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公 證 法 律 救 濟 論



馮興吾 劉文輝 包寧平

內容摘要：在公證程序中，由于各方面原因造成公證當事人或其他利害關系人的損害，有損害就應當有救濟。本文分析了公證法律救濟的特征，研究了公證法律救濟的各種方式，并提出了完善我國公證法律救濟的建議。

關鍵詞：公證　法律　救濟

　　救濟在經濟領域，就是指幫助，使脫離困難或危險的意思。在法學領域，就是指某種權利受到或可能受到某種行為侵害時，如何糾正、矯正或者補救的問題。公證法律救濟，是指公證機構在辦理公證過程中，公證當事人或利害關系人對其合法權益受到或可能受到公證行為侵害時，依法請求有關機關采取措施糾正、矯正或改正，以保護其合法權益的活動。
　　一、公證法律救濟的特征
　　從性質上分析，公證法律救濟是一種權利，一種補救的方式或途徑，同時，也是國家為及時、公正維護公證當事人或利害關系人的合法權益，而設立的一項法律制度。
　�、鍣嗬�性
　　公證法律救濟是公證當事人或利害關系人所應當享有的一種權利，即當公證機構的公證行為侵害了公證當事人或利害關系人的合法權益時，所享有的請求有關機關采取糾正、補救和保護措施的權利。
　�、媸潞笮�
　　事后性是指公證當事人或利害關系人只能在其權益受到侵害時才能行使，而不能主動、積極地行使這一權利，這是由救濟的本質特征決定的。
　�、绾戏ㄐ�
　　合法性是指公證法律救濟的程序的啟動必須符合法定的構成要件。這些構成要件包括主體是公證機構，客體是為具體的公證行為所侵害的公證當事人或利害關系人的合法權益。
　�、鑿膶傩�
　　從權利產生的先后順序和所處的地位分析，公證當事人或利害關系人的合法權益受到侵害前的權利為原權利，處于主權利的地位，其受到侵害時，救濟權利隨之產生，從某種意義上分析，這里的公證法律救濟權則處于后位的，是從權利，具有從屬性。
　　公證法律救濟雖處于從屬地位，但在公證制度中具有十分重要的意義。主要體現在以下兩個方面：①公證法律救濟是公證當事人或利害關系人的一項權利。如果公證法律救濟權被剝奪，也就意味著將有可能喪失其應有的原權利，因為沒有救濟則沒有權利；②公證法律救濟是權利主體的主權利能夠實現的必要保障。當其權利受到侵害時，只有通過公證法律救濟的方法，其主權利才能恢復，其損失才能挽回。否則，即使法律對實體權利和程序權利規(guī)定的再細致、再完善，如果主體不能享有平等而公正的公證法律救濟權利，不能平等的參與公證法律救濟程序，那么，實體權利也就難以維護。
　　二、公證法律救濟的方法
　�、宄蜂N公證書
　　１、撤銷公證書的主體
　�、殴�證處
　�、乒�證處的本級或上級司法行政機關
　　２、撤銷公證書的提起
　　⑴公證機構
　�、扑痉ㄐ姓�本級或上級司法行政機關
　　⑶申請人或利害關系人
　�。场⒊蜂N公證書的標準
　�、殴�證文書不真實、不合法
　�、乒�證文書確有錯誤或不當
　�、沁`反公證程序
　�。�、撤銷公證書的決定
　�、潘痉ㄐ姓�部門發(fā)現本行政區(qū)域的公證機構出具的公證文書不真實、不合法的，應當責成公證機構撤銷，并書面通知申請人。
⑵申請人或利害關系人申請撤銷公證文書的，公證機構應當自收到申請之日起30日內作出撤銷或不予撤銷的決定。
　�、嫔暝V
　�。薄⑸暝V的主體
　�、派暾埲�
　　⑵利害關系人
　�、钱斒氯�
　�。�、申訴的范圍
　�、懦鼍叩墓�證書
　　《公證程序規(guī)則》第55條中規(guī)定，當事人對公證處出具的公證書可以提出申訴；《安徽省公證條例》第40條規(guī)定了當事人可以對公證處出具的公證書提出申訴。
　�、撇挥枋芾淼臎Q定
　�、蔷芙^公證的決定
　�、瘸蜂N公證書的決定
　�、刹挥璩蜂N公證書的決定
　�。�、申訴的對象
　　公證處的本級司法行政機關。
　�。�、申訴的期限
　　《安徽省公證條例》第40條規(guī)定，申請人或利害關系人可以自收到決定書之日起向主管司法行政部門提出申訴。
　　《公證程序規(guī)則》第55條規(guī)定，當事人可以在接到公證書或者決定之日起60日內，向該公證處的本級司法行政機關提出申訴；與公證事項有利害關系的人，可以自知道之日起60日內向公證處的本級司法行政機關提出申訴。但提出申請的期限不得超過《中華人民共和國民法通則》規(guī)定的訴訟時效期間。
　　《中華人民共和國民法通則》第135條規(guī)定：“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外�！币虼耍�大部分公證人員則認為最長的訴訟時效期間為二年，但本文認為，這里的最長的訴訟時效期間應為20年。《公證程序規(guī)則》第55條之所以明確規(guī)定“自知道之日”，是因為還有“應當知道之日”�！吨腥A人民共和國民法通則》第137條規(guī)定：“訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害之日起計算。但是，從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間�！币虼耍�這里的最長的訴訟時效期間應為20年。
　　５、申訴的決定
　　⑴決定維護
　　公證書正確的，維持原公證書
　　⑵決定補正
　　公證書內容正確，僅表述不當，應當責令原公證處收回公證書更正后重新發(fā)給當事人，不能收回的，由公證處另行制發(fā)補充性的公證書。
　�、菦Q定部分撤銷證書
　　公證書內容部分不真實或違反法律的，可以責令原公證處撤銷對不真實或違法部分的證明。
　�、葲Q定撤銷公證書
　　公證書內容不真實或違反法律、社會公共利益的，撤銷公證書。
　　違反公證程序的，責令公證處補充必要的手續(xù)，無法補充或嚴重違反公證程序的，撤銷公證書。
　　㈢行政復議
　�。�、行政復議機關
　　《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證當事人或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議�！睂�縣級以上各級地方司法行政機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。
　　由于長安公證處的設立，必然出現司法部作出的處理決定。因此，根據司法部《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》第8條第3款的規(guī)定，對司法部的具體行政行為不服向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，

可以向國務院申請裁決。
　　２、行政復議參加人
　　⑴申請人
　　申請人是依據法律規(guī)定申請復議的公民、法人或者其他組織。申請人資格在下列情況下可以轉移：有權申請復議的公民死亡的，其近親屬可以申請復議；有權申請復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請復議。
　�、票簧暾埲�
　　作出引起爭議復議的具體行政行為的行政機關是被申請人。
　�、堑谌�人
　　同申請復議的具體行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，經復議機關批準，可以作為第三人。法律設置第三人制度的目的，是使同被申請行政復議的具體行政行為有關的法律爭議得到統一解決，使合法權益受到侵害的公民、法人或者其他組織得到法律救濟。
　�。场⑿姓�復議的受案范圍
　　根據《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》第5條第7項規(guī)定，公民、法人或者其他組織對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維持公證機構出具的公證書的決定不服的，可以向司法行政機關申請行政復議。
　　４、行政復議的決定
　　⑴維持的決定
　　具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。
　�、坡男蟹ǘ�職責的決定
　　被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行。
　�、浅蜂N、變更和確認違法和重新作出具體行政行為的決定
　　行政復議機關經對被申請復議的具休行政行為的審查，認為該行為具有以下情形之一的，依法作出撤銷、變更或者確認行為違法的決定，必要時，可以附帶責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為的決定：①主要事實不清、證據不足的；②適用依據錯誤的；③違反法定程序的；④超越職權或者濫用職權的；⑤具體行政行為明顯不當的。
　�、刃姓�賠償的決定
　　申請人在申請行政復議時一并提出行政賠償請求的，行政復議機關經審查，如認為符合國家賠償法的有關規(guī)定應予賠償的，應在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法的決定時，同時作出責成被申請人依法給予申請人賠償的決定。
　�、蓪Τ橄笮姓�行為的決定
　　申請人在申請行政復議時，一并提出對有關抽象行政行為的審查申請的，行政復議機關對該抽象行政行為有權處理的，經對該行為的審查，應當在30日內依法作出處理決定；其無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉交有權處理的行政機關作出處理決定，有權處理的機關應當在60日內依法作出處理決定。
　　行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為具體行政行為所依據的規(guī)定不合法，行政復議機關有權處理的，應當在30日內依法處理；其無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，行政復議機關，應中止對具體行政行為的審查�！�
　�、栊姓�訴訟
　�。�、行政訴訟原告、被告
　�、旁�告
　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第24條的規(guī)定，提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織是原告，有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起行政訴訟；有權提起行政訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起行政訴訟。
　�、票桓�
　　行政訴訟被告是指原告指控其具體行政行為違法，經人民法院通知應訴的行政機關或法律法規(guī)授權的組織。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他經濟組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。《司法行政機關行政復議應訴工作規(guī)定》第9條規(guī)定，對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由作出具體行政行為的司法行政機關應訴。
　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第1款和《若干問題的解釋》第22條，經復議而起訴的案件，被告的確認分四種情況：①復議機關維持原具體行政行為的，以作出原具體行政行為的行政機關為被告；②復議機關改變原具體行政行為的，復議機關就是被告；③復議機關在法定期間內不作出復議決定的，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應以作出原具體行政行為的行政機關為被告；④復議機關在法定期間內不作出復議決定的，當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的，應當以復議機關為被告。
　�。�、行政訴訟的管轄
　�、偶墑e管轄
　　基層人民法院管轄第一審行政案件；中級人民法院管轄對司法部所作的具體行政行為提起的行政訴訟的案件；以及本轄區(qū)內重大、復雜的司法行政訴訟案件。
　�、频赜蚬茌�
　　《中華人民共和國行政訴訟法》第17條規(guī)定：行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄；經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。
　　３、行政訴訟審理依據
　　人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據，地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內發(fā)生的行政案件。例如，《安徽省公證條例》于2000年11月18日經安徽省第九屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，自2001年1月1日起在安徽省施行。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。例如，人民法院審理寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內蒙古自治區(qū)等的行政訴訟案件，還要分別以《寧夏回族自治區(qū)公證條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)公證條例》、《內蒙古自治區(qū)公證條例》為依據。
　　人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規(guī)的規(guī)定制定、發(fā)布的規(guī)章。例如，我省的淮南市可以根據法律和國務院的行政法規(guī)制定、發(fā)布規(guī)章。人民法院認為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務院部、委制定發(fā)布的規(guī)定不一致的，以及國務院部、委制定的、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或裁決。
　�。�、行政訴訟的判決
　�、啪S持判決
　　具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，人民法院判決維持。
　　⑵撤銷判決
　　具體行政行為有下列情形之一的，人民法院可以判決全部撤銷或部分撤銷，并責令被告重新作出具體行政行為：①主要證據不足；②適用法律、法規(guī)錯誤的；③違反法定程序的；④超越職權的；⑤濫用職權的。
　�、锹男信袥Q
　　被告不履行或者拖延履行法定職責的，人民法院判決其在一定期限內履行。
　�、樾姓�賠償
　�。�、國家承擔行政賠償責任的構成要件
　　⑴損害必須是國家機關及其工作人員以及法律法規(guī)授權的組織和行政機關委托的組織和個人的行為造成的——主體要件；
　　⑵國家負責賠償的損害必須是國家機關及其工作人員執(zhí)行職務時造成的——行為要件；
　　⑶損害必須是違法行為造成的，損害結果必須是現實已經產生或必然產生的，是

直接的，不是間接的——損害結果要件；
　�、荣r償是法律規(guī)定的——法律要件。
　�。病⑿姓�賠償的范圍
　　我國《國家賠償法》沒有明確規(guī)定公證法律侵犯財產權的賠償范圍，應屬“造成財產損害的其他違法行為�！钡�有下列情形之一的，國家不負賠償責任：①行政機關實施的與行使行政職權無關的個人行為；②因公民、法人或其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；③法律規(guī)定的其他情形。
　�。场⑿姓�賠償義務機關
　　行政賠償義務機關，是指依法履行賠償義務、接受賠償請求、支付賠償費用，參加賠償訴訟程序的行政機關。經過復議的案件，由最初作出具體行政行為的行政機關為賠償義務機關。但是，復議機關的復議決定加重損害的，復議機關就加重的部分履行賠償義務。
　�。�、行政賠償程序
　�、艈为毺崞�
　　受害人單獨提起行政賠償請求的，應當先向行政賠償義務機關提出，賠償義務機關在受理受害人的請求后兩個月內不予賠償或者請求人對賠償數額有異議的，請求人應當在賠償義務機關處理期限屆滿后的三個月內向人民法院提起訴訟。
　�、埔徊⑻崞鸹蚋綆�提起
　　請求人在提起行政復議或提起行政訴訟中一并提出賠償請求。國家行政機關向請求人支付賠償費用或履行賠償義務后，有權責令有故意或重大過失的直接責任人員承擔部分或者全部賠償費用。
　　㈥公證責任保險賠償
　�。�、保險賠償范圍
　�、湃嗣穹ㄔ捍_定或經保險人同意由公證處與公證責任索賠當事人協商確定的因公證責任引起的賠償金額。
　�、迫嗣穹ㄔ菏杖〉脑V訟費。
　�、瞧渌�訴訟費用。如律師代理費、差旅費及調查費用。
　�、确�律規(guī)定或保險合同約定應由保險人承擔的費用。
　�。病⒋_定賠償額的機構
　　由人民法院以判決書或調解書的方式確定。采用調解書方式時，賠償數額要事先征得保險人同意。
　�。场⒋_定保險額的方式
　　由被保險人與公證責任索賠人以非訴訟調解協議方式確定的賠償數額。該調解方案中有關賠償數額的內容必須事先經保險人書面同意，當保險人和被保險人就調解方案中賠償數額意見不一致時，保險人具有決定權。
　�。�、賠償限額
　　賠償限額指保險人對最高賠償數額的限制。每張保單全年累計最高賠償限額為保單項下所交基本保費的20倍。單項個案賠償限額（不包括訴訟費用）為該件公證收費額的1000倍，對于計件收費的公證業(yè)務，賠償限額為該件公證收費額的1200倍。
　�、牍�證費退還
　　公證機構出具的公證書被依法撤銷的，應當將收取的公證費退還申請人。但由于申請人的過錯造成公證文書被撤銷的除外�！豆�證程序規(guī)則》第61條規(guī)定：“因公證處的過錯撤銷公證書的，所收的公證費應全部退還當事人；因當事人的過錯而撤銷公證書的，所收的公證費不予退還；因公證處和當事人雙方過錯而撤銷公證書的，所收的公證費酌情退還�！�
　　三、公證法律救濟的完善
　�、骞�證法律救濟的行政復議受案范圍—全面
　　全面是完善我國公證法律救濟的首位要素，進入公證法律救濟的權利范圍應當盡可能廣泛，應使當事人擁有的各種權利都有救濟之途徑。
　　我國《行政復議法》雖然在復議的范圍較《行政復議條例》有了較大的突破，但與西方一些發(fā)達的國家相比，我國行政復議范圍仍然較小�！豆�證程序規(guī)則》也只規(guī)定了當事人對公證處出具的公證書或者作出不予受理、拒絕公證、撤銷公證書、不予撤銷公證書的決定有異議的，可以向本級司法行政機關提出申訴，但對于“泄露當事人隱私的、未按國家規(guī)定的標準收取公證費或者巧立名目濫收公證費的，其他侵害或妨礙當事人合法權益實現的行為”則沒有規(guī)定可以申訴。不難看出，我國的公證法律救濟范圍遠未達到“全面”，擴大公證法律救濟范圍是大勢所趨。
　　從西方發(fā)達國家法律救濟程序比較完善的國家發(fā)展來看，行政復議的受案范圍，都有一個不斷擴大的趨勢，我國應結合國情，逐步擴大法律救濟范圍。當然“全面”只是一個相對的界定，而無絕對的標準，同時，權利也是一個開放性的概念，隨著社會的發(fā)展，處于不斷發(fā)展更新之中，因而行政復議的范圍也會不斷發(fā)展。
　　㈡公證法律救濟的程序—效率
　　效率對行政法律關系主體而言極其重要，對于權利受到侵害的尋求公證法律救濟的當事人來說，效率意味著用最少的時間、精力、經濟投入獲得最大的修復。
　　當前，我國公證法律救濟程序中救濟成本高、效率低。即使最后達到了當事人所期望的結果，但由于當事人為此耗費了大量的精力、時間、經濟。因此，成本與收益也不會維持在公平的水平上。因此，有的學者提出，應當建立新的行政法院體制，實行行政復議與行政訴訟合二為一的新的行政審判制度，提高法律救濟效力，降低行政成本。但本文認為較可行的是對現行體制進行改造和完善：①對經過行政復議，并經一審、二審的案件不得申請再審，避免訴程過多；②行政復議應有“從快”例外的規(guī)定。目前的審理期限只有例外情況下延長，而無“從快”的例外規(guī)定，應在當事人有充分證據必須從快法律救濟時，經其申請可啟動“加快”程序。
　　㈢公證法律救濟行政復議和行政訴訟—協調
　　協調是公證法律救濟的關鍵，主要指公證法律救濟各環(huán)節(jié)如何統一、有序地銜接，使各項具體制度穩(wěn)健、和諧地運行，從而提高公證法律救濟的效率。
　　我國《行政復議法》第2條和第6條規(guī)定，行政復議的申請人和主體資格僅限于行政相對人，雖然我國《行政訴訟法》規(guī)定與之基本一致，但最高人民法院《關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的若干問題解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”因此，這種資格認定上的差異，導致對同一具體行政行為按我國《行政復議法》規(guī)定無法提起復議，而按最高人民法院的司法解釋可提起行政訴訟，因此，應當通過修改、解釋等方法予以消除。
　�、韫�證法律救濟最終結果—公正
　　公正性作為公證法律救濟的最高追求，在公證法律救濟中顯得更為重要，司法被公認為是解決包括公證法律救濟的最有效、最公正的手段，司法最終解決原則是一個國家的法治程序的重要尺度。但是，對司法部的具體行政行為不服向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務院申請裁決。如果選擇行政裁決，則不得再提起訴訟。這種將行政行為排除在司法審查范圍之外，必然影響到公證法律救濟的程序公正性，因為行政復議的公正性同樣應接受司法監(jiān)督和檢驗。因此，我國應逐步廢除行政復議終局的規(guī)定，使經過行政復議的案件都能接受司法審查。
　�、楣�證職業(yè)化建設—規(guī)范
　�、砰_展誠信為民教育，規(guī)范公證法律服務秩序
　　在公證隊伍中深入開展政治思想信念教育、法制教育和職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀律教育，使公證處內部管理和公證員執(zhí)業(yè)活動得到規(guī)范。不斷提高公證人員的政治素質、業(yè)務素質和職業(yè)道德教育，努力建設一支“堅定信念、精通業(yè)務、維護公正、恪守誠信”的公證隊伍。

　�、仆晟乒�證員執(zhí)業(yè)準入制度
　　要完善公證員考試、考核、任命制度，吸收一批通過國家司法考試的人員和其他高素質的人才從事公證執(zhí)業(yè)，要完善公證機構用人機制，儲備一批公證后備人才。
　�、羌訌妼�公證執(zhí)業(yè)人員的培訓
　　要提高公證人員的理論素養(yǎng)、法律專業(yè)知識和公證崗位技能，優(yōu)化公證隊伍的知識結構，為公證事業(yè)的發(fā)展提供智力支持。
　�、韧晟乒�證執(zhí)業(yè)獎懲制度
　　要認真落實《公證員執(zhí)業(yè)道德基本準則》和《公證員懲戒規(guī)則》，對違反法律、法規(guī)規(guī)定或違背職業(yè)道德的公證機構和公證人員，要加大處罰力度。
　　㈥質量監(jiān)控體系—有效
　　質量控制是公證管理的重要內容，是公證事業(yè)健康發(fā)展的基本保證；要制定統一公證質量標準，加大公證業(yè)務的技術含量，為質量控制提供可操作性依據；要將質量控制的關口前移，規(guī)范公證文書流轉秩序，明確質量責任；要優(yōu)化監(jiān)控方式，逐步實行自檢、互檢、抽檢的質量控制體系。


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主要參考資料：
　 ⑴姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，高等教育出版社，1999年第1版。
　 �、茖m曉冰：《中國公證制度的完善》，載《法學研究》 2003年第5期。
　 　⑶夏呤蘭：《離婚救濟制度之實證研究》，載《政法論壇（中國政法大學學報）》 2003年第6期。
　

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