淺談建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系——從構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)

　　淺談建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障體系——從構(gòu)建和諧社會的角度出發(fā)
　　
　　作者：鐘艷群
　　
　　論文關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民　養(yǎng)老保障制度　土地換社�！∩鐓^(qū)養(yǎng)老院
　　
　　論文摘要：隨著工業(yè)化和城市化的快速進程、每年會在目前全國失地農(nóng)民總數(shù)為4000萬的基礎(chǔ)上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份”失地農(nóng)民。一次性貨幣補償安置費缺乏對他們的長遠考慮、征地速度超過經(jīng)濟發(fā)展水平導(dǎo)致缺乏就業(yè)機會、失地農(nóng)民素質(zhì)不能適用幣場化就業(yè)的趨勢等原因，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題是失地農(nóng)民最為關(guān)注的問題，是最為迫切需要解決的問題，也是構(gòu)建“和諧社會”的社會基石。
　　
　　2005年溫家寶總理在《政府工作報告》中指出“三農(nóng)”問題依然是本年政府工作中的重點，把“三農(nóng)”問題放在全部工作的重中之重，反映了本屆政府求真務(wù)實的作風(fēng)和人民的意愿，體現(xiàn)了以人為本，“三農(nóng)”問題是全社會的問題，農(nóng)民安定了，社會都會安定，才有利于構(gòu)建和諧社會。而失地農(nóng)民是既有別于一般有土地保障的農(nóng)民，又不同于城鎮(zhèn)居民的邊緣群體。隨著工業(yè)化和城市化的快速進程，每年還要征250-300萬畝耕地，每年要在目前全國失地農(nóng)民總數(shù)的基礎(chǔ)上再加250萬以上形成大批的“種田無地，上班無崗，低保無份”失地農(nóng)民。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，一次性征地補償費給他們的生活帶來了短暫的改善，但令人堪憂的是，他們的未來養(yǎng)老問題如何解決？因此，建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，維護農(nóng)民的基本權(quán)利，是失地農(nóng)民最為關(guān)注的問題，是最為迫切需要解決的問題。
　　
　　一、建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險體系的必要性
　　
　　在20世紀80年代、1992年前后和2003年前后，我國先后興起了三波被稱之為“新圈地運動”的土地征用浪潮，截止2003底，全國的開發(fā)區(qū)占有地約3.54萬平方公里，已超過現(xiàn)有城市建設(shè)用地的總量。在征地的過程中，政府既是參與者，又是監(jiān)督者和利益分享者，漠視了失地農(nóng)民的土地收益權(quán)，剝奪了失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，嚴重挫傷了政府在農(nóng)民心目中的威嚴和信任。因此，相當數(shù)量的失地農(nóng)民面廟著巨大的社會風(fēng)險，同時也給建立“和諧社會”的目標帶來嚴重的阻礙，有學(xué)者認為，失地農(nóng)民問題甚至比前幾年的“下崗”問題更為嚴峻，在一定程度上已危及到社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展。其原因在于：
　　
　　（一）一次性發(fā)放補償安置費，讓其自謀職業(yè)，對失地農(nóng)民的未來出路缺乏長遠考慮。土地是我國廣大農(nóng)民的基本保障，相對于城市失業(yè)人口而言，它是就業(yè)保障，相對于農(nóng)民工來說，它又起著失業(yè)保障的作用。土地被征用后，補償費用的不合理使農(nóng)民獲得的土地補償費用不足以維持其長遠的生活保障、尤其是他們現(xiàn)期消費的短期化行為，導(dǎo)致貨幣補償起不到養(yǎng)老保障的作用。
　　
　�。ǘ�）征地速度超過了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、導(dǎo)致失地農(nóng)民缺乏就業(yè)機會。征地是城市化和工業(yè)化必然產(chǎn)物、也是讓更多農(nóng)民離開土地，實現(xiàn)勞動力快速轉(zhuǎn)移的途徑，讓他們在城市非農(nóng)業(yè)部門獲得就業(yè)機會，使農(nóng)民能夠分享到經(jīng)濟發(fā)展和城市化帶來的利益成果。但是政府和上地開發(fā)商為了各自的利益，政府可以從土地拍賣中可獲得巨額利潤、而開發(fā)商可以以低廉的價格購買到土地，抑或自己投資開發(fā)建廠，抑或以高價出讓給投資者。但是、據(jù)統(tǒng)計，2003年底，占耕地面積有43%被閑置，這部分根本未給農(nóng)民帶來任何收益、不能提供就業(yè)機會、造成大批農(nóng)民失地又失業(yè)、不斷擴大了城鄉(xiāng)差距。
　　
　　（三）失地農(nóng)民素質(zhì)不能適用市場化就業(yè)的趨勢，造成農(nóng)民結(jié)構(gòu)性失業(yè)，隨后變成長期失業(yè)。征地后，在政府安置中，失地農(nóng)民被安排參加勞動技能培訓(xùn)。由于市場信息不對稱，政府沒有在了解充分信息的情況下開設(shè)的培訓(xùn)項目和市場就業(yè)需求相背離，再加上委托人（政府）和代理人（培訓(xùn)機構(gòu)）之間存在博弈關(guān)系，缺乏政府的監(jiān)督，培訓(xùn)的質(zhì)量不高。再者，失地農(nóng)民自身的文化素質(zhì)和技術(shù)水平有限，不能適應(yīng)市場化的要求。這兩方面的因素疊加起來，就出現(xiàn)了大批地“種田無地，上班無崗”的失地農(nóng)民。
　　
　�。ㄋ模┈F(xiàn)代家庭養(yǎng)老模式正趨于弱化。按照國際標準，60歲以上人口占總?cè)丝诘膌0%或65歲以。上人口占總?cè)丝诘?%來算的話，在2000年我國就已經(jīng)進人了老齡社會，加上我國人口老齡社會的特點是老年人口基數(shù)大、增長速度快。中國一直有由家庭養(yǎng)老或者個人養(yǎng)老的歷史傳統(tǒng)習(xí)慣。自從開始實行計劃生育政策以后，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化：家庭規(guī)模日趨小型化，農(nóng)村獨生子女幅度增加，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)正在逐步形成，即各自父母四人、夫妻雙方、一個小孩的結(jié)構(gòu)。此外，隨著大批年輕勞動力向城市轉(zhuǎn)移，形成“空巢家庭”.隨著價值觀念的變化，婚后與父母分家另過，贍養(yǎng)父母的意識不如以前，失地農(nóng)民缺少年輕一代的贍養(yǎng)，家庭的保障功能被弱化。
　　
　　二、建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度的機制創(chuàng)新
　　
　　從公正、公平的角度將失地農(nóng)民納人最低生活保障制度。目前，農(nóng)民的最低生活保障權(quán)利往往被國家以各種名義剝奪，例如1999年國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》，其適應(yīng)的范圍只是城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民現(xiàn)在既不享有土地賦予的保障、也不享有城市居民一樣的社會保障。從失地到就業(yè)這段過渡時間內(nèi)大多數(shù)農(nóng)民處于失業(yè)狀態(tài)、生活陷人困境。因此，建立最低生活保障制度是為了保障他們目前的生活狀況，讓他們平穩(wěn)地過渡到就業(yè)狀態(tài)，在一定程度上能夠起到穩(wěn)定社會和推動經(jīng)濟的發(fā)展，它與未來的養(yǎng)老保障體系起到前后相呼應(yīng)的作用。
　　
　　從土地換社保的角度為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保障。以個人繳費為主、政府和集體為補充的繳費原則、以低門檻進人、低標準享受為原則、參照職工基本養(yǎng)老保險的“新人”辦法進行，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準應(yīng)全省統(tǒng)一，個人帳戶養(yǎng)老金可根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和收人水平確定不同標準。為失地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險，即是用土地換社保政府征用土地后，除了給村集體土地補償款（由村集體作為主體按照比例分配給村民）外，把原本直接支付給農(nóng)民的安置費用于替失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，不足部分由財政補貼。失地農(nóng)民到“退休年齡”（男60歲，女55歲）后，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金�！耙酝恋負Q保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。首先，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計的惟一資本，政府利用它積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護他們切身利益的重要舉措其次，只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠發(fā)展拓展空間，進而形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”良性循環(huán)；第三、建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比，相距甚遠。
　　
　　整個制度設(shè)計呈現(xiàn)的特點是分年齡、多層次、全覆蓋。如杭州市江干區(qū)規(guī)定對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實行一次性貨幣安置對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費能滿15年的、給予參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險不能滿15年的，參加杭州市政府規(guī)定的“低標準繳費、低標準享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險；對征地時年齡在50一60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或“雙低”基本養(yǎng)老保險的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補助制度。
　　
　　從“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀建立“社區(qū)養(yǎng)老院”模式的養(yǎng)老保障。現(xiàn)在就生活方式而言，養(yǎng)老分為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老。社會人口普查表明，我國僅有20老人生活在社會福利院和敬老院，98%生活在不同類型的家庭。從這個數(shù)字不難看出，絕大多數(shù)的老人要靠子女實行居家養(yǎng)老。然而，“空巢老人”隨著年齡的增大，老人照顧自己的能力逐漸減弱，再加上心靈上的孤獨感，不能真做到“安度晚年”.土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了的后顧之憂。這時政府有責(zé)任照顧這些老人，組織下崗女工或失業(yè)婦女，進行家政培訓(xùn)，建立社區(qū)養(yǎng)老院，老人們在社區(qū)有小孩的打鬧聲、年青人的嘻笑聲，還有精心的服務(wù)中享樂中安度晚年。這樣既解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，也能促進婦女就業(yè)。
　　
　　從多次的角度出發(fā)建立補充養(yǎng)老保險制度。商業(yè)壽險在社會保障體系建設(shè)中具有不可替代的作用，是構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系一項重要內(nèi)容。有條件的家庭為了退休后能夠得到更高的養(yǎng)老金，可以自愿購買商業(yè)壽險。當然，不可否認傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老等觀念總體上制約了農(nóng)民的壽險需求，為此，宣傳部門、農(nóng)村基層組織和保險公司都要加大力度，使保險宣傳深人失地農(nóng)村，使失地農(nóng)民充分了解保險的意義和功能，增強保險意識，更新他們養(yǎng)老、健康觀念。
　　
　　三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的籌措
　　
　　失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金的來源主要從三個方面一是應(yīng)當歸農(nóng)民所得的征地補償費，提高補償標準及規(guī)范分配比例，是確保基金來源的前提條件。二是政府的財政拔款。政府從土地轉(zhuǎn)讓中取得了巨額的增值收益，理應(yīng)為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金提供支持。如浙江省某村的土地，政府拍賣價為100萬/畝，農(nóng)民得到的補償費用只有2.5萬/畝，政府從中獲得的收益可見一斑。無論從公正的角度還是從責(zé)任的角度出發(fā)，政府都應(yīng)該為失地農(nóng)民繳納養(yǎng)老保障基金。另外，土地開發(fā)商從土地中獲得的豐厚利潤，還可考慮對房地產(chǎn)等非公共需要的用地單位，收取適當?shù)母郊淤M用，并加人保障基金內(nèi)。三是土地收益價。廣東的“南海模式”是最為典型的例子，使農(nóng)民變?yōu)楣擅�，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)，促進了農(nóng)民非農(nóng)化和向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，同時保障了農(nóng)民的土地收益權(quán)，保障了基金的來源。
　　
　　總之，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度的建立和推進，是完善社會保障體系、維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益的重要內(nèi)容，也是促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、保持社會穩(wěn)定的重要措施，是推動建立“和諧社會”的制度保證。如何解決廣大失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對我國社會保障體系建設(shè)來說還是一個未解的重大課題，還需要繼續(xù)進行研究和探索。

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