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我國(guó)銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策
我國(guó)銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策李金澤
一、我國(guó)銀行監(jiān)管法制的現(xiàn)狀及存在的問題
自1949年建國(guó)以來(lái)，我國(guó)銀行監(jiān)管法制發(fā)展歷經(jīng)了建國(guó)初期的開創(chuàng)階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期等三個(gè)階段。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，1995年3月18日通過了《中華人民共國(guó)和人民銀行法》（下文簡(jiǎn)稱《人民銀行法》）及1995年5月10日通過的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》（下文簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》）標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系已初步成形。這兩部大法成為我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系的核心。
《人民銀行法》賦予中國(guó)人民銀行“按照規(guī)定審批，監(jiān)督管理金融機(jī)構(gòu)”、“按照規(guī)定監(jiān)督管理金融市場(chǎng)”、“發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章”等監(jiān)管職責(zé)，[1]這意味著專門性的代表國(guó)家的權(quán)威監(jiān)管主體已經(jīng)確立。該法還進(jìn)一步為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，共七個(gè)條文，規(guī)制人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審批，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的稽核、稽查監(jiān)督、存貸款利率的監(jiān)管、財(cái)會(huì)信息查核，以及政策性銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督等內(nèi)容。[2]
《商業(yè)銀行法》則進(jìn)一步明確地規(guī)定了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立的條件和程序、組織機(jī)構(gòu)、銀行存貸款業(yè)務(wù)中的義務(wù)、謹(jǐn)慎性要求、禁止業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)報(bào)告、監(jiān)督管理、接管和終止及違反法律的責(zé)任等內(nèi)容。
與此同時(shí)，還有一系列的法規(guī)和人民銀行制定的金融規(guī)章涉及了銀行監(jiān)管問題。比較重要的行政法規(guī)有：《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《借款合同條例》、《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等。金融規(guī)章則更為繁多：《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《貸款通則》、《支付結(jié)算辦法》、《銀行帳戶管理辦法》、《關(guān)于對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理的通知》、《信貸資金管理暫行辦法》、《制正存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》、《個(gè)人住房貸款管理辦法》等等。
從《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》及其它法規(guī)、規(guī)章所涉及銀行監(jiān)管的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)銀行監(jiān)管法制似乎已不僅初步成形，而且可謂較為“完善”了，尤其是一大串的銀行業(yè)務(wù)管理的金融規(guī)章更是甚為繁多。但是，深入分析既有的監(jiān)管法制，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)不僅既有的規(guī)則、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待補(bǔ)充的問題仍大量存在。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾方面：
第一，監(jiān)管法制體系的構(gòu)建上存在諸多的不協(xié)調(diào)或不合理之處。我國(guó)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法制體系主要由兩個(gè)基本法律——《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》、國(guó)務(wù)院主持通過的行政法規(guī)及中國(guó)人民銀行發(fā)布的銀行管理規(guī)章（包括“規(guī)定”、“辦法”、“通知”等文件形式）。這三個(gè)層級(jí)的法律法規(guī)本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的協(xié)調(diào)整體，但是現(xiàn)實(shí)并非如此，尤其是后兩類存在的問題尤為突出。首先，后兩類文件并未真正起到補(bǔ)充基本法律之缺漏的作用，因?yàn)橹苯俞槍?duì)兩個(gè)大法缺漏的條例和規(guī)章，尤其是比較系統(tǒng)的文件形式尚沒有。眾所周知，《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》已經(jīng)頒行五年了，但對(duì)兩大法作補(bǔ)充性解釋的系統(tǒng)條例或規(guī)章均未出臺(tái)。事實(shí)上，兩大法不僅有許多未作明確規(guī)制的問題，而且諸多條文也有待進(jìn)一步闡釋，行政法規(guī)、規(guī)章雖在兩大法出臺(tái)后的數(shù)年內(nèi)產(chǎn)生不少，卻無(wú)此兩大法的系統(tǒng)實(shí)施細(xì)則。其次，銀行監(jiān)管有關(guān)的條例和規(guī)章相互之間或與兩大基本法律之間有諸多重疊、不協(xié)調(diào)或直接抵觸之處。中國(guó)人民銀行制定的銀行監(jiān)管規(guī)則對(duì)基本法律的重復(fù)其為突出，如1996年6月1日發(fā)布的《貸款通則》中第4、5、13、24（第一項(xiàng)）、29（第一款）、62、63、64、68、69條等條款都與《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定相重復(fù)，有的則僅是簡(jiǎn)單的復(fù)述。銀行業(yè)務(wù)管理規(guī)章之間重疊則更為嚴(yán)重，如1997年12月1日起施行的《支付結(jié)算辦法》大量直接照搬了《票據(jù)法》、《票據(jù)管理辦法》的規(guī)定，與此同時(shí)，它還與1994年10月9日《異地托收承付結(jié)算辦法》、1993年5月21日《商業(yè)匯票辦法》、1994年10月9日《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》[3]等規(guī)章有許多重疊的內(nèi)容�！吨Ц督Y(jié)算辦法》中有關(guān)“信用卡”規(guī)定的第三章（共32個(gè)條文）絕大多數(shù)內(nèi)容均直接來(lái)自1996年4月1日發(fā)布的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》。[4]人民銀行制定的規(guī)章之間有不協(xié)調(diào)或抵觸的情形也不少。同時(shí)并行適用的《支付結(jié)算辦法》（1997年）和《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》（1996年）就有此種現(xiàn)象，前者的第132條規(guī)定“商業(yè)銀行（包括外資銀行、合資銀行）、非銀行金融機(jī)構(gòu)未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡�！焙笳叩牡�5條則指出“商業(yè)銀行未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)不得發(fā)行信用卡�！薄胺墙鹑跈C(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)、境外金融機(jī)構(gòu)的駐華代表機(jī)構(gòu)不得經(jīng)營(yíng)信用卡業(yè)務(wù)�！焙茱@然，《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》已排除了“非銀行金融機(jī)構(gòu)”發(fā)行信用卡及經(jīng)營(yíng)信用卡業(yè)務(wù)的可能性，而《支付結(jié)算辦法》則只要求非銀行金融機(jī)構(gòu)“不經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)行”，兩者已明顯抵觸，況且《支付結(jié)算辦法》第133條已明確規(guī)定符合法定條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)發(fā)行信用卡。再次，一些法規(guī)和規(guī)章因未能及時(shí)修訂已有明顯過時(shí)的內(nèi)容，有的條文甚至與現(xiàn)行的法律相矛盾，或者無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)生活之需要。如人民銀行1986年4月16日發(fā)布的《再貼現(xiàn)試行辦法》、1990年《利率管理暫行規(guī)定》[5]等便屬此類。從這兩個(gè)文件的名稱及發(fā)布的時(shí)間來(lái)看，分別歷經(jīng)14年和10年的規(guī)章仍然處于“試行”和“暫行”的狀態(tài)，這足以表明銀行監(jiān)管規(guī)章的嚴(yán)重滯后。從兩個(gè)文件的具體內(nèi)容來(lái)看，其中與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)或現(xiàn)行法律、法規(guī)不相符之處也不乏：1）“專業(yè)銀行”的用語(yǔ)在兩個(gè)文件都出現(xiàn)了，但自《商業(yè)銀行法》出臺(tái)后，“專業(yè)銀行”的用語(yǔ)不僅不合“時(shí)宜”，而且可謂不合法了。2）《再貼現(xiàn)試行辦法》僅限于對(duì)“專業(yè)銀行”的貼現(xiàn)也與《人民銀行法》第22條第（三）項(xiàng)規(guī)的“為在中國(guó)人民銀行開立帳戶的金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)”不相適應(yīng)。3）《再貼現(xiàn)試行辦法》第5條規(guī)定的“再貼現(xiàn)率暫定為3.75‰，略低于對(duì)專業(yè)銀行的一般貸款利率”也不合時(shí)宜了。因?yàn)槿嗣胥y行于1997年3月15日發(fā)布的《中國(guó)人民銀行對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行總行開辦再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)暫行辦法》第5條規(guī)定：“再貼現(xiàn)利率按同檔次再貸款利率下浮10%執(zhí)行�！盵6]
我國(guó)銀行監(jiān)管法制體系中存在的上述問題的主要原因在于：其一，缺乏制定規(guī)范性文件的效益理念，使得行政法規(guī)或規(guī)章相互之間或與法律之間有大量重疊的條文。這大大地增加了規(guī)范性文件的數(shù)量及特定文件的條文。銀行監(jiān)管規(guī)章制定的目的應(yīng)在于補(bǔ)救法律、行政法規(guī)的缺漏或者對(duì)有關(guān)內(nèi)容作補(bǔ)充性闡釋，絕不在于重復(fù)強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的某些內(nèi)容，因?yàn)橹醒脬y行制定的規(guī)范性規(guī)件畢竟不同于一般的宣傳法律法規(guī)的文件。其二，缺乏制定規(guī)范性文件的系統(tǒng)化理念。這與制定者的規(guī)劃性和全局性把握的技術(shù)和意識(shí)水平有關(guān)。其三，制定者對(duì)已制定的規(guī)范性文件之及時(shí)修訂、廢止工作未予以足夠重視。我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制處于重大變革時(shí)期，政策性較強(qiáng)的“人民銀行規(guī)章”更有必要作出及時(shí)的調(diào)整、補(bǔ)充和完善。
第二，監(jiān)管法制的制度選擇不利于實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于商業(yè)銀行追求效率。這主要表現(xiàn)在《商業(yè)銀行法》及有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章過于側(cè)重對(duì)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管。在《商業(yè)銀行法》的第一章確立的第4—10條原則性規(guī)定中，絕大多數(shù)條文為商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)及協(xié)調(diào)與其客戶之間的關(guān)系作出原則性要求，這種設(shè)計(jì)也為后面的具體制度選擇取向奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)上，第三章“存款人的保護(hù)”的絕大部分條文及第四章“貸款和其業(yè)務(wù)的基本規(guī)則”的多數(shù)條文都是對(duì)銀行與客戶的私法關(guān)系的規(guī)制。[7]筆者并不是認(rèn)為《商業(yè)銀行法》不應(yīng)對(duì)私法關(guān)系作規(guī)制。但是這種立法選擇取向，反映了立法者試圖通過嚴(yán)格規(guī)制私法關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的目標(biāo)，有監(jiān)管權(quán)力干預(yù)私法關(guān)系之嫌。反過來(lái)，因這些條文占據(jù)了將近20個(gè)條文，使得總共僅有91條的《商業(yè)銀行法》很難系統(tǒng)而全面地構(gòu)筑真正有助于監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的規(guī)則和制度。從德國(guó)《銀行法》[8]的框架來(lái)看，該法第一章界定了信用機(jī)構(gòu)的法律意義及聯(lián)邦監(jiān)督局的法律地位；第二章“關(guān)于信用機(jī)構(gòu)的條款”仍然是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的“公法性義務(wù)”，諸如自有資本、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)的自有資本、清償能力、對(duì)投資的限制、企業(yè)之間的關(guān)系[9]、高額信貸[10]、信用機(jī)構(gòu)集團(tuán)發(fā)放的高額信貸、近親信貸、對(duì)近親信貸的申報(bào)義務(wù)、責(zé)任條款、資信證明等等，即使其中的“儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)”也是法律賦予信用機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性義務(wù)；第三章“對(duì)信用機(jī)構(gòu)的監(jiān)督條款”；第四章“特別條款”，主要處理監(jiān)督局監(jiān)督與其他監(jiān)督及在外國(guó)注冊(cè)之后的監(jiān)督等問題；第五、六章“處罰條款、罰款條款”、“過渡條款和最終條款”。這些規(guī)則幾乎沒有直接針對(duì)信用機(jī)構(gòu)與其客戶之間的私法關(guān)系作出規(guī)制的內(nèi)容。日本在56年修改后的《銀行法》及其配套施行令也未對(duì)私法關(guān)系作出規(guī)制。法國(guó)1984年《銀行法》雖在第四、五章分別規(guī)定了“信貸機(jī)構(gòu)與其客戶的關(guān)系”及“對(duì)企業(yè)貸款的發(fā)放”。但從內(nèi)容上來(lái)看，第四章只有兩個(gè)條文，僅提及活期帳戶的開立問題及授權(quán)咨詢委員會(huì)研究信貸機(jī)構(gòu)與客戶間的關(guān)系及有關(guān)建議，而未直接針對(duì)具體的私法關(guān)系。第五章第60條原則性規(guī)定了信用機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的貸款安排的履行問題，第61條則針對(duì)貸款接受人的債權(quán)之轉(zhuǎn)讓問題，這兩條屬私法關(guān)系。
當(dāng)然，我國(guó)《商業(yè)銀行法》關(guān)注私法關(guān)系的規(guī)制與我國(guó)銀行業(yè)中國(guó)有銀行占絕對(duì)比重的現(xiàn)狀有關(guān)，因?yàn)閲?guó)有銀行的資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)，倘若像一般私法關(guān)系那樣廣泛自治，可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。立法者的這種顧慮有一定的合理性。但是，從國(guó)有銀行商業(yè)化的角度來(lái)看，這種選擇并不利于市場(chǎng)主體自主地位的確立，也不利于公平、自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。況且私法關(guān)系可以由《合同法》調(diào)整，事實(shí)也正如此。
另外，我國(guó)中央銀行制定的大量銀行監(jiān)管規(guī)章，沒有真正從有助于提高監(jiān)管效率、質(zhì)量的角度出發(fā)，而是著眼于銀行具體業(yè)務(wù)操作上的監(jiān)管。如我國(guó)銀行監(jiān)管規(guī)章中有關(guān)銀行結(jié)算及信貸業(yè)務(wù)的規(guī)則甚多，且極為細(xì)致入微，諸如《異地托收承付結(jié)算辦法》、《商業(yè)匯票辦法》、《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》、《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《國(guó)內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《支付結(jié)算辦法》、《貸款通則》、《貸款的管理辦法》、《個(gè)人定期儲(chǔ)蓄存款存單小額抵押貸款辦法》、《電子化專項(xiàng)資金管理辦法》、《商業(yè)銀行自營(yíng)住房貸款管理暫行規(guī)定》、《制止存款業(yè)務(wù)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)則》、《大額可轉(zhuǎn)讓定期存單管理辦法》、《個(gè)人住房擔(dān)保貸款管理試行辦法》、《銀團(tuán)貸款暫行辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》等等。[11]具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管并非不必要，但是完全或高度依賴具體業(yè)務(wù)的監(jiān)管有如下弊端：（1）業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則過于廣泛，使得力量有限的監(jiān)管主體之監(jiān)管很難得到有效落實(shí)，特別是我國(guó)監(jiān)管主體正處于不斷發(fā)展階段，不管是人力、物力還是技術(shù)都極為有限。這務(wù)必導(dǎo)致該管的不能有效管，不該管的卻去管。（2）廣泛的業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)則之生成為監(jiān)管主體濫用監(jiān)管權(quán)力大開方便之門，其結(jié)果是監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗的可能性增大，而被監(jiān)管的銀行則不惜借助違法手段來(lái)規(guī)避監(jiān)管，這兩者促成了監(jiān)管成本的徒增及銀行追求經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)受到侵蝕。
從美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)所制定的重要監(jiān)管條例（28個(gè)）[12]來(lái)看，其中直接針對(duì)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)則有：《平等信貸機(jī)會(huì)的規(guī)定》（B條例）、《電子資金轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》（E條例）、《金融證券交易的延伸貸款規(guī)定》（G條例）、《支票托收和資金轉(zhuǎn)移的規(guī)定》（J條例）、《銀行對(duì)證券交易的信用貸款比例的規(guī)定》（L條例）、《誠(chéng)實(shí)信貸條例》（Z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲(chǔ)及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。
第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對(duì)法定監(jiān)管主體——中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化�！度嗣胥y行法》第2、4、7條都是原則性地肯定了中國(guó)人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國(guó)人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查�！北M管《商業(yè)銀行法》對(duì)這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無(wú)法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對(duì)企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“……隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國(guó)人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理方面的其他信息。”德國(guó)《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會(huì)、社員大會(huì)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會(huì)議來(lái)實(shí)現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會(huì)議，并可規(guī)定會(huì)議日期、議決事項(xiàng)等。
其次，法律對(duì)人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的，”“拒絕中國(guó)人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法——審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行�！盵15]
再次，法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國(guó)對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第49、50條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡(jiǎn)單，有待立法進(jìn)一步完善。
第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國(guó)銀行監(jiān)管法制對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚為空白狀態(tài)。各國(guó)實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)70年代以來(lái)，不少國(guó)家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營(yíng)。我國(guó)銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。
市場(chǎng)退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場(chǎng)秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場(chǎng)時(shí)，中央銀行依法對(duì)退出全過程的監(jiān)管。我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”（第七章），但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場(chǎng)的監(jiān)管之規(guī)定過于簡(jiǎn)單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無(wú)規(guī)定。另外，我國(guó)尚無(wú)針對(duì)一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國(guó)借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來(lái)監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對(duì)商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來(lái)處理銀行破產(chǎn)中的問題。
在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡(jiǎn)單。為此，中國(guó)人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國(guó)際商業(yè)借款、存貸款比例、中長(zhǎng)期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤(rùn)率、資產(chǎn)利潤(rùn)率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對(duì)關(guān)聯(lián)貸款（對(duì)關(guān)系人發(fā)放貸款）的規(guī)定尚有如下不足：1）對(duì)關(guān)系人發(fā)放擔(dān)保貸款的程序未嚴(yán)格規(guī)制。立法只是規(guī)定發(fā)放貸款的條件不得優(yōu)于其他借款人的同類貸款的條件，這種規(guī)定為關(guān)系人（尤其是商業(yè)銀行的董事、管理人員自己及其近親屬）借所謂的“擔(dān)�！卑刀申悅}(cāng)，開方便之門。德國(guó)《銀行法》對(duì)近親信貸增設(shè)了“僅當(dāng)根據(jù)全體業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人的一致通過的決議，且得到監(jiān)督機(jī)構(gòu)的明確同意時(shí)才提供”。[18]2）立法未給監(jiān)管主體——人民銀行具體實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)設(shè)有效的機(jī)制。德國(guó)《銀行法》設(shè)定的“申報(bào)義務(wù)”[19]機(jī)制值得借鑒。3）“關(guān)系人”的范圍之界定尚有不足，即一方面未對(duì)近親屬作出明確的限定，另一方面對(duì)商業(yè)銀行的股東（尤其是持有較高比例股份的企業(yè)）納入關(guān)系人的范圍。事實(shí)上，這類人也可能因其持股關(guān)系而取得“方便”的貸款，從而徒增銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)兩大基本法律對(duì)監(jiān)管方法僅有原則性的規(guī)定，諸如以何種形式和程序來(lái)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管，或者通過利用外部審計(jì)師對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行核實(shí)，這些方法的具體運(yùn)用均未上升到法制的層面。[20]
第五，監(jiān)管機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)用——疏忽了銀行內(nèi)部控制和同業(yè)自律機(jī)制的兼用。我國(guó)《商業(yè)銀行法》在內(nèi)部控制機(jī)制的設(shè)計(jì)上僅有三個(gè)條文，即第59、60和61條。第59條要求健全企業(yè)規(guī)則和制度；第60條要求健全稽核和檢查制度，并要求對(duì)分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督；第61條規(guī)定業(yè)務(wù)報(bào)告。這種規(guī)制有如下幾個(gè)缺陷：其一，規(guī)定過于原則化。業(yè)務(wù)管理規(guī)則、制度及稽核、檢查制度的具體要求均需進(jìn)一步補(bǔ)充完善。業(yè)務(wù)報(bào)告的要求既未對(duì)報(bào)告應(yīng)涉及的具體（尤其是那些強(qiáng)制性要求報(bào)告的）內(nèi)容進(jìn)行明確，也未就報(bào)告的時(shí)間、報(bào)告的形式、程序等作出規(guī)定。其二，未對(duì)內(nèi)容專門性的稽核檢查途徑——審計(jì)予以規(guī)制，這無(wú)疑會(huì)大大削弱該途徑的有效性。因?yàn)閮?nèi)部審計(jì)員只有在任命、其職權(quán)及法律責(zé)任等方面有嚴(yán)格而強(qiáng)制性的法律依據(jù)，才足以保證其履職的客觀、及時(shí)與合法。銀行監(jiān)管法制健全的國(guó)家往往突出審計(jì)員在任命及職權(quán)行使上受法定監(jiān)管主體的制約。如新加坡《銀行法》便規(guī)定：盡管公司法已規(guī)定，但每家銀行每年必須由當(dāng)局批準(zhǔn)后任命一名審計(jì)員；并授權(quán)當(dāng)局在法定情形下可直接任命一位審計(jì)員。[21]德國(guó)《銀行法》規(guī)定了特別情況下信用機(jī)構(gòu)任命的審計(jì)員需通報(bào)監(jiān)督局，并可要求另任命一名其他的審計(jì)員，監(jiān)督局還可在法定情形下申請(qǐng)登記法院指定審計(jì)員，同時(shí)，進(jìn)一步為審計(jì)員的特別責(zé)任作了專門規(guī)制。[22]其三，法律對(duì)于內(nèi)部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視。對(duì)銀行內(nèi)部工作程序過于簡(jiǎn)單，部門之間、員工之間的職責(zé)劃分過于粗放，缺乏完善的管理信息系統(tǒng)，沒有明確合理和透明的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估程序（如缺乏詳細(xì)的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、明確的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)考核程序）[23]等問題均無(wú)再監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性制裁措施。另外，加上我國(guó)銀行評(píng)級(jí)機(jī)制不健全，同業(yè)自律機(jī)制不健全，倘不強(qiáng)化中央銀行對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的再監(jiān)管，勢(shì)必使該機(jī)制處于虛設(shè)的狀態(tài)。
在同業(yè)自律方面，我國(guó)法制尚未對(duì)此給予足夠重視。盡管已經(jīng)組建了全國(guó)性的銀行業(yè)協(xié)會(huì)，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關(guān)注。銀行同業(yè)組織及其自律機(jī)制在諸多國(guó)家和地區(qū)頗受關(guān)注，香港的銀行業(yè)公會(huì)便是成功的例子。同業(yè)組織及其自律機(jī)制在我國(guó)法制中的完善尤為重要，這是因?yàn)椋紫韧瑯I(yè)組織的自律與協(xié)助管理銀行業(yè)可以充分發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢(shì)——組織的管理與工作人員普遍熟悉銀行及其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，可彌補(bǔ)我國(guó)法定監(jiān)管主體中工作人員專業(yè)素質(zhì)方面的不足。其次，同業(yè)組織還可通過其靈活地制定、修正同業(yè)自律規(guī)則來(lái)補(bǔ)救我國(guó)銀行監(jiān)管法制嚴(yán)重滯后的缺陷。特別是我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立和發(fā)展的階段，金融體制及一系列的具體制度都處于不斷地變化中，僅靠相對(duì)穩(wěn)定而普遍化的法律法規(guī)來(lái)反映改革的具體情況是不夠的，而且法律的相對(duì)穩(wěn)定性也不允許朝令夕改，同業(yè)自律規(guī)則的相對(duì)靈活性或許可以起到一定的補(bǔ)充作用。再次，同業(yè)組織及其自律性的監(jiān)管銀行業(yè)務(wù)可在一定程度上起到“約束”法定監(jiān)管主體濫用權(quán)力的作用。我國(guó)現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管機(jī)制充分體現(xiàn)集中監(jiān)管的特質(zhì)，但權(quán)力的過度集中會(huì)促使權(quán)力的濫用和腐敗，因此培育監(jiān)管主體的“多元化”，尤其是輔助性的監(jiān)管主體極為必要。另外，銀行同業(yè)組織也可以借助全行業(yè)的力量來(lái)促成法定權(quán)威監(jiān)管機(jī)制的完善——特別是監(jiān)管規(guī)章的及時(shí)廢、改、立和抵制不當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力之運(yùn)作。
第六，監(jiān)管法制在適應(yīng)銀行業(yè)國(guó)際化方面存在不足。我國(guó)在銀行業(yè)國(guó)際化方面的監(jiān)管法制已有1994年4月1日施行的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則、《關(guān)于外資金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)設(shè)立常駐代表機(jī)構(gòu)的管理辦法》、《中外合資投資銀行類機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》、《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》、《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》、《離岸銀行業(yè)務(wù)管理辦法》等。綜觀這些法規(guī)、規(guī)章，仍有如下不足：1）規(guī)范性文件的權(quán)威性不高。這些文件除《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院通過和發(fā)布的行政法規(guī)外，其余多為中國(guó)人民銀行頒發(fā)。這種狀況不利于對(duì)外塑造“法制完備”和“依法監(jiān)管”銀行業(yè)的形象，但國(guó)際上通常把銀行信用及銀行監(jiān)管法制的完備狀況聯(lián)系起來(lái)。盡管《商業(yè)銀行法》在其“附則”中規(guī)定：“外資銀行、中外合資商業(yè)銀行、外國(guó)商業(yè)銀行分行適用本法規(guī)定，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定”，但是《商業(yè)銀行法》畢竟是立足國(guó)內(nèi)銀行及其業(yè)務(wù)，因此對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可能難于有效實(shí)現(xiàn)，特別是《商業(yè)銀行法》自身尚有諸多不足會(huì)強(qiáng)化這種效果。2）在監(jiān)管內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方法上過于原則而不便于操作。如《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制未作明確要求，對(duì)其業(yè)務(wù)資料的報(bào)送及稽核與核查的規(guī)制也甚為原則和簡(jiǎn)單。這極不利于監(jiān)管目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的1991年《加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管法》及1996年的《K條例》，不僅要求外資銀行必須接受聯(lián)儲(chǔ)一年一度的檢查，而且法律法規(guī)所確立的銀行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度，特別是現(xiàn)場(chǎng)檢查制度尤為完善�，F(xiàn)場(chǎng)檢查中極為重要的保障程序是：檢查官員一進(jìn)入銀行，將控制銀行所有帳本和資產(chǎn)，如現(xiàn)金、證券等，檢查官員除對(duì)銀行資產(chǎn)、業(yè)務(wù)資料進(jìn)行檢查評(píng)估外，還對(duì)管理組織（包括高層管理人員和經(jīng)理層的監(jiān)管能力等）進(jìn)行評(píng)估。[24]3）在監(jiān)管領(lǐng)域的選擇上，法制很明顯傾向于對(duì)境內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而疏忽對(duì)境外金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。因?yàn)槲覈?guó)《境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法》對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管極為簡(jiǎn)單——只要求每半年報(bào)送一次報(bào)表，未作其他任何要求。這種監(jiān)管法制取向，表現(xiàn)看來(lái)有助于我國(guó)金融機(jī)構(gòu)境外業(yè)務(wù)的拓展，但是事實(shí)上并不利于這一目的的達(dá)到。因?yàn)楦鲊?guó)在接受外資金融機(jī)構(gòu)之發(fā)展時(shí)，往往把母國(guó)的金融監(jiān)管制度作為一個(gè)考慮因素（正如我國(guó)立法也如此）。如美國(guó)在審查1996年2月13日生效的《K條例》修正案中便明確提出：那些不受母國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管的外資銀行是否可以繼續(xù)在美國(guó)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要經(jīng)過嚴(yán)格審查。[25]美國(guó)立法也重視對(duì)海外金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管（如要求考察存款的波動(dòng)性、借款頻率與數(shù)量、依賴?yán)拭舾行再Y金的比重、易變現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)量、銀行本身向貨幣市場(chǎng)的借款能力等）、準(zhǔn)備金（要求對(duì)海外分支機(jī)構(gòu)〈包括分行〉及其他外資銀行的借款，以及海外機(jī)構(gòu)對(duì)非居民的直接貸款都按10%繳納準(zhǔn)備金）[26]均有要求。而且在檢查審核方面，對(duì)海外分行和子行都要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，尤其是常對(duì)海外子行實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查。[27]新加坡《銀行法》也明確地規(guī)定：“當(dāng)局可隨時(shí)秘密檢查每一家銀行以及每一家在新加坡注冊(cè)、但設(shè)在新加坡以外的分行、代理行或辦事處的帳冊(cè)、帳戶及業(yè)務(wù)情況”。4）銀行監(jiān)管法制還面臨著我國(guó)即將加入WTO后的諸多國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的沖擊。既有的銀行監(jiān)管法制尚無(wú)法接納市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、透明度和逐步自由化等原則，因?yàn)槟壳暗姆ㄖ茖?duì)外資銀行的限制性待遇還甚多，要為外資銀行的市場(chǎng)進(jìn)入提供完善的許可和國(guó)民待遇的監(jiān)管，尚需監(jiān)管法制及有關(guān)政策的修訂。
此外，我國(guó)銀行監(jiān)管法制的缺陷還與相關(guān)的配套政策和法制的不健全有關(guān)。我國(guó)銀行監(jiān)管法制中存在的諸如監(jiān)管主體地位和具體權(quán)責(zé)的落實(shí)問題等，已不僅僅是法律問題，它還涉及到國(guó)家權(quán)力的分配和制約機(jī)制，與國(guó)家的政治體制改革息息相關(guān)聯(lián)；對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的監(jiān)管困難也直接關(guān)涉到金融體制、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制等重大問題。相關(guān)的配套法制諸如企業(yè)破產(chǎn)法制、會(huì)計(jì)法律制度、審計(jì)法律制度等的健全都直接關(guān)系到銀行監(jiān)管制度能否順利地進(jìn)入現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中去。正如克萊因指出，要防止金融風(fēng)暴的爆發(fā)，必須具備三個(gè)條件：要建立健全企業(yè)破產(chǎn)法、會(huì)計(jì)和交易制度，增加市場(chǎng)的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]
二、完善我國(guó)銀行監(jiān)管法制的若干思考
鑒于我國(guó)銀行監(jiān)管法制仍存在許多不足和缺憾，今后的監(jiān)管法制建設(shè)需注意如下問題：
1.在法律、法規(guī)及規(guī)章的制定與廢改上要突出監(jiān)管法制體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)和完備。要達(dá)到這一目標(biāo)，首先法律法規(guī)及規(guī)章的創(chuàng)制者必須重視立法的整體規(guī)劃。由于我國(guó)專門針對(duì)銀行監(jiān)管的法律只有兩個(gè)，行政法規(guī)也不多，引發(fā)監(jiān)管法制內(nèi)部不協(xié)調(diào)的主要原因來(lái)自于人民銀行制訂的一系列監(jiān)管規(guī)章。人民銀行要克服此弊病，一方面要盡可能對(duì)近期需要制定的規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)劃；另一方面也要注意切忌發(fā)現(xiàn)“一事”便立“一法”的流弊，這種作法既不便于監(jiān)管者執(zhí)法，也不便于銀行自覺地守法，同時(shí)還可能引發(fā)相關(guān)規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)不照應(yīng)。要作好立法和制定銀行監(jiān)管規(guī)章的計(jì)劃性，也需要制定者具有前瞻性地把握國(guó)內(nèi)金融體制改革的動(dòng)態(tài)，也需要制定者熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制成熟國(guó)家相關(guān)制度的具體內(nèi)容。其次，法律、法規(guī)及規(guī)章的制定者必須充分重視對(duì)既有的法律規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行處理，尤其是那些與新法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章更應(yīng)及時(shí)地廢止或修改。我國(guó)處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程，目前的法律法規(guī)，特別是在《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》出臺(tái)以前的法規(guī)和規(guī)章都有必要進(jìn)行清理。再次，人民銀行針對(duì)具體監(jiān)管領(lǐng)域的個(gè)別規(guī)章在條件成熟時(shí)應(yīng)注意系統(tǒng)化。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)將其管理?xiàng)l例按26個(gè)字母序號(hào)編列的管理方式值得借鑒。對(duì)既有規(guī)章的系統(tǒng)化管理可為規(guī)章內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和及時(shí)修正不合時(shí)宜的規(guī)則均有幫助。我國(guó)人民銀行的監(jiān)管規(guī)章數(shù)量太大，分門別類地逐漸系統(tǒng)化不僅必要，而且是當(dāng)務(wù)之急。否則會(huì)徒增監(jiān)管者履職的成本，也會(huì)增大各銀行遵守有關(guān)規(guī)章的困難。
2.充分重視在結(jié)合國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是那些銀行監(jiān)管法制行之有效的國(guó)家之經(jīng)驗(yàn)，并使我國(guó)銀行監(jiān)管法制大膽接納國(guó)際通行的規(guī)則和制度。銀行監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，銀行監(jiān)管法制則既是技術(shù)性、專業(yè)性并具的法律制度。這種技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的法制不同于那些與文化因素聯(lián)系緊密的婚姻、家庭、繼承等領(lǐng)域的法律，后者因體現(xiàn)文化的穩(wěn)定性、繼承性，[29]而不便于學(xué)習(xí)和借鑒，而技術(shù)性強(qiáng)的法制則便于借鑒和移植。為此，我們應(yīng)創(chuàng)造條件積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)、研究國(guó)外銀行監(jiān)管法制的經(jīng)驗(yàn)，特別是中國(guó)人民銀行有必要重視此項(xiàng)工作。要學(xué)習(xí)和借鑒，首先就要注意收集、翻譯和整理國(guó)外的銀行法律制度，有關(guān)部門應(yīng)為此提供必要的資助；其次，集中理論界和實(shí)務(wù)界的力量對(duì)監(jiān)管法制成效顯著的美國(guó)、德國(guó)、新加坡等國(guó)的法律制度及實(shí)施機(jī)制作系統(tǒng)的研究；再次，應(yīng)注意引進(jìn)國(guó)外的監(jiān)管法制專家和實(shí)務(wù)部門的優(yōu)秀人才來(lái)國(guó)內(nèi)傳授經(jīng)驗(yàn)和技能；此外，重視調(diào)查分析國(guó)內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)管法制及其實(shí)施的局限性，結(jié)合實(shí)際在法制的完善和實(shí)施上借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，絕無(wú)必要為中國(guó)監(jiān)管法制之特色而拒絕外國(guó)具有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。
3.要處理好放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管之間的關(guān)系。我國(guó)監(jiān)管法制由于打上了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的烙印，諸多制度具有一定滯后性，特別是在我國(guó)加入WTO后，我們必須直面放松監(jiān)管與改善監(jiān)管、嚴(yán)格監(jiān)管的沖擊與協(xié)調(diào)。放松監(jiān)管是指我國(guó)既有法制必須逐步適應(yīng)WTO有關(guān)金融服務(wù)方面的制度和規(guī)則之要求，放棄過去體現(xiàn)過多干預(yù)的銀行監(jiān)管制度，尤其是涉外銀行業(yè)務(wù)方面的管制，這勢(shì)必增大我國(guó)銀行業(yè)及金融市場(chǎng)遭受國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)滲透的可能性。為了防范風(fēng)險(xiǎn)，銀行監(jiān)管只能走向改進(jìn)監(jiān)管質(zhì)量和提高監(jiān)管效率，將全面的嚴(yán)格監(jiān)管發(fā)展為有重點(diǎn)的高質(zhì)量監(jiān)管。在監(jiān)管法制上也必須作出回應(yīng)，逐步地放棄和修正舊法制的過嚴(yán)監(jiān)管，及時(shí)地有步驟地健全應(yīng)該監(jiān)管方面的法律制度。有鑒于此，銀行監(jiān)管法制的廢、改、立不僅需要勇氣，更需要“技術(shù)”。
4.完善監(jiān)管主體自身建設(shè)相關(guān)的制度。監(jiān)管主體自身建設(shè)的制度化和規(guī)范化關(guān)系到整個(gè)銀行監(jiān)管法制及實(shí)施水平的提高。監(jiān)管主體建設(shè)需法律進(jìn)一步明確其地位和權(quán)責(zé)，要把防范地方政府干預(yù)、提高銀行監(jiān)管效率的具體措施制度化。監(jiān)管主體內(nèi)部職能部門的劃分也應(yīng)順應(yīng)監(jiān)管新形勢(shì)的需要進(jìn)行改造，要突出金融監(jiān)管職能部門的地位，注意處理金融監(jiān)管與金融管理服務(wù)之間的關(guān)系。監(jiān)管主體中工作人員素質(zhì)建設(shè)也應(yīng)上升到制度層面上來(lái)，嚴(yán)格規(guī)范銀行監(jiān)管工作人員（特別是主要負(fù)責(zé)人）對(duì)金融業(yè)務(wù)知識(shí)和技能的掌握，對(duì)銀行法制及其實(shí)施機(jī)制的熟悉等要求，應(yīng)建立銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)資格試和職業(yè)道德評(píng)價(jià)等制度。現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變的金融市場(chǎng)和多樣化的金融風(fēng)險(xiǎn)需要具有金融專業(yè)知識(shí)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的工作人員來(lái)履行監(jiān)管職責(zé)。尤其是在中國(guó)加入WTO后，中國(guó)銀行業(yè)國(guó)際化進(jìn)一步深化，銀行監(jiān)管工作人員的責(zé)任更加艱巨，其素質(zhì)也就更有必要作出更高要求。
5.在具體的監(jiān)管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善監(jiān)管主體對(duì)銀行進(jìn)行稽核檢查的保障制度。對(duì)于非規(guī)場(chǎng)檢查，應(yīng)具備在單個(gè)和并表的基礎(chǔ)上收集、檢查、分析、審核報(bào)告的手段。因此人民銀行應(yīng)對(duì)銀行報(bào)告，尤其是需強(qiáng)制性報(bào)告的問題、程序和時(shí)間作出規(guī)制，月報(bào)表和附加資料、年度決算、營(yíng)業(yè)報(bào)告和審計(jì)報(bào)告等材料的內(nèi)容、信息準(zhǔn)確性要求及提出的時(shí)間、程序均需詳盡規(guī)制，這才有助于監(jiān)管者作出準(zhǔn)確非現(xiàn)場(chǎng)的分析�，F(xiàn)場(chǎng)檢查制度的構(gòu)建更為迫切，檢查程序及檢查權(quán)力的保障是該制度的核心，可借鑒美國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，賦予監(jiān)管主體以不預(yù)先通知的絕對(duì)檢查權(quán)——一旦進(jìn)入被檢查銀行，檢查當(dāng)局便控制了銀行的一切資料和財(cái)產(chǎn)，以避免各種干預(yù)力量妨礙檢查的進(jìn)行。與此同時(shí)，法律也應(yīng)強(qiáng)化檢查人員的責(zé)任，疏于監(jiān)管者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重者依刑法追究刑事責(zé)任�，F(xiàn)場(chǎng)檢查的內(nèi)容應(yīng)包括：被檢查銀行遞交報(bào)告的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、銀行的總體經(jīng)營(yíng)狀況、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理制度和內(nèi)部控制措施的完善程序、貸款資產(chǎn)組合的質(zhì)量和貸款損失準(zhǔn)備的完善程度、管理層的能力、會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)的完善程度、非現(xiàn)場(chǎng)或以前現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題、銀行遵守法規(guī)和規(guī)章的情況。
其二，完善銀行內(nèi)部控制制度及其再監(jiān)管制度。人民銀行應(yīng)對(duì)銀行內(nèi)部控制度的完善提出一個(gè)規(guī)范化的細(xì)則要求，并規(guī)范各銀行實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內(nèi)部控制應(yīng)從組織結(jié)構(gòu)（職責(zé)的界定、貸款審批的權(quán)限分離和決策程序）、會(huì)計(jì)規(guī)則（對(duì)帳、控制單、定期試算等）、“雙人原則”（不同職責(zé)的分離、交叉核對(duì)、資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字等）、對(duì)資產(chǎn)和投資的實(shí)際控制等方面來(lái)構(gòu)建。這些控制措施還需有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，以便借助內(nèi)部審計(jì)職能在機(jī)構(gòu)內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善程度、有效性和效率。與此同時(shí)，監(jiān)管主體除規(guī)范直接檢查這些控制措施的有效性外，還應(yīng)要求內(nèi)部審計(jì)職能對(duì)監(jiān)管主體工作出報(bào)告，以便及時(shí)發(fā)出糾正的通知。
其三、構(gòu)筑必要的應(yīng)急措施[30]。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定了“接管”和“破產(chǎn)”制度，但對(duì)于銀行的緊急情形——無(wú)足夠自有資本清償能力或危險(xiǎn)狀況時(shí)的短期性應(yīng)急措施未作規(guī)定。緊急措施有助于防范個(gè)別銀行風(fēng)險(xiǎn)的漫延。緊急措施可由立法授權(quán)監(jiān)管主體采取如下措施：1）禁止或限制業(yè)主或股東以分配利潤(rùn)和用擔(dān)保的方式提款；2）禁止銀行將可動(dòng)用支付手段參股投資等；(www.panasonaic.com)3）禁止吸收存款、提供信貸或作部分限制；4）禁止銀行管理層和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人從事業(yè)務(wù)活動(dòng)或作部分限制；5）派駐監(jiān)督人員監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)等。對(duì)于經(jīng)營(yíng)狀況良好且具有償付能力但面臨暫時(shí)流動(dòng)性困難的銀行，人民銀行可直接進(jìn)行貸款援助或由中央銀行提供擔(dān)保，以幫助解決短期困難。
其四，規(guī)范信息坡露。信息披露是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的必要補(bǔ)充。為保證金融市場(chǎng)的有效運(yùn)作，市場(chǎng)參與者獲取準(zhǔn)確而及時(shí)的信息極為必要。如德國(guó)聯(lián)邦監(jiān)管局設(shè)置了公告目錄單，優(yōu)先公告的為風(fēng)險(xiǎn)公告，此外還有經(jīng)理的委任或退休、股權(quán)的變化、法律地位的變化、可償資本的變化，尤為重要的是超過25%的虧損；同時(shí)《報(bào)告規(guī)則》還規(guī)定了公告的性質(zhì)、范圍、時(shí)間和編制格式。[31]我國(guó)監(jiān)管法制也應(yīng)對(duì)披露的有關(guān)要求進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)然，由于信息公開披露的范圍是有限度的，否則會(huì)損害銀行的合法權(quán)益，也不利于金融市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，因此慎重確立此范圍甚為必要。巴塞爾委員會(huì)已建立了一個(gè)系統(tǒng)委員會(huì)來(lái)研究與披露有關(guān)的問題，以便為銀行業(yè)提供詳細(xì)的指導(dǎo)。
其五，進(jìn)一步健全市場(chǎng)退出監(jiān)管制度。我國(guó)《商業(yè)銀行法》已原則性地構(gòu)建了銀行破產(chǎn)制度，但是還有許多具體問題未予涉及。今后的法規(guī)應(yīng)完善破產(chǎn)程序中的破產(chǎn)申請(qǐng)程序，法律應(yīng)規(guī)定銀行申請(qǐng)破產(chǎn)須向中國(guó)人民銀行提出，并應(yīng)把中國(guó)人民銀行定為向法院申請(qǐng)銀行破產(chǎn)的唯一主體，而不能由銀行直接向法院申請(qǐng)。因?yàn)殂y行的破產(chǎn)須謹(jǐn)慎為之，且需經(jīng)嚴(yán)格審查。同時(shí)還應(yīng)構(gòu)筑相應(yīng)的和解程序及有關(guān)期間的計(jì)算制度。銀行債務(wù)的清償、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均需規(guī)范化。
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