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簡論公共政策視野下經(jīng)濟適用房發(fā)展困境及問題探究
簡論公共政策視野下經(jīng)濟適用房發(fā)展困境及問題探究我國自1998年開始，國家就明確提出要大力發(fā)展以經(jīng)濟適用房為重點的房地產(chǎn)業(yè)，提出要建立以最低收入家庭承租廉租房、中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房，其他較高收入家庭購買或租賃商品房的住房供應體系。經(jīng)濟適用房也就此進入中國城市居民的視野，從最初的“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系”，到2003年以后定位為“面向中低收入家庭的保障性住房”。推行至今已有十余年之久，為努力實現(xiàn)“居者有其屋”這一住房保障體系的基本目標而提供典型模式，是我國政府干預住房市場一種方式的積極探索。
一、經(jīng)濟適用房的內涵及其作用
經(jīng)濟適用住房是一種供中低收入者居住，享受政府政策優(yōu)惠的住房，它與市場價商品房均屬于商品房的范疇，受政府控制并限價銷售。它作為一種帶有社會福利性質的“準商品房”，兼具行政性和商品性，其行政層面關注社會公平和福利，商品層面則追逐利潤最大化。其具體內涵可參考王洪春學者的《住房社會保障研究》一書中提到的：“經(jīng)濟適用住房是指已經(jīng)列入國家計劃，由城市政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房，具有經(jīng)濟性和適用性特點的具有社會保障性質的商品住宅。經(jīng)濟性，是指住房的價格相對同期市場價格來說是適中的，適合中等及低收入家庭的負擔能力。而適用性，是指在房屋的建筑標準上不能削減和降低，要達到一定的使用效果。經(jīng)濟適用房是國家為低收入人群解決住房問題所做出的政策性安排。”
經(jīng)濟適用房政策是具有過渡性質的住房保障政策，是我國住房政策領域由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉軌的特殊產(chǎn)物。實施經(jīng)濟適用房這項政策，其特有的社會保障和經(jīng)濟功能滿足了公平和效率的統(tǒng)籌兼顧，是實現(xiàn)居民住房需求的有效方式，它與其他的住房保障形式共同構成我國住房保障體系，是不可或缺的一部分。其重大作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟適用房有助于實現(xiàn)社會公平公正
實施經(jīng)濟適用住房計劃，是重大的利益調整，是施惠于民的善舉。(www.panasonaic.com)由于商品房的售價比經(jīng)濟房要高出很多，中低收入人群根本無力購買，經(jīng)濟適用房的出現(xiàn)成為他們的首選，很多無力購買商品房的群體在國家的補貼下能買得起經(jīng)濟適用房。同時經(jīng)濟適用房在克服收入方面不平等引起的住房問題過程中也扮演著重要角色。在國民收入二次分配中，涉及住房的資源配置和流通、消費，經(jīng)濟適用房在扭轉此中富者愈富、弱者愈弱的趨勢向社會公平傾斜里邊擔負著重要角色，在很大程度上解決了中低收入者的住房問題，促進了住房公平，有利于實現(xiàn)社會公平公正和公共住房政策目標。
�。ǘ┙�(jīng)濟適用房有助于房地產(chǎn)市場結構調整
經(jīng)濟適用房政策實行以來，各地相繼出臺了一系列宏觀調控政策，通過結構調整存進了商品房開發(fā)的理性回歸，促進房地產(chǎn)市場進入一個供求總量基本平衡、結構基本合理、價格基本穩(wěn)定的健康發(fā)展軌跡，確保商品房的投資結構與消費者的需求結構基本一致，此外，經(jīng)濟適用房由于其經(jīng)濟性特征，相比其他商品房價格要低得多，吸引了大批投資者的關注，給商品房市場帶來一定壓力，不得不相應作出價格調整。
�。ㄈ┙�(jīng)濟適用房有助于拉動內需，促進社會和諧
推行經(jīng)濟適用房它不僅可以讓許多中低收入者和部分中等收入者進入消費者的行列，同時還會促使商品房降價放量，是啟動內需，刺激經(jīng)濟的重要選項。保障房與普通商品房消費的“雙龍合璧”是以自主需求為特征的大批量的消費行為，它不同于以投資為目的的購房行為，它產(chǎn)生的是真實的、持續(xù)的消費，可以拉長消費鏈，帶動生產(chǎn)鏈，其能量不可低估。既可在破解房地產(chǎn)僵局上一展身手，又能在挑戰(zhàn)經(jīng)濟危機中建立卓越功勛，成為啟動內需，扭轉危局的關鍵之舉，其效能將超過已經(jīng)出臺的諸多措施，對于建設和諧社會起到促進作用，推進社會的和諧發(fā)展。
二、我國經(jīng)濟適用房發(fā)展困境及發(fā)展過程中存在問題
經(jīng)濟適用房或許是住房改革中強調保障性和強調商品性兩種改革思路并存的產(chǎn)物，從這個角度上講，經(jīng)濟適用房更像是一種試驗品。經(jīng)濟適用住房的開發(fā)與建設，對改善城鎮(zhèn)中低收入居民的住房條件，完善城鎮(zhèn)住房保障制度，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。從政策設定初衷而言它本身是為社會中低經(jīng)濟收入的家庭設計、建設的，現(xiàn)在卻表現(xiàn)出不“經(jīng)濟”不“實用”的一面，值得我們總結、反思和完善。其中最主要的問題表現(xiàn)為：
（一）經(jīng)濟適用房建設違規(guī)超標，建設出現(xiàn)“高檔化”現(xiàn)象
經(jīng)濟適用房缺乏具體標準，使得經(jīng)濟適用房建設容易陷入一個邏輯上的怪圈——越造越大，日顯貴族氣息。這是因為經(jīng)濟適用房定價相對同區(qū)域內的商品房來說較低，利潤有限，大多數(shù)開發(fā)商只好將房屋面積擴大，以此來降低成本，造成目前市場上的經(jīng)濟適用房主流產(chǎn)品在140m2左右，100m2以下的房子甚少。在實際中，一部分高收入階層通過不正當渠道購買了經(jīng)濟適用房，使得經(jīng)濟適用房成為出租或炒賣的投資品，造成了經(jīng)濟適用房的旺銷和供不應求，誘使經(jīng)濟適用房越蓋面積越大，越蓋越豪華，造成惡性循環(huán)；另一方面經(jīng)濟適用房本應保障的對象——中低收入者卻無力購買經(jīng)濟適用房，只能望房興嘆。
�。ǘ┙�(jīng)濟適用房價格不合理，出現(xiàn)棄購現(xiàn)象
雖有明文規(guī)定經(jīng)濟適用房在各地的價格，但在實際的操作層面上，由于項目規(guī)劃設計和使用的建筑材料上檔次，經(jīng)濟適用房品質有所提高，加上經(jīng)濟適用房的開發(fā)模式從過去經(jīng)濟適用房與商品房交叉合建的模式轉變?yōu)樾纬杉兘?jīng)濟適用房的開發(fā)模式及因經(jīng)濟房價格較商品房低，消費者爭相搶購，市場供不應求等因素導致經(jīng)濟適用房的價格往往與規(guī)定的購買價格存在出入。因此雖然很多中低收入家庭沖著低的房價去，最終卻因其實際規(guī)定價格而未能如愿購房。經(jīng)濟適用房價格過高，超過中低收入家庭的平均承受能力。
（三）經(jīng)濟適用房配套設施“缺失化”
經(jīng)濟適用房不同于商品房，其出發(fā)點是經(jīng)濟、適用，設定為只提供給中低收入者，受成本和地價約束，經(jīng)濟適用房往往地處偏遠或者交通不便地帶，一般建設在市政基礎設施配套不太完善的地塊，加上政府以及電力、電信、供電、供暖、供水等部門的低效率，消費者入住后生活上出現(xiàn)諸多不便，這與經(jīng)濟適用房的出發(fā)點違背。
�。ㄋ模┌l(fā)售過程存在黑箱操作，出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象
按最初的制度設計，經(jīng)濟適用住房供應對象是中低收入城鎮(zhèn)居民家庭。但在實際操作過程中，因為個人和家庭收入信息很難準確獲得，人們普遍認為大多數(shù)經(jīng)濟適用房被“富人”買走了，而很少落到真正的窮人手里。由于定價較高、支付能力和運作不透明等原因，有相當部分出售給了收入偏高甚至是高收入家庭，他們從中獲得的住房資源甚至超過了最困難的廉租住戶，導致政策優(yōu)惠未能真正落實到那些最需要保障的家庭，反映出供應過程中存在不公平現(xiàn)象。許多經(jīng)濟適用房在未正式銷售之前就已經(jīng)被稅務、建設、房管、規(guī)劃等與房地產(chǎn)有關的政府機關部門的工作人員買走，開著私家車去買經(jīng)濟適用房的人也不鮮見，一棟樓排在前十幾名的都是有“門路”的人。
�。ㄎ澹┺D租、轉讓現(xiàn)象明顯，監(jiān)督管理失控
按規(guī)定，經(jīng)適房在拿到房產(chǎn)證3年內不得轉讓。但是一些轉讓者也有其對策：出售經(jīng)適房的人在房屋租售中心登記后，遇到合適買家，雙方私底下簽訂房屋購買合同。一些開發(fā)商利用經(jīng)濟適用房監(jiān)管缺失，以經(jīng)濟適用房政策獲得土地，以純粹商品房性質開發(fā)出售，擾亂市場秩序。另外對于如何確定中低收入者標準難以確定。
三、我國經(jīng)濟適用房政策出現(xiàn)問題的原因分析
經(jīng)濟適用房之所以能長期在保障房建設中占有重要地位，并不是因為政府沒有發(fā)現(xiàn)它在制度設計上的諸多缺陷，而是由于政府對住房保障本質屬性和改革路徑的認識的游移不定。鑒于麥克拉夫林對政策執(zhí)行實踐中提出的“互適模型”，對政策的執(zhí)行進行了系統(tǒng)的研究。因此，本文以麥克拉夫林的互適模型為分析工具，對我國經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行出現(xiàn)問題的原因進行分析。
麥克拉夫林通過由具體到抽象的方法，說明政策執(zhí)行是執(zhí)行者與受影響著之間就目標或手段做相互調適的一個過程，他認為這應是一個動態(tài)平衡的過程，政策執(zhí)行是否有效取決于兩者互適的程度。如下圖所示：
（一）政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求和觀點并不完全一致
政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求和觀點并不完全一致，基于雙方在政策上的共同利益，彼此經(jīng)過說明、協(xié)商、妥協(xié)等確定一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式。在經(jīng)濟適用房政策的執(zhí)行中，政府與中低收入人群之間的需求并不一致，從當初提出經(jīng)濟適用房至今，這項政策就處于不斷的調適狀態(tài)，為的就是能夠保障大部分中低收入人群的利益，實現(xiàn)以民為本的執(zhí)政理念。
�。ǘ┫嗷フ{適的過程是處于平等地位的雙方彼此進行雙向交流的過程
相互調適的過程是處于平等地位的雙方彼此進行雙向交流的過程，而不是傳統(tǒng)的上令下行單向流程。傳統(tǒng)的交流方式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟適用房政策執(zhí)行的要求，對于政府—房地產(chǎn)商（市場）—中低收入人群這三方面來說，更側重的多方的交流。
�。ㄈ┱邎�(zhí)行者的目標和手段可隨著環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點的改變而改變
隨著經(jīng)濟適用房叫停的聲音不斷出現(xiàn)，公共租賃住房的大規(guī)模擴建，越來越多的人看重的政府的監(jiān)督執(zhí)行力度上如何保障我國中低收入人群的群體利益。
（四）受影響者的利益和價值取向將反饋到政策上
受影響者的利益和價值取向將反饋到政策上，從而影響政策執(zhí)行者的利益和價值取向對于經(jīng)濟適用房發(fā)展中出現(xiàn)的黑箱操作以及住房質量、配套設施等問題都是根據(jù)中低收入者的利益和價值取向進行調整。
四、健全住房保障體系，完善經(jīng)濟適用房發(fā)展的政策建議
在當前的環(huán)境下，我們不應對經(jīng)濟適用房抱著“一刀切”的態(tài)度，經(jīng)濟適用房應該是可進可出的，對有限資源進行有效配置，進行一種動態(tài)的管理和分配是當前滿足市場上對于經(jīng)濟適用房需求人群的一個重要途徑，要保證達到各區(qū)域的住房保障的要求和任務。應該在不斷修正和規(guī)范現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房的政策，保持推進其在我國住房保障體系中的不可取代的作用，當廉租房和公租房等多樣式的住房保障形式建立起來的時候，經(jīng)濟適用房就可以功成身退的淡出大眾的視野。
�。ㄒ唬┮�(guī)范標準，符合政策對象需求
家庭收入水平式衡量是否具有購買經(jīng)濟適用房資格的重要指標。應該根據(jù)職工工資、家庭收入、家庭結構、房租水平等因素，拓寬審核參照對象，綜合界定購房目標群體，計算并合理確定經(jīng)濟適用住房的家庭收入標準。
經(jīng)濟適用房建設的面積及其在總的房地產(chǎn)開發(fā)投資中的比例也應做到因地因時制宜，規(guī)定具體的住房標準，在構建時嚴格落實各項細節(jié)，根據(jù)馬斯洛需要層次理論，需求層次越高，消費者就越不容易被滿足。經(jīng)濟學上，“消費者愿意支付的價格=消費者獲得的滿意度”也就是說，同樣的住宅，滿足消費者需求的層次越高，消費者能接受的定價也越高。
�。ǘ┻M行政府干預，多種方式進行補貼
經(jīng)濟適用房類屬于政府直接干預市場，由直接干預轉變?yōu)殚g接干預，在補貼方式上向住房補貼轉變，減少保障面。一般的，住房保障水平隨著收入結構發(fā)展呈倒U型曲線，其保障規(guī)模也趨于下降。政府注重在整體價格上的微調工作，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各地的經(jīng)濟水平情況不一，因地制宜，關注中低收入群體的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展水平，經(jīng)濟適用房的房價不攀高商品房，不損傷開發(fā)商的利益，維持與中低收入群體的平均值相平衡。
�。ㄈ┖侠硪�(guī)劃選址，完善配套設施建設
要滿足到入住群體的交通便利問題，需要從其建筑選址上入手，經(jīng)濟適用房的選址應在充分考慮居民需求意愿的基礎上，進行合理的空間布局，所建之處應搭建好公交車、出租車等交通工具的標志牌，在道路交通處構建更能達到交通方便；要選“熟地”市政、管線、道路等配套齊全；從成本方面考慮，要選拆量不大的地，同時應加強市政、生活等配套設施的建設，以人為本，關注中低收入群體的情感生活交流需要，建設花園、活動區(qū)等作為溝通平臺，對于居民生活痛苦指數(shù)的緩解起到幫助作用，是新時期下構建人本社會的要求，是安居工程進一步落實的體現(xiàn)。
�。ㄋ模﹫�(zhí)行問責制，發(fā)揮政府的主導作用
明確界定在住房問題上市場與政府的關系，落實政府應承擔的責任，通過培育、引導和干預市場，確保通過市場滿足大部分居民住房需求，利用規(guī)劃、土地供應、金融和稅收等手段對市場供應與需求進行引導及調控，實施住房建設規(guī)劃，對新建住房結構提出比例要求。制定住房保障的長遠發(fā)展規(guī)劃，分階段制定不同的住房保障目標，并落實布局，具體項目和交付日期等，按年度對社會公布。
在政府主導的基礎上，充分利用市場機制實現(xiàn)保障資源的高效率供給與配置。住房保障制度是政府的重要職能之一，因而政府必須在住房保障制度中發(fā)揮主導作用，如經(jīng)濟適用房規(guī)劃設計和保障對象資格審查環(huán)節(jié)，都需要政府制定標準并嚴格管理。涉及到戶型和建設標準，要依據(jù)政府制定的具體規(guī)劃實施建設；在其分配環(huán)節(jié)，住房保障管理部門對申請者應實行嚴格的審查。
�。ㄎ澹┩晟葡嚓P法律法規(guī)，加大監(jiān)督執(zhí)行力度
建立更加公正透明的監(jiān)督機制，通過公開搖號確定購買人員，擴大公示范圍，延長公示時間，對騙購經(jīng)濟適用房者進行包括經(jīng)濟上大額罰金和行政處罰在內的重罰和公示；及時的經(jīng)濟適用房情況的信息公開，從經(jīng)濟適用房的規(guī)劃到始建，再到申請人群的獲批事情，相關部門的規(guī)定等進行全方位的信息公開，利于政府負外部性的扭轉，實行其行政性質。
在經(jīng)濟適用住房的平時開盤銷售活動過程中進行全程監(jiān)督，通過開展現(xiàn)場政策解答、銷售信息公開檢查、現(xiàn)場監(jiān)督房源投放、售后管理明查暗訪等工作，進一步加大對經(jīng)濟適用房銷售監(jiān)督管理力度，尤其針對“捂盤惜售”現(xiàn)象，市監(jiān)察局應聯(lián)合市房產(chǎn)部門建立健全督查工作機制。開展房源投放管理現(xiàn)場監(jiān)督，對經(jīng)濟適用房開盤各流程實行駐場監(jiān)察，全程跟蹤，重點對房源是否全部投放、選房結束后剩余房源是否清點登記封存并在下次開盤時再次投放等事項進行監(jiān)督，嚴查暗箱操作行為，確保申購戶排隊選號選房的公平公正。開展信息公開現(xiàn)場檢查，重點加強對開盤現(xiàn)場申購戶信息、房源信息、銷售流程等資料公示情況的監(jiān)督檢查，對公示內容是否完整、公示地點及形式是否合理等提出相關意見和建議，督促企業(yè)及時整改，最大限度地保障申購戶的知情權，接受群眾監(jiān)督。
就現(xiàn)階段的實際情況來看，經(jīng)濟適用房還不宜盲目取消，其中發(fā)現(xiàn)的問題應組織展開調查找出病因，對癥下藥，摸清楚究竟是哪些環(huán)節(jié)有問題，哪些法規(guī)有空白點，哪些監(jiān)管鏈條有盲點，只有深入調查，才能提出恰當?shù)慕鉀Q方案，才能對各方面加以防范，以便使得政策發(fā)揮最大化的效力。如果停建經(jīng)濟適用房，不僅不能使中低收入人群真正得到最大好處，反而會造成房價愈發(fā)高漲，百姓無力購房，政府財政吃緊的局面，甚至將導致更多問題的出現(xiàn)。政府應該正視問題的存在，分析問題解決問題，解決好群眾“住有所居”問題，在促進社會公平的基礎上更好地分配社會資源，真正幫助弱勢群體解決住房問題。
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