公租房制度的價值理念與制度建構(gòu)

　　公租房制度的價值理念與制度建構(gòu)
　　
　　公租房是指由政府或多元主體投資，并由政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對象和租金水平，向符合條件的中低收入家庭或勞動者供應(yīng)的保障性住房［１］①。作為我國在解決民眾住房福利問題時的一項制度創(chuàng)新，公租房主要面向“夾心層”②群體出租或出售，具有明顯的政策性、公共性和福利性特征。目前，各地在公租房建設(shè)中嘗試推出符合自身需要的政策，為進(jìn)一步完善全國統(tǒng)一的住房保障法律制度提供了可資借鑒的實踐經(jīng)驗。而從學(xué)理上通過樣本分析探求公租房制度的價值理念與制度建構(gòu)，將更有助于為建立和完善住房保障法律制度提供有益的理論參考。
　　
　　【①目前，有關(guān)公租房（即公共租賃住房）的界定主要存在于部門規(guī)章、地方政府規(guī)章與學(xué)者的論述中，筆者認(rèn)為，對公租房的界定需要結(jié)合這一保障性住房形式所要解決的問題、保障的對象以及所要達(dá)到的社會功能等方面，只有這樣才能揭示出其本質(zhì)屬性，為這一新的住房保障形式的發(fā)展明確定位。
　　
　　②“夾心層”一詞有以下兩層含義：一是指那些既不符合享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房條件，又無力購買普通商品房的群體；二是指由于戶籍制度限制而無法享受城市住房保障的進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)的大學(xué)生等中低收入者�！�
　　
　　一、公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實邏輯
　　
　　（一）國家住房保障責(zé)任的確立與承擔(dān)
　　
　　我國自開啟住房市場化改革以來，房價一度居高不下。各地政府出于確保地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，大力發(fā)展房地產(chǎn)市場，放松了對房地產(chǎn)市場應(yīng)有的調(diào)控和對提供住房保障的要求。為此，國務(wù)院出臺了一系列措施對房價進(jìn)行調(diào)控，同時，地方政府也注意到了自身應(yīng)在住房保障方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，陸續(xù)出臺了一系列住房保障措施。２００７年８月，國務(wù)院通過了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出“把解決城市（包括縣城）低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項重要職責(zé)”。這表明，政府明確了自身在住房保障方面的職責(zé)，開始注重住房保障方面的制度建設(shè)。隨后，政府又相繼出臺了關(guān)于規(guī)范廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房管理工作的一系列相關(guān)文件。由此，政府通過制定住房保障政策和實施住房保障措施為民眾實現(xiàn)住房福利的利益訴求提供必要的公共服務(wù)，并借以體現(xiàn)其服務(wù)政府和責(zé)任政府的角色。
　　
　�。ǘ�）前期住房保障實踐問題的顯現(xiàn)與解決
　　
　　從２００７年至２００９年，我國以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房建設(shè)的重點。但是，廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房在推行中均暴露出明顯的問題。就廉租房而言，一方面因受制于國家財力投入的限制，廉租房房源供應(yīng)不足，許多低收入的住房困難家庭不得不長時間輪候；另一方面，廉租房制度保障對象的覆蓋面過窄，外來務(wù)工人員和剛畢業(yè)大學(xué)生等具有剛性住房需求的主體未被納入在內(nèi)，長期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體難以依靠廉租房解決住房困難問題［１］。與此同時，經(jīng)濟(jì)適用房制度在實施中也暴露出發(fā)展的困境——保障功能因制度運行不當(dāng)而喪失。經(jīng)濟(jì)適用房自推出以來便備受爭議，而各地經(jīng)濟(jì)適用房因配置不公而被曝光的事件也時有發(fā)生［２］①，許多生活富裕者通過各種手段把經(jīng)濟(jì)適用房變成其投資手段，而符合條件的中低收入者卻無法享受這一福利政策。究其原因，主要是經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓差價所產(chǎn)生的巨大利益誘使某些所有者違背經(jīng)濟(jì)適用房制度推行的初衷去謀取不正當(dāng)利益，進(jìn)而使得其保障功能喪失。
　　
　　【①例如，２００５年，有研究機(jī)構(gòu)推出了一項調(diào)查，該調(diào)查以當(dāng)年北京、太原、西安三地為對象展開，其結(jié)果顯示，高達(dá)４８％的經(jīng)濟(jì)適用房被用于出租。至２０１１年，媒體曝光位于杭州市下沙區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)竟有七成房屋被指用于出租�！�
　　
　　正是以解決廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度在實踐中凸顯的問題為出發(fā)點，政府開始著手探索新的住房保障制度措施，公租房制度由此得以啟動運行。
　　
　�。ㄈ�）政府對公租房制度的探索與肯定
　　
　　基于化解保障性住房的發(fā)展難題，各地紛紛探索新的住房保障形式——公租房。２００９年，《政府工作報告》首次對公租房的實踐加以肯定，提出要“加快落實和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，……積極發(fā)展公共租賃住房，……深化城鎮(zhèn)住房制度改革，滿足居民多層次住房需求，努力實現(xiàn)居者有其屋的目標(biāo)”［３］。這表明，政府開始考慮以這種新舉措來推進(jìn)住房保障問題的解決［４］。２０１０年６月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》�！兑庖姟分赋觯�“大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。２０１２年６月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《公共租賃住房管理辦法》，《辦法》對公租房的申請條件、運營監(jiān)管、退出機(jī)制等都作出了明確規(guī)定。這表明，游離在廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的“夾心層”的住房問題將通過公租房的保障形式得以解決，且有了全國統(tǒng)一的法律依據(jù)。從上述政府對公租房制度的探索實踐脈絡(luò)可以看出，公租房制度的發(fā)展正在經(jīng)歷著一個由提出宣示性的官方主張到推行主管部門的規(guī)范性文件、再到生成規(guī)范公租房運營問題的相關(guān)法律制度的進(jìn)程，這正是公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實邏輯。而在公租房制度的演進(jìn)變遷過程中，相關(guān)的價值理念與制度建構(gòu)問題是把握公租房制度發(fā)展規(guī)律的兩個重要議題。
　　
　　二、公租房制度所蘊含的價值理念
　　
　　在學(xué)理上，公租房制度所蘊含的價值理念在終極意義上可訴諸正義價值。正如德國法學(xué)家拉德布魯赫所說：“除了正義，法律的理念不可能是其他理念。因為正義就像真、善、美一樣，是一個絕對的價值，也就是說，不可能從其他價值中推導(dǎo)出來的價值。”［５］而在法律制度運行的實踐中，正義實際上又可具體體現(xiàn)為自由、公平、平等、安全等價值。在住房制度領(lǐng)域，保障性住房和商品房均在各自的運行中體現(xiàn)出其自身價值。與以營利為目的的商品房相較而言，公租房這一保障性住房形式主要是針對沒有房屋居住的“夾心層”推出，由政府提供保障支持的，這也決定了此項制度蘊含了平等、開放、保障性等幾種獨具特色的價值理念。這些價值理念的核心是實現(xiàn)“居者有其屋”的理想愿景，其應(yīng)當(dāng)成為評價現(xiàn)有公租房制度的運行狀況和構(gòu)建更為完善的公租房制度的價值尺度。
　　
　�。ㄒ唬┢降葍r值：保障弱勢群體利益
　　
　　平等價值之于一個社會的現(xiàn)實意義在于，它有助于社會成員各方（特別是弱勢群體）在享有資源和獲得發(fā)展機(jī)會時能夠得到富有正義的制度保護(hù)，由此確保每個社會成員在社會中都能夠有尊嚴(yán)地生存和發(fā)展。在一個社會中，“每個成員，僅僅因為他是社會成員之一，就有權(quán)不僅享受其他成員提供的個人生活所需，而且有權(quán)享受每一個人都想得到而實際上確實對人類有益的一切好處和機(jī)會，這種觀念已經(jīng)被人們所普遍接受”［６］。正因如此，有學(xué)者在論及人與人之間的平等關(guān)系時才說，“平等乃是一個具有多種不同含義的多型概念。它所指的對象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢的群體的社會地位與法律地位。其范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會的平等以及人類基本需要的平等”［７］。
　　
　　公租房制度的設(shè)計同樣堅守著平等這一價值目標(biāo)，特別是彰顯了對“不得勢的群體”的特別對待。這種“特別對待”并不是在破壞平等，而是恰恰相反，其制度安排有助于維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)平等價值。具體而言，公租房制度所包含的平等價值體現(xiàn)在以下三個方面：其一，法律待遇的平等。各級政府將長期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體的住房保障問題寫入保障性住房制度，通過法定的形式確認(rèn)和保護(hù)“夾心層”群體的住宅權(quán)，賦予其享用公租房的平等的法律待遇。其二，機(jī)會的平等。公租房制度對于符合居住條件的保障對象給予申請和租賃公租房的機(jī)會，以此實現(xiàn)“夾心層”人員享用公租房的平等機(jī)會。其三，基本需要的平等。對于符合居住條件的保障對象，公租房制度保障其基本的住房需要能夠得以平等實現(xiàn)，這應(yīng)當(dāng)是公租房制度運行最為根本的目的。
　　
　�。ǘ�）開放價值：打破地域限制
　　
　　在一個開放社會中，“任何（社會）系統(tǒng)都是一個有機(jī)的整體，它不是各個部分的機(jī)械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質(zhì)”［８］。隨著我國改革開放的不斷深入，開放性成為當(dāng)代社會的一項基本特征，任何城市都不可能在與外界的隔絕中孤立地存在。而城市的發(fā)展離不開大量自由流動的勞動者，其中，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工和新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生是城市發(fā)展的重要力量，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)提供了必需的專業(yè)知識與人力資源。然而，由于戶籍制度的限制，城市的福利措施對于他們而言似乎是遙遠(yuǎn)的，他們幾乎享受不到除工資之外的任何福利待遇。因此，公租房制度自產(chǎn)生之日起，就應(yīng)確立開放性的定位，打破廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的地域限制，體現(xiàn)城市發(fā)展的開放性。公租房的建設(shè)必須將開放性作為其重要的價值基礎(chǔ)，具有開放性特征的公租房制度將有助于促進(jìn)城市的持久繁榮與多元發(fā)展。
　　
　　實踐中，各地公租房制度所具有的開放程度是不一樣的，正如后文在分析“公租房保障對象的設(shè)定”時所展現(xiàn)的那樣，城鎮(zhèn)戶籍、在一地連續(xù)穩(wěn)定工作的年限、穩(wěn)定的工作和收入來源、成為符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的專業(yè)人才等因素均有可能影響一地公租房保障對象標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。盡管存在這些影響公租房制度開放性的因素，但隨著戶籍制度改革的加快、基本公共服務(wù)水平的提高以及公租房制度本身的不斷改進(jìn)，開放性價值在公租房制度的變遷中將得到越來越充分的實現(xiàn)。
　　
　　（三）保障性價值：實現(xiàn)公民住房福利
　　
　　公租房制度所包含的一個重要價值理念就是保障性價值，此項價值的實質(zhì)是政府承擔(dān)著提供住房福利的責(zé)任，而所有公民均具有實現(xiàn)其基本的住宅權(quán)并享有免于住房匱乏的積極自由［９］。公租房制度的保障性價值本身又包含了三個基本的維度，即“誰提供保障”、“向誰提供保障”及“保障的目的”。具體而言，公租房制度所應(yīng)實現(xiàn)的保障性價值表明，政府是提供公租房的責(zé)任人，公租房應(yīng)向“夾心層”群體提供，公租房供給的目的是實現(xiàn)公民的住房福利。公租房制度運行的現(xiàn)實情況表明，“真正缺房的絕大多數(shù)是中低收入的居民，即通常所說的‘缺錢又缺房’的情況大量存在。即便在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國家，住房供應(yīng)也實行多渠道供應(yīng)，無法也不可能完全市場化”［１０］。因此，正確的做法是對高收入者實行住房的市場供給，對中低收入者實行不同程度的住房福利政策。
　　
　　在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公民住房福利的制度安排被納入社會保障體系之中。現(xiàn)代社會福利制度必須包含住房福利的內(nèi)容［１１］①。而政府有責(zé)任對低收入家庭提供幫助和救濟(jì)，使其獲得基本的住房保障。在公租房制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)堅持保障性價值理念，即建設(shè)公租房的根本目的是為了保障在經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的弱勢群體實現(xiàn)其居住權(quán)。只有堅持這一價值目標(biāo)，才可以有效地預(yù)防公租房制度在實踐中背離其建立初衷的情況。
　　
　　【①我國存在著傳統(tǒng)福利制度下的住房福利和新型社會福利制度下的住房福利之分。前者所指的住房福利是城鎮(zhèn)居民普遍性的物化福利，是最大的福利項目，后者所指的住房福利雖然仍是一種普遍性福利，但主要是有限的貨幣形態(tài)（即現(xiàn)金補貼）福利，而由政府提供住房的受益對象只限于那些十分困難的無房戶�！�
　　
　　三、公租房制度運行的現(xiàn)狀考察——以京、滬、渝、深為例
　　
　　為揭示公租房制度的運行邏輯，本文擬選取實施該制度具有代表性的北京、上海、重慶、深圳等城市作為樣本，考察它們在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌措、保障對象、法制建設(shè)等方面的具體做法，以此來展現(xiàn)各地公租房制度運行的概況。應(yīng)當(dāng)指出的是，隨著２０１２年７月１５日住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》開始施行，各地的公租房制度將會有相應(yīng)的變化，這也有待學(xué)界作進(jìn)一步的研究。
　　
　�。ㄒ唬┕�租房管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置
　　
　　公租房的管理機(jī)構(gòu)主要指負(fù)責(zé)公租房建設(shè)、運營及管理的行政主管機(jī)構(gòu)，同時，以市場主體角色運營的公租房日常管理機(jī)構(gòu)亦是本文考察的范圍。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，“縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作”，但具體到每個城市，其做法并不統(tǒng)一。
　　
　　１、北京市公租房管理機(jī)構(gòu)
　　
　　《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》規(guī)定，北京市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、國土資源、規(guī)劃、財政等有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工，做好公租房相關(guān)管理工作。從這個規(guī)定看，除各部門各司其職、配合做好公租房的管理之外，住房保障管理部門是該市公租房的行政主管機(jī)構(gòu)。具體而言，該《辦法》涉及配租管理、租賃管理、監(jiān)督管理等管理制度，管理機(jī)構(gòu)均在其中發(fā)揮作用。在配租管理中，住房保障管理部門對由產(chǎn)權(quán)單位編制的配租方案進(jìn)行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)后實施配租。在租賃管理中，“公共租賃住房的維修、養(yǎng)護(hù)、管理由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)單位也可委托專業(yè)服務(wù)企業(yè)管理”。在監(jiān)督管理中，住房保障管理部門對產(chǎn)權(quán)單位不按規(guī)定收繳租金或擅自出租的采取處罰措施。由此可見，住房保障管理部門在北京市的公租房管理工作中發(fā)揮著主要作用，同時，產(chǎn)權(quán)單位也在日常管理中發(fā)揮一定的作用。
　　
　�。�、上海市公租房管理機(jī)構(gòu)
　　
　　上海市的公租房管理機(jī)構(gòu)是住房保障和房屋管理局。《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》規(guī)定，市住房保障房屋管理局是該市公租房工作的行政主管部門，區(qū)（縣）住房保障房屋管理部門是該區(qū)（縣）公租房工作的管理部門。此外，市和區(qū)（縣）發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃土地、財政、稅務(wù)、工商、國資、民政、金融、人力資源社會保障、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)信息化、公安、監(jiān)察等部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)公租房的相關(guān)管理與監(jiān)督工作。
　　
　　由于上海市采取“政府支持，機(jī)構(gòu)運作”的原則，因此公租房的日常運行管理主要由公租房的實施機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。這些“運營機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)具體的運營管理工作，其運作的前提是接受政府對公租房的政策指導(dǎo)，嚴(yán)格按照準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)接受申請。
　　
　�。�、重慶市公租房管理機(jī)構(gòu)
　　
　　《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》指出，全市公租房的行政管理部門是市國土資源和房屋管理部門，即重慶市國土資源和房屋管理局。同時，市級有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)自己職能范圍內(nèi)與公租房有關(guān)的監(jiān)督管理工作。
　　
　　實踐中，為了管理好公租房，重慶市組建了公租房管理局，這也是我國首個公租房管理局，它專門負(fù)責(zé)主城九區(qū)的公租房管理，同時負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)縣公租房的業(yè)務(wù)工作。與此同時，“重慶市公租房信息網(wǎng)”作為公租房管理局與社會公眾溝通的信息平臺，在發(fā)布公租房相關(guān)信息、加強公租房建設(shè)監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極的作用。
　　
　�。�、深圳市公租房管理機(jī)構(gòu)
　　
　　深圳市于２００９年設(shè)立住房和建設(shè)局，它的一個重要職能就是“負(fù)責(zé)推進(jìn)住房制度改革和住房保障工作；負(fù)責(zé)市保障性和政策性住房的建設(shè)、維修、租售和監(jiān)督管理以及相關(guān)基礎(chǔ)資料的信息化和檔案工作”［１２］。２０１０年公布的《深圳市保障性住房條例》對其管理部門作出如下規(guī)定：“市政府住房和建設(shè)部門負(fù)責(zé)本市住房保障的組織實施和監(jiān)督管理并可以依法委托相關(guān)事業(yè)組織具體實施。”可見，深圳市公租房的管理機(jī)構(gòu)即為深圳市住房和建設(shè)局。
　　
　�。ǘ�）公租房資金籌措的現(xiàn)狀
　　
　　公租房建設(shè)規(guī)模巨大，需要大量的土地和建設(shè)資金作為保障。中央和地方都對公租房的資金來源十分重視，各級政府也采取了不同的探索方式。
　　
　�。薄⒄�府對公租房資金籌措的指導(dǎo)
　　
　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》將資金籌措途經(jīng)分為“政府投資”和“政府提供政策支持、社會力量投資”兩個方面。其中，在政府投資方面，市、縣人民政府應(yīng)通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公租房建設(shè)和運營的投入。省級人民政府給予資金支持，中央以適當(dāng)方式給予資金補助。在社會力量投資方面，政府鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公租房中長期貸款；支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公租房建設(shè)和運營；探索運用保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公租房融資渠道�！掇k法》為拓寬公租房建設(shè)的融資渠道奠定了政策基礎(chǔ)。
　　
　　２、資金籌措的現(xiàn)實困境
　　
　　實踐中，公租房資金籌措存在兩個主要問題：
　　
　　其一，政府一度包攬，造成資金渠道單一。目前，一些地區(qū)在落實保障性安居工程建設(shè)任務(wù)過程中，仍然存在政府包攬較多的情形。而按照政府的慣性思維，其最容易選擇的公租房融資模式就是由政府提供財政撥款、專項資金及政府貸款等為主要內(nèi)容的單一融資模式。這種融資模式的問題在于，政府承擔(dān)了公租房融資的絕大部分責(zé)任，投資結(jié)構(gòu)單一，從而使得融資過程顯得呆滯化、僵硬化；而且，政府承受的財政壓力比較大，公租房建設(shè)的資金籌集困難。
　　
　　其二，社會資金參與度不高。社會資金參與公租房建設(shè)的瓶頸在于公租房項目收益回報率較低、投資回收期過長。雖然國務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確提出，民間資本投資建設(shè)政策性住房應(yīng)享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，但銀行信貸、企業(yè)投資仍然很難承受這么長的投資期。而目前，政府在運用稅收優(yōu)惠、優(yōu)先扶植等鼓勵手段激勵各類企業(yè)或組織參與公租房建設(shè)方面所做的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。
　　
　�。�、公租房建設(shè)資金籌集渠道的創(chuàng)新探索
　　
　　實踐中，公租房建設(shè)資金籌集渠道有兩點創(chuàng)新：其一，保障房建設(shè)投資基金的參與。我國第一支以民間資本投資為主的保障房建設(shè)投資基金——建銀精瑞公共租賃住房建設(shè)投資基金正在籌備成立。該基金擬采取股份公司制設(shè)立，由全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會牽頭，組織一批企業(yè)共同發(fā)起組建�；�金首期募集資金不低于１００億元，成立后３年內(nèi)，在全國范圍內(nèi)選擇符合基金投資條件的公租房項目［１３］。建銀精瑞投資基金的建立將為公租房建設(shè)的民間資本參與提供一個可供參考的例證。
　　
　　其二，社保基金對公租房的支持。２０１１年，全國社�；�金理事會同南京、天津、重慶等城市簽約，投資保障性住房，其中，該會以信托產(chǎn)品形式為重慶市的公租房建設(shè)提供４５億元貸款。社�；�金投資公租房建設(shè)，打破了公租房單純依靠銀行融資的格局，為多渠道融通公租房建設(shè)資金提供了可資借鑒的模式，有助于引導(dǎo)社會資金積極參與保障房建設(shè)。
　　
　�。ㄈ�）公租房保障對象的設(shè)定
　　
　　公租房的保障對象涉及公租房制度的保障范圍。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，公租房供應(yīng)對象主要是“符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”。本文所考察的四個城市對此問題的規(guī)定不盡相同。
　　
　�。�、北京市關(guān)于保障對象的規(guī)定
　　
　　北京市在其發(fā)布的《關(guān)于加強本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》中明確提出，公租房的租賃對象包括以下三類：其一，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和限價商品住房的輪候家庭；其二，申請人具有該市城鎮(zhèn)戶籍，家庭人均住房使用面積１５平方米（含）以下，３口及以下家庭年收入１０萬元（含）以下、４口及以上家庭年收入１３萬元（含）以下；其三，外省市來京連續(xù)穩(wěn)定工作一定年限的人員。與此前的《北京市公共租賃住房管理辦法（試行）》相比，該《通知》放寬了準(zhǔn)入對象標(biāo)準(zhǔn)，允許新就業(yè)職工和外來務(wù)工者申請公租房。這對于實現(xiàn)應(yīng)保盡保具有積極的現(xiàn)實意義。
　　
　　２、上海市關(guān)于保障對象的規(guī)定
　　
　　上海市在《本市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》中對準(zhǔn)入條件的規(guī)定是：“具有本市常住戶口，或持有《上海市居住證》和連續(xù)繳納社會保險金達(dá)到規(guī)定年限�！边@表明該市關(guān)于公租房保障對象的規(guī)定也是比較開放和包容的，但外來人口需要符合持有《上海市居住證》及連續(xù)繳納社會保險金達(dá)到規(guī)定年限這兩項條件，與重慶市直接將“進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員”作為公租房保障對象的做法有所不同。
　　
　�。�、重慶市關(guān)于保障對象的規(guī)定
　　
　　重慶市在《公共租賃住房管理暫行辦法》中對保障對象作了如下規(guī)定：“申請人應(yīng)年滿１８周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源，具有租金支付能力，符合政府規(guī)定收入限制的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于１３平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員。”隨后，該市頒布的《公共租賃住房管理實施細(xì)則》分別對“有穩(wěn)定工作”、“收入限制標(biāo)準(zhǔn)”等條件進(jìn)行了解釋。該市明確將“進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員”納入保障對象的做法充分體現(xiàn)了公租房制度的開放性和平等性。
　　
　�。�、深圳市關(guān)于保障對象的規(guī)定
　　
　　深圳市的《公共租賃住房管理暫行辦法》中規(guī)定：“申請人及共同申請人均具有本市戶籍�！逼浜螅�該市在《保障性住房條例》中規(guī)定：“對本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的各類專業(yè)人才以及在本市連續(xù)繳納社會保險費達(dá)到一定年限的非本市戶籍常住人員……逐步納入住房保障范圍�！边@表明，該市居民、連續(xù)繳納社會保險費達(dá)到規(guī)定年限的非該市戶籍常住者、該市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的各類專業(yè)人才被納入保障對象，其保障對象范圍體現(xiàn)出該市的特色。
　　
　�。ㄋ模┕�租房法律制度運行的現(xiàn)狀
　　
　�。�、統(tǒng)一的住房保障基本法處于缺位狀態(tài)
　　
　　到目前為止，我國尚無一部統(tǒng)一的綜合性住房保障法律。由于《住房保障法》的缺位，包括公租房在內(nèi)的住房保障體系建設(shè)一直較為滯后。盡管在全國和地方層面均已出臺了一些相關(guān)的法律法規(guī)，但多是針對現(xiàn)實問題的應(yīng)急產(chǎn)物，缺乏系統(tǒng)性和權(quán)威性，執(zhí)行效果不甚理想［１４］。因此，要從根本上完善公租房制度，改變我國住房保障制度的現(xiàn)狀，必須制定統(tǒng)一的《住房保障法》，以此將廉租房、公租房等保障性住房形式綜合起來進(jìn)行規(guī)范，由此從法制層面為各地的公租房建設(shè)和構(gòu)建符合本地實際的公租房制度提供一個兼顧全國統(tǒng)籌規(guī)劃和地方利益訴求的調(diào)控性、示范性法律文本。
　　
　�。病⒌胤秸�府建設(shè)公租房的法律責(zé)任亟待明確
　　
　　在國家對保障性住房日益重視的背景下，２０１１年全國計劃新開工建設(shè)保障房一千萬套，其中，公租房建設(shè)是該計劃最為主要的任務(wù)。國家為此成立了保障性安居工程協(xié)調(diào)小組。協(xié)調(diào)小組作為保障房建設(shè)的協(xié)調(diào)方，與各地方政府簽訂了保障房建設(shè)的責(zé)任書，將一千萬套保障房建設(shè)目標(biāo)層層分解到各地。但是，各地政府并沒有因此高度重視保障房的建設(shè)進(jìn)度，而且對未能實現(xiàn)保障房建設(shè)目標(biāo)的責(zé)任也難以追究。截至２０１１年６月份，仍有六個省區(qū)的保障房開工率沒有達(dá)到２０％①。實際上，除資金籌措方面存在困難外，地方政府更多地考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財政收入，不愿進(jìn)行公租房等保障性住房建設(shè)，是一個重要的原因。由此可見，公租房的建設(shè)不僅需要地方政府的積極支持和投入，更需要在立法上明確地方政府承擔(dān)公租房建設(shè)的法律責(zé)任。
　　
　　【①關(guān)于各地保障房建設(shè)進(jìn)展緩慢的原因，《鳳凰網(wǎng)》進(jìn)行了一項調(diào)查，把可能的原因列舉為以下六項：１。保障房項目籌集資金較難。２。項目前置審批需要很長時間。３。各地不愿意將土地劃撥保障房。４。保障房項目的制度還沒有設(shè)計好。５。地方政府腐敗影響保障房進(jìn)度。６。其他情況。該項調(diào)查共２３８６４人參加，調(diào)查結(jié)果顯示：選擇答案項１的人占８。２％，選擇答案項２的人占０。９％，選擇答案項３的人占２４。０％，選擇答案項４的人占４。３％，選擇答案項５的人占６１。６％，選擇答案項６的人占０。９％。其中，答案選項３和選項６可以一并歸結(jié)為地方政府積極性問題。由此可見，絕大部分公眾認(rèn)為地方政府在興建保障性住房的積極性方面存在問題［１５］�！�
　　
　　３、缺乏有效法律制度確保豐富的公租房融資渠道
　　
　　如前文所述，目前，我國公租房建設(shè)資金方面存在的問題主要是政府一度包攬融資造成資金渠道單一以及社會資金參與度不高等情況。盡管政府采取了鼓勵保障房建設(shè)投資基金和社�；�金參與融資以及出臺鼓勵民間資本參與投資公租房的規(guī)范性文件等措施，但由于鼓勵和保護(hù)公租房融資的制度不健全，特別是沒有提升到法律層面，公租房融資渠道的拓展問題難以得到國家法的有力保障。
　　
　�。�、公租房分配的公平性有待進(jìn)一步獲得法律保障
　　
　　公租房制度作為我國住房保障體系的主要組成部分，具有十分明顯的福利性和保障性。因此，在分配對象的確定上必須充分體現(xiàn)公平、公正的原則，使公租房能夠提供給真正需要的人。而從各地現(xiàn)行制度所確立的保障對象來看，有的城市的公租房制度雖然在原則上將不具有本地戶口的人員包括在內(nèi)，但設(shè)置了重重條件，在當(dāng)前社會保險繳納制度并不完善的情況下，能夠申請的人寥寥無幾。當(dāng)然，也有城市態(tài)度鮮明地將“進(jìn)城務(wù)工及外地的無住房人員”涵蓋在公租房范圍內(nèi)，充分體現(xiàn)了公租房制度的公平性和城市發(fā)展的包容性。據(jù)此可見，各地在設(shè)定公租房的保障對象標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)消除地方立法之間的沖突，避免公民在各地遭遇有差別的法律對待，并且，在條件成熟時，國家應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)以上層級的法律形式保障公租房分配的公平性。
　　
　　四、關(guān)于完善公租房制度的思考
　　
　�。ㄒ唬┝⒎ㄒ�(guī)定統(tǒng)一的住房保障制度
　　
　　我國現(xiàn)行住房保障制度以“管理辦法”、“實施意見”、“暫行辦法”、“條例”等“軟法”為表現(xiàn)形式，尚缺乏基本的《住房保障法》。從學(xué)理上看，住房保障政策僅僅是“軟法”，雖具有靈活性的優(yōu)點，但不利于實現(xiàn)住房保障制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，并且無法依靠強制力保障這些政策的實施。而經(jīng)過法定程序制定的“硬法”（即法律法規(guī)）則可以避免政策的臨時性和不確定性，且可以憑借國家強制力來確保其有效實施［１６］。因此，我國應(yīng)盡快制定住房保障法律，以此實現(xiàn)住房保障從“軟法”到“硬法”的轉(zhuǎn)變。就現(xiàn)階段看來，制定《住宅保障法》已經(jīng)成為完善住房保障制度的一個重要規(guī)劃。具體而言，我國《住房保障法》的起草已列入十一屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，并已形成《基本住房保障法征求意見稿》。在制定過程中，由于住房保障涉及的內(nèi)容很廣，因此需要完善相關(guān)配套法規(guī)。其中，最重要的就是改進(jìn)目前不完善的住房保障體系，停止施行存在明顯缺陷的經(jīng)濟(jì)適用房制度，融合公租房制度與廉租房制度，構(gòu)建完整的住房保障體系，實現(xiàn)對中低收入階層的廣泛保障①。
　　
　　【①關(guān)于我國住房保障體系的完善問題，理論界和實務(wù)界均在進(jìn)行不懈的探索：２０１１年，中國社會科學(xué)院在其發(fā)布的《２０１１中國城市藍(lán)皮書》中指出，我國應(yīng)“逐步取消現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房，保留廉租住房政策，大力發(fā)展公共租賃房政策”。２０１２年，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳在其發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房三房合一的指導(dǎo)意見》中指出，江西各市縣從２０１２年起停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價商品房，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房和公租房保障對象統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍。自此，江西省成為全國首個正式宣布停建經(jīng)濟(jì)適用房的省份，也是首個將三種保障房并軌為公租房的省份。以上關(guān)于保障性住房制度的理論探索和實踐探索表明，如何完善我國的住房保障體系，仍然需要實踐的不斷試錯和理論的不斷反思［１７１８］�！�
　　
　　（二）加強公租房建設(shè)的政府責(zé)任
　　
　�。�、從保障公民住宅權(quán)角度認(rèn)識政府責(zé)任
　　
　　目前，公民住宅權(quán)已被大多數(shù)國家的法律所承認(rèn)，并為國際社會所接受。聯(lián)合國大會在１９６６年通過的《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》中就規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳�活水�?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件�！庇纱丝芍�，住宅權(quán)是人權(quán)的重要組成部分�！肮�民住宅權(quán)是近幾十年才逐漸發(fā)展起來的基本人權(quán)概念，它經(jīng)歷了政府無責(zé)、政府承擔(dān)道義責(zé)任、政府承擔(dān)法律責(zé)任的演進(jìn)過程�！保郏保梗菀虼�，住宅權(quán)是公民的基本權(quán)利，而保護(hù)公民的住宅權(quán)乃是政府的一項重要責(zé)任。
　　
　�。�、規(guī)范地方政府在保障性住房建設(shè)中的違規(guī)行為
　　
　　２０１１年，我國提出建設(shè)１０００萬套保障性住房。在中央問責(zé)制的強大壓力下，地方政府以各種方式來應(yīng)對中央的要求：在建教師宿舍、企業(yè)員工宿舍、定向出讓土地、收繳違建房等通過各種渠道成為“保障房”。這種做法實質(zhì)上是逃避政府責(zé)任，違背了保障房的“保障”本質(zhì)和公平分配的原則。為了使公租房的建設(shè)得到保障，各地政府應(yīng)在落實監(jiān)督措施上有所“行動”，應(yīng)首先明確公租房等保障性住房所包含的范圍；同時，將不屬于保障性住房范圍的職工宿舍、罰沒違建房、公務(wù)員小區(qū)排除在外，真正確保以公租房為重點的保障性住房建設(shè)任務(wù)按進(jìn)度完成；此外，還應(yīng)依法追究保障性住房建設(shè)中的違法行為相關(guān)責(zé)任人和政府部門的法律責(zé)任，防范此類行為的發(fā)生。
　　
　�。ㄈ�）擴(kuò)大公租房的融資平臺
　　
　�。薄⒔梃b國外成熟的融資模式
　　
　　在國外的住房保障實踐中，保障性住房的融資模式較多，有ＲＥＩＴｓ（房地產(chǎn)信托投資）模式、ＢＯＴ（建設(shè)—運營—移交）模式、ＰＰＰ（公共部門與私人企業(yè)合作）模式、ＰＩＰＰ（以中間組織為樞紐的公私合作）模式、ＰＦＩ（私人主動融資）模式、房地產(chǎn)證券化、住房保障稅、福利彩票模式、委托、聯(lián)合租賃模式等。雖然我國的國情與其他國家相比有較大差別，但發(fā)達(dá)國家成熟的保障性住房融資模式仍然能為我國公租房的融資提供寶貴的經(jīng)驗。根據(jù)我國公租房政策實施現(xiàn)狀及融資模式的可行性，我國可以重點考慮ＲＥＩＴｓ、ＢＯＴ、ＰＩＰＰ等三種住房融資方式。
　　
　�。�、擴(kuò)大國內(nèi)已有的融資渠道
　　
　　除借鑒各國成熟的融資模式外，我國還可根據(jù)實際情況采取以下幾種方式擴(kuò)大資金來源：其一，財政撥款成立專項資金。一般而言，公租房的融資渠道既可以來自于市場，又可以來自于政府。從長期來看，政府的財政支持應(yīng)當(dāng)是公租房建設(shè)資金來源的主要渠道，特別是在公租房運營機(jī)構(gòu)所需要的資本金方面，往往要以政府的出資作為基礎(chǔ)。目前，公租房的供給主要采取新建房源的方式，財政撥款的用途主要體現(xiàn)在開工建設(shè)、折舊費及預(yù)留維修基金等幾個方面。
　　
　　其二，發(fā)揮住房公積金的作用。住房公積金是具有保障性和互助性的職工個人住房基金，歸職工個人所有，專門用于職工的住房建設(shè)和消費［２０］。住房公積金作為公租房建設(shè)的一種融資模式，主要體現(xiàn)在政府每年把住房公積金歸集余額按一定比例用于公租房建設(shè)。中低收入繳存職工可以以低于市場租賃價格的租金租房，這就使支持購房為主的政策取向轉(zhuǎn)變?yōu)橹С仲彿颗c租房并重的政策取向，同時也體現(xiàn)了住房公積金制度的互助性。
　　
　　其三，建立公租房公益基金。公租房公益基金主要來源于社會捐贈和福利彩票收益。據(jù)民政部統(tǒng)計，中國福利彩票在“十一五”期間，福彩發(fā)行量３４５５億元，成為社會福利和公益事業(yè)發(fā)展的重要資金來源［２１］。從社會福利資金中提取適當(dāng)比例，專項用于公租房建設(shè)，符合發(fā)行社會福利彩票的宗旨。其四，商業(yè)銀行信貸、民間設(shè)立基金等也是公租房建設(shè)的融資渠道，相應(yīng)的做法是建立起多項資金良性循環(huán)系統(tǒng)，讓各方參與主體均獲得一定經(jīng)濟(jì)收益，并且在政府的主導(dǎo)下形成社會資本的有機(jī)聯(lián)合與互動。
　　
　　（四）確保公租房房源的公平分配
　　
　　根據(jù)我國住房保障工作多年的實踐經(jīng)驗，保障性住房工作最容易出現(xiàn)的問題就是分配過程中的不公平性，公租房也同樣面臨這個問題。中央已經(jīng)對此問題予以充分關(guān)注，強調(diào)要確保房源分配公平。為此，公租房的分配應(yīng)全面接受社會各界監(jiān)督，做到分配過程與分配結(jié)果的公平公正，避免將公租房搞成“權(quán)力房”。
　　
　　具體而言，國家應(yīng)從立法層面對公租房的保障對象作出統(tǒng)一規(guī)定，確保其保障對象的公平性。立法者在確定公租房的保障對象時，應(yīng)主要考慮以下幾個群體：城鎮(zhèn)中低收入家庭人群；(www.panasonaic.com)新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位新近就業(yè)的暫時購房支付能力不足的、收入符合限定標(biāo)準(zhǔn)的人群；進(jìn)城務(wù)工的非本地戶籍、經(jīng)濟(jì)收入符合當(dāng)?shù)毓�租房�?biāo)準(zhǔn)的人群；確屬經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的保障對象，但是因房源供給不足，尚在輪候的住房困難家庭。
　　
　　此外，在合理確定公租房的保障對象后，一個重點就是如何保證符合條件的人員能夠公平地申請到公租房房源。而其中的關(guān)鍵問題是信息公開。筆者認(rèn)為，在相關(guān)信息的公開方面需做到以下幾點：第一，公布公租房房源信息。包括公租房的規(guī)劃信息、現(xiàn)有房源、已被申請房源等內(nèi)容。第二，對配租過程全程公開。首先，將申請公共租賃房的基本條件和相關(guān)材料公布于眾；然后，進(jìn)行搖號配租，在搖號前，可由媒體公布搖號程序及配租戶數(shù)等基本情況，搖號活動由媒體現(xiàn)場直播，并邀請人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督。第三，對入住人員的身份進(jìn)行公示。搖號結(jié)果出現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)對申請人姓名、身份證號碼（首尾號）、工作單位、申請戶型、配租房號進(jìn)行公示，方便社會公眾監(jiān)督。
　　
　�。ㄎ澹┏浞职l(fā)揮新聞媒體等社會輿論的監(jiān)督作用
　　
　　輿論監(jiān)督是新聞媒體擁有的獨特力量，它可以幫助公眾了解政府事務(wù)、社會事務(wù)和一切涉及公共利益的事務(wù)，促使政府施政和公共治理沿著法治的方向運作。在建設(shè)服務(wù)型政府和透明性政府的背景下，各級政府均應(yīng)將年度公租房項目的建設(shè)目標(biāo)任務(wù)（包括年度建設(shè)計劃、開工竣工項目、預(yù)計完工時間）在網(wǎng)上完全公開。新聞媒體可以隨時核查建設(shè)進(jìn)度，查明項目未開工或建設(shè)進(jìn)度明顯滯后的原因，及時向社會反饋有關(guān)信息，從而形成輿論壓力，促進(jìn)公租房建設(shè)的健康發(fā)展。

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