩(wěn)定得到保障了，市場經(jīng)濟(jì)才能有效的運(yùn)作。第二，公平是有限度的。一定限度的公平才能促進(jìn)資源配置的有效性，才能保證市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作。一定限度的公平可以催生更大的效率，過度的公平只會導(dǎo)致資源配置的無效率，導(dǎo)致市場運(yùn)作的無效率，因此在各個向度和層面上應(yīng)處理好公平與效率的關(guān)系，在社會保障領(lǐng)域也是如此。過高的社會保障給付水平不僅會導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，還會導(dǎo)致養(yǎng)懶人的現(xiàn)象，更會影響效率優(yōu)先原則。因此，社會保障水平的確定應(yīng)根據(jù)對基本生存權(quán)的保障而確定，即解決人們的基本生存問題，這也會有利于進(jìn)一步調(diào)動個人能動性與創(chuàng)造性，使人們?yōu)榱松钏降奶岣叨l(fā)揮個人的能動性與創(chuàng)造性，促進(jìn)人們“各盡所能”,進(jìn)而各得其所，從而促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。解決公民基本生存權(quán)，這是政府在社會保障領(lǐng)域應(yīng)該且必須做的事情。至于一個人想在年老失去勞動能力后依然能夠保持較高的生活水平，則他可以在年輕時(shí)參加商業(yè)保險(xiǎn)、自己儲蓄等多種途徑。這也規(guī)定了今后我國開征社會保障稅的稅率水平，在于用于維持人們的基本生活水平，而不是滿足一個人的所有需求。
按本意說，社會保障是建立一種“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”的互濟(jì)事業(yè)。政府在這方面的作用，無非是建立一種機(jī)制，促進(jìn)社會安定。因此，社會保障只能解決個人的最低需求問題。而不可能將個人的需求全部納入保障。但由于歷史的原因，我國的社會保障制度是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的，其基礎(chǔ)是國有企業(yè)的離退休金制度。這就是企業(yè)以較低的工資讓職工就業(yè)，在他們離退休時(shí)，可以逐月取得離退休費(fèi)。離退休費(fèi)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，沖減當(dāng)年利潤。即使企業(yè)發(fā)生虧損，也應(yīng)當(dāng)按時(shí)發(fā)放離退休費(fèi)，這部分資金將由政府的虧損補(bǔ)貼中予以解決。
當(dāng)時(shí)，建立離退休費(fèi)制度的基礎(chǔ)是假定企業(yè)是永存的，不會發(fā)生破產(chǎn)，當(dāng)然，也不存在著企業(yè)發(fā)不出離退休金問題。然而進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，企業(yè)的破產(chǎn)、合并、改制等，使得企業(yè)與政府的關(guān)系發(fā)生了重大變化。即企業(yè)不再是政府附屬，而是相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，隨著企業(yè)的身份轉(zhuǎn)變，也產(chǎn)生了另一問題，這就是傳統(tǒng)體制下企業(yè)承擔(dān)的那些社會職能—包括離退休金、廠辦學(xué)校和各種福利設(shè)施等必須由社會來承擔(dān)。因?yàn)�，一方面，企業(yè)如果再承擔(dān)這些職能，而無人付費(fèi)就會陷入困境，加上企業(yè)的改組、合并等原因，這樣，傳統(tǒng)的以企業(yè)為基礎(chǔ)的離退休金制度就逐漸瓦解。另一方面，如果國有企業(yè)承擔(dān)上述社會福利職能，而其他經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)不承擔(dān)，這也不符合公平競爭原則。因而對政府承擔(dān)這些社會事務(wù)的呼聲就越來越高。為了解決這一問題，80年代后期，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府逐漸將社會保障接過來，成為一項(xiàng)基本職能。
政府承擔(dān)這項(xiàng)職能無疑是符合市場經(jīng)濟(jì)要求的，但問題是如何承擔(dān)。這里，有兩種方案供選擇。
第一種方案，按照規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)方式來建立社會保障制度，即先建立一個社會保障制度，解決基本養(yǎng)老費(fèi)、基本醫(yī)療費(fèi)、失業(yè)救濟(jì)費(fèi)等人民的基本需求，然后再考慮與傳統(tǒng)的離退休制度的接軌問題。
這就是說，社會保障制度并非企業(yè)的離退休金制度的延續(xù)，而是一種新穎的保障制度。雖然兩者有重合之處。但并不等于要將其全部承襲。至于在規(guī)范的制度建設(shè)后，與原來的制度不銜接之處，采取“新人新辦法，老人老辦法”的方式來過渡。
根據(jù)這一方案，社會保障基金的籌措和使用應(yīng)當(dāng)采用“低稅收，低給付標(biāo)準(zhǔn)”的方式。因?yàn)椋袚?dān)的只是基本養(yǎng)老費(fèi)部分�！盎攫B(yǎng)老費(fèi)”是指維持個人生存的基本費(fèi)用，包括生活費(fèi)、基本醫(yī)療費(fèi)等。因而政府應(yīng)當(dāng)采取較低的給付標(biāo)準(zhǔn)。至于人們要獲得追求幸福生活所需的更多資金，那么，應(yīng)當(dāng)由其他途徑，如商業(yè)性保險(xiǎn)、企業(yè)建立為職工儲蓄制度等方式去解決。因而，按這一方案，未來的社會保障資金來源應(yīng)當(dāng)是多頭的，而政府保障只是處于基礎(chǔ)地位的最低層次保障問題。
第二種方案，將離退休金制度經(jīng)過“包裝”,改頭換面地變成社會保障制度。這就是將企業(yè)保障制度看作遺產(chǎn)，由政府完全承襲下來。這樣，傳統(tǒng)退休制度下的離退休工資就成為現(xiàn)行制度的既定出發(fā)點(diǎn)。為了要保障原來的離退休工資，政府必然要提高給付水平，要做到這一點(diǎn)，就必須提高企業(yè)的繳費(fèi)率，這樣才能將這部分承諾承擔(dān)下來，就產(chǎn)生了“高稅率（繳費(fèi)率）、高給付率”的社會保障模式。
我國從一開始就選擇了第二種模式。當(dāng)時(shí)，制度設(shè)計(jì)面臨的約束條件是：
�。�1）要維持這一龐大的離退休群體的經(jīng)費(fèi)和已經(jīng)承諾的供給水平，就是說，保持原有的離退休人員的收入不下降，而且要逐年上升；
�。�2）雖然國有企業(yè)職工在過去給國家作出了貢獻(xiàn)，但這些錢都已經(jīng)用于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因而從財(cái)政狀況看，政府也不可能拿出更多的錢來補(bǔ)貼社會保障，那么，就只能通過高收費(fèi)率來轉(zhuǎn)嫁矛盾。
為了滿足這些約束條件，我國的社會保障制度建設(shè)就選擇了高給付水平，“高稅率（繳費(fèi)率）、高給付率”的社會保障模式。然而，在市場經(jīng)濟(jì)下企業(yè)是“經(jīng)濟(jì)人”,“高給付”模式雖然緩解了當(dāng)時(shí)的矛盾，卻給今后留下各種隱患。
一是“高繳費(fèi)”制度等于將原有的國家對國有企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給了所有企業(yè)。就是說，無論是私營企業(yè)、股份制企業(yè)，還是外商投資企業(yè)都要“支付”高昂社會保障“價(jià)格”.這就等于幫助政府“還賬”.這對他們來說是極其不公平的。
二是高昂的代價(jià)限制了社會保障的面的擴(kuò)展。目前，社會保障主要在城市，即使城市，也主要是那些原有的國有企業(yè)和集體企業(yè)，以及大部分合資、合作企業(yè)。由于代價(jià)過高，使得那些小企業(yè)，如個體、私營企業(yè)望而卻步。然而，這些企業(yè)吸納的人員是最多的，他們不能參與社會保障，將會帶來無窮后患。
三是逃避繳納社保費(fèi)。目前，完全逃避繳費(fèi)會引起工人反感，因而最常見的辦法是給工人額外支付50 - 100元的社會保險(xiǎn)費(fèi)，由他們自己支配。這樣，既堵住了工人的嘴，企業(yè)大約可以節(jié)費(fèi)50 -60%.
四是少數(shù)人享用大多數(shù)人的繳費(fèi)。由于給付標(biāo)準(zhǔn)過高，即使目前的高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下尚無法滿足要求。例如，近年來退休的人員的給付標(biāo)準(zhǔn)都在2000 -2500元之間，而參加社會保障的人員的工資都低，因而，大體上每10個人繳納的保障費(fèi)，才能滿足1個人的支付需求，而國外通常是5個人。這就是說，政府花如此龐大的代價(jià)所建立的社會保障制度，卻只能滿足少部分人的支付需求。這不僅是經(jīng)濟(jì)上效率低下，而且從政治意義上說，政府究竟是為廣大的人民群眾服務(wù)，還是為少數(shù)人服務(wù)的問題。
社會保障是“集眾人之財(cái)，辦眾人之事”的制度，因而，它能夠持續(xù)下去的基本前提是必須有廣泛的參與者，而在給付上標(biāo)準(zhǔn)不高。這樣，才能做到在每個人，或者企業(yè)的負(fù)擔(dān)不高的情況下，政府卻能夠籌措足夠的錢用于救助。而現(xiàn)在，從收人上看，這種高的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，參與繳費(fèi)者無法擴(kuò)展到全社會，而在支出上卻給付標(biāo)準(zhǔn)過高。這樣，就必然陷人了“雙高”,即一方面“企業(yè)不堪承受高負(fù)擔(dān)率，另一方面又嚴(yán)重赤字”的泥潭而難以自拔。
必須指出，當(dāng)前一方面中國的勞動生產(chǎn)力低下，另一方面我國又遇到了過早的人口老化問題。反映在社會保障制度上，前者的結(jié)果是政府的收人有限，而后者則體現(xiàn)為支出激增。這樣，這種高繳費(fèi)率、高給付標(biāo)準(zhǔn)的社會保障制度就無法持續(xù)下去。
2.社保基金籌措方式失當(dāng)是產(chǎn)生“高繳費(fèi)、高赤字”的重要原因
社會保障稅收制度沒有建立，因而無法形成全國統(tǒng)一的社會保障體系。目前社會保障資金的征收形式不合理，即收費(fèi)。由于收費(fèi)必然于受益聯(lián)系起來，因而，復(fù)雜的社會保障，就形成了復(fù)雜的收費(fèi)關(guān)系。因資金籌措方式不當(dāng)而導(dǎo)致“高繳費(fèi)，高赤字”主要體現(xiàn)在以下幾方面：
（1）社會保障基金通過征費(fèi)形式取得，由于收費(fèi)種類多，方式各異，全國難以統(tǒng)一，因此，收費(fèi)方式難以穩(wěn)定社會保障資金的來源。目前，我國既沒有統(tǒng)一的社會保障法，也沒有各保險(xiǎn)項(xiàng)目的單獨(dú)立法，實(shí)際操作是根據(jù)各省、市、自治區(qū)自行制定的地方性保障規(guī)章來執(zhí)行的。
�。�2）由于收費(fèi)的法律層次低，缺少權(quán)威性、強(qiáng)制性和威懾力，導(dǎo)致基金收繳困難，拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)媒體報(bào)道，到2000年6月底，全國企業(yè)累計(jì)欠繳社會保障費(fèi)414億元。欠費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重地影響了保障基金的籌集和發(fā)放，職工的基本社會保障權(quán)利得不到保障，影響了參保職工的生活以及社會的安定。
�。�3）各地區(qū)征收比例不一，征收辦法不同，不同地區(qū)職工負(fù)擔(dān)費(fèi)用輕重不一樣，有的地區(qū)擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
�。�4）由于現(xiàn)行社會保障管理體制分別歸口社保、人事、民政、醫(yī)療衛(wèi)生等部門管理，這種多頭管理，導(dǎo)致政出多門，部門之間責(zé)權(quán)劃分不清，部門之間為了各自的利益，壟斷資料，封鎖信息，“畫地為牢”,或互相扯皮，互相推讀，另外各地社會保障費(fèi)的征收機(jī)關(guān)不一，征收機(jī)關(guān)在操作中彈性大，隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致管理混亂，造成漏征漏管，影響了保障基金的籌集與管理，增加了管理成本，降低了管理效益。
社會保障資金籌措方式理所當(dāng)然是開征社會保障稅。首先，前面我們已經(jīng)分析了收費(fèi)方式是造成我國社會保障存在“高繳費(fèi)率、高赤字”的重要原因。
其次，從管理成本看，開征社會保障稅后，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)稅款征收，將有利于降低社會保障基金的征收成本。利用現(xiàn)有稅務(wù)部門的組織機(jī)構(gòu)、物質(zhì)資源和人力資源進(jìn)行征管，充分利用稅務(wù)部門在征管經(jīng)驗(yàn)、人員素質(zhì)、機(jī)構(gòu)系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，可以大大提高社會保障資金的籌資效率，降低籌集成本與管理成本。
再者，由于稅收制度的強(qiáng)制性和成熟性，不僅保證了資金籌集的穩(wěn)定與規(guī)范，而且在便利程度上征稅也優(yōu)于繳費(fèi)。開征社會保障稅不僅能加強(qiáng)我國社會保障的法制建設(shè)，也有利于我國社會保障事業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展，而且更有利于我國經(jīng)濟(jì)體制同國際慣例接軌，適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是構(gòu)建和諧社會的需要。
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