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對預算審批制度改革探討
對預算審批制度改革探討引言
我國憲法規(guī)定了人民代表大會的預算審批權(quán)。預算草案編制完成后，應當提交國家權(quán)利機關(guān)審批通過，方可生效。預算草案經(jīng)審批生效，就成為正式的國家預算并具有法律約束力，非經(jīng)法定程序，不得改變。[1]《預算法》規(guī)定，中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。地方人大尤其是市縣人大，許多沒有設立預算委員會。而全國人大常委會的預算工作委員會只有20個人，很難審查上萬億的中央預算資金。預算審批權(quán)的行使狀況并不能讓人們滿意，預算審批制度存在很多不足之處。
預算制度的建立，是民主政治的體現(xiàn)。政府對于公共資金的每一分支出，都應該事先制定詳盡的預算，待人民代表大會審議和批準后方可支出。審批權(quán)作為高度政治性的議題，預算審批權(quán)的授予在不同的政府體制與政治文化傳統(tǒng)下會有不同，但是，不論是怎樣的國家制度，預算審批權(quán)總是包含著三個方面。這些內(nèi)容可以概括為三個方面：首先是立法機關(guān)的收入保障權(quán)，指由立法機關(guān)通過制定及調(diào)整有關(guān)稅法、國債法及金融貨幣法等法律文件，行使在稅收、國債和金融領域中的財政權(quán)，起到控制政府收入、穩(wěn)定國家財政金融活動的作用。其次是立法機關(guān)的支出控制權(quán)，指由議會通過授權(quán)法、撥款法、委員會決議及各種非正式立法的方式，對政府的開支項目及其支出預算進行控制，為政府的活動提供相應的物質(zhì)保證。再次是立法機關(guān)的賬目審核權(quán)，指由立法機關(guān)通過其內(nèi)部設立的有關(guān)組織及相對獨立的監(jiān)督部門，對政府的財務項目進行審計，從而監(jiān)督行政部門的活動是否按授權(quán)與撥款法案的要求進行[2]。審批權(quán)的內(nèi)容分為實質(zhì)和程序兩方面的內(nèi)容。我們通常意義上理解的審批權(quán)似乎僅只包含了程序方面的審議和批準，而就審議和批準程序本身也已經(jīng)簡化到走形式的程度。
中國預算法只規(guī)定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預算審批的制衡權(quán)則未明確。這其實正是對審批權(quán)內(nèi)容不明確的表現(xiàn)。顯然，審批不同于備案，也不能只是批或不批，審批的重點在于審議然后決定是否批準，而審議則不能止于程序的審查，而應該更多地關(guān)注草案的內(nèi)容。審批權(quán)應該包括預算草案調(diào)整權(quán)。由干預算草案編制的粗糙，以及人大會期制度本身方面的原因，目前人大事實上很難判斷預算支出的合理與否。人大擁有調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機關(guān)的預算職責，另一方面對明顯不合理的預算開支也多了一條制約途徑。[3]
各級人大在審批政府預算時一般都會確認政府預算具有法律約束力，但預算審批權(quán)的性質(zhì)是什么呢？從現(xiàn)有著述的觀點來看，主要有立法權(quán)說、監(jiān)督權(quán)說、決定權(quán)說和獨立權(quán)說。[4]預算的審批是對開支機構(gòu)的事前賦權(quán)，事后確認的過程，而監(jiān)督權(quán)是保障性和控制性的權(quán)力。審查批準預算案并不具有監(jiān)督權(quán)這種事后性、保障性的特點。決定權(quán)具有自創(chuàng)性和實體規(guī)定性，而審批權(quán)一般不具有創(chuàng)建性，只是對既有事項的表態(tài)、宣告與確認。決定權(quán)和審批權(quán)在實體內(nèi)容和運用程序上都存在著差別。預算雖然不具有實質(zhì)性法律的抽象性要求，但不論是大陸法系的國家還是英美法系的國家，年度預算都具有款、項、目、節(jié)的法條架構(gòu)，都經(jīng)由一般立法程序成立，并以條例或者法案的形式公之于眾。預算既然是法，立法機關(guān)是以法律的形態(tài)來通過國家預算審批的。那么應該可以得出預算審批權(quán)即立法權(quán)的結(jié)論，確立這一點對于預算審批制度的改革是非常重要的。很多法治發(fā)達的國家都賦予預算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然審批權(quán)是立法權(quán)，那么上文所提到的調(diào)整權(quán)則是應有之意。而我們面臨的下一個問題是，人大是否有能力對預算草案做出調(diào)整。
預算審批是一項政策性、法律性、技術(shù)性都非常強的工作。人大不僅沒有充分的時間也不具備相應的能力。如果沒有專門機構(gòu)的輔助，人大的各項活動很可能陷入表面化。而無論是在實行一院制議會國家，還是實行兩院制議會的國家，預算的具體審核都是由議院的各種常設委員會與其屬下的各種小組委員會負責進行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設有預算局，參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算局負責在經(jīng)濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術(shù)上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會實際上也在很大程度上行使著預算審核權(quán)。[6]這給我們以很大的啟發(fā)。(www.panasonaic.com)預算委員會可以充分利用預算信息管理系統(tǒng)，審查各預算部門收入支出的合法性、科學性、合理性。還可以建立專門小組，與預算支出的各個部門相對應，負責對該部門收支預算的專門審查。預算委員會一方面對預算編制部門報送的預算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機關(guān)對預算草案中不合法或不合理、但預算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。這就避免了因為缺乏信息和專業(yè)知識技能而做出不科學的調(diào)整。這樣，不僅對部門也對審批機關(guān)有著雙重的制約。
另外，目前預算草案粗略的風格，對人大代表而言都只能是“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。人大審查中不可能對預算方案提出一些實質(zhì)性的意見，客觀上形成流于形式的程序性監(jiān)督。提交人大的政府預算編制應從粗略到細致，這樣人大才有可能真正行使審批權(quán)。這樣人大在預算委員會的協(xié)助下，在各部門的配合下，審批權(quán)才具有實際意義。
以上是從權(quán)力機關(guān)的角度來討論的，而我們還可以借鑒發(fā)達國家的做法，免費派發(fā)政府預算報告給公眾，民意機構(gòu)可以對政府預算安排和實施過程跟蹤、問責，甚至可以要求聽證。這不僅是保證政府預算支出的合理性、公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施，更是建設現(xiàn)代民主法治國家的要義所在。[7]
預算審批制度的改革，首先應正確認識審批權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)，為審批權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件，不僅從認識上明確審批制度的實質(zhì)和核心，也從客觀條件上提供了審批權(quán)實現(xiàn)的可能性。同時，也應該借鑒發(fā)達國家的做法，建立“陽光預算”，從而更好地保證預算審批制度的完善。
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