淺析行政征用補償制度

　　淺析行政征用補償制度
　　
　　高凌華
　　
　　一、對行政征用行為的概述
　　
　　為了更好的理解行政征用補償制度，本文先行對行政征用作一闡述。我國學(xué)術(shù)界對行政征用的界定，主要有以下幾種觀點：（一）、廣義的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征調(diào)等。即把行政征用看作是行政征收的一種類型，認(rèn)為行政征用是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對人財產(chǎn)的單方行為。①（二）、行政征用系指國家通過行政主體對非國家所有的財物進(jìn)行強制有償?shù)恼髻徍褪褂谩Ｄ壳爸饕�體現(xiàn)在國家對集體土地的征用上。此外，還有國家對文物的強制征購，行政機關(guān)對船只的強制租用等。②（三）、行政征用是指行政主體出于公共目的，為滿足公共利益需要，依法強制轉(zhuǎn)移相對人財產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)，并給予合理補償?shù)囊环N具體行政行為，是一種獨立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強制性的取得行政相對人財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟補償?shù)囊环N具體行政行為。④筆者認(rèn)為，上述前三種觀點均能基本把握行政征收行為的實質(zhì)，但各有缺陷。第一種觀點把行政征用作為行政征收的一種，實際上以字面表述、而不是以本質(zhì)內(nèi)容來歸類。行政征用與行政征收有共同特征，如：公共目的性、強制性、法定性、可訴性。但他們的不同之處更加顯而易見：行政征用是有償?shù)摹⑾鄬θ耸遣豢深A(yù)知的，而行政征收則正反之。另外，上述三種觀點中行政征用法律關(guān)系中客體的范圍較窄。行政征用的對象非常廣泛：包括物，⑤智力成果⑥以及勞務(wù)。筆者比較贊同第四種觀點。此觀點從本質(zhì)上對行政行為進(jìn)行定義，比較全面的闡述了其特征。
　　
　　二、行政征用補償制度
　　
　　行政征用補償是指行政主體的合法行政征用行為使被征用的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損害，由國家承擔(dān)的補償責(zé)任的制度。其本意在于“對于因公益之必要，經(jīng)濟上蒙受特別犧牲者，為調(diào)節(jié)之補償，以實現(xiàn)正義公平之理想，而期法律生活之安定”，以“為私有財產(chǎn)與公共利益之調(diào)和”⑦行政征用補償?shù)睦碚摶�礎(chǔ)有多種，特別犧牲說⑧逐漸占主導(dǎo)地位。該說認(rèn)為，國家本來有使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從國家命令的義務(wù)，但如果是特定人承受了并非一般的負(fù)擔(dān)而受特別犧牲時，國家應(yīng)給予補償，這合乎正義公平的原則。行政征用補償是行政征用中最重要的問題之一，其立法水平、執(zhí)行狀況直接決定了行政征用制度的成功與否。我國有些行政征用制度常因補償內(nèi)容的不易執(zhí)行而有淪為一紙空文的危險，⑨便充分說明了行政征用補償?shù)闹匾�性�?br />　　
　�。ㄒ唬�、行政征用補償?shù)奶卣?br />　　
　　第一、政征用補償是由行政主體合法的行政征用行為而引起的。這與由違法行政行為引起的行政賠償不同。這是對為了實現(xiàn)公共利益，而被剝奪權(quán)利或被限制權(quán)利者的損失補償及利害調(diào)整。
　　
　　第二、政征用補償?shù)膶ο笫菣?quán)利被剝奪或被限制者的合法權(quán)益所遭受的特別損失。在行政征用補償中，只有特別損失才可以補償，而合法權(quán)益受到違法行政行為侵犯都可請求行政賠償。
　　
　　第三、行政征用補償是行政主體公法上的義務(wù)。行政主體在管理社會公共事物中，使權(quán)利被剝奪或被限制者承擔(dān)了別人沒有承擔(dān)的義務(wù)，遭受了損失，是與“社會義務(wù)面前人人平等”的公民原則相違背的。因而，行政主體要承擔(dān)行政征用補償?shù)牧x務(wù)。
　　
　　（二）行政征用補償?shù)脑瓌t
　　
　　世界各國根據(jù)自己的實際情況制定適合自己的行政用補償制度，從而也形成各自不同的原則，有“正當(dāng)”、“公平”、“公正”“、合理”等補償原則。法國實行全部、直接、物質(zhì)補償原則。日本則實行“正當(dāng)補償”原則。美國按征用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產(chǎn)的最佳使用價值，即財產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價值”，體現(xiàn)為一種對于“預(yù)期利益”之保護(hù)。⑩在我國實踐中，有“相應(yīng)補償”或“適當(dāng)補償”的規(guī)定。補償標(biāo)準(zhǔn)較低，補償利益小于損失利益，這與我國目前的國情密切相關(guān)，經(jīng)濟基礎(chǔ)還很薄弱。但是給予更充分、更完全的補償，同時又能配置資源，監(jiān)控權(quán)力是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢。筆者認(rèn)為行政征用補償應(yīng)遵守下列原則：
　　
　　第一、平合理原則，這一原則要求對被剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損失予以盡可能補償。同時，應(yīng)采取靈活的態(tài)度，使用不同的標(biāo)準(zhǔn)。如，征地建圖書館和建豪華別墅可采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。后者標(biāo)準(zhǔn)可高一些。
　　
　　第二、償直接損失原則，指行政征用補償僅補償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關(guān)系的損失。如，因?qū)＠麢?quán)被征用而不能專有專用的損失是直接損失。由于房屋拆遷被安置到離上班地點較遠(yuǎn)的地方居住，拆遷戶因此增加了上班途中的時間和車票費用，這些損失被認(rèn)為是間接損失。
　　
　　第三、補償物質(zhì)損失的原則，即行政征用補償不包括精神上和感情上的損失，只補償財產(chǎn)上的利益損失。這是因為行政征用行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。
　　
　　第四、補償實際損失原則，即行政補償只對已發(fā)生或?qū)�來一定發(fā)生的損失進(jìn)行補償，而不包括將來可能發(fā)生的不確定的損失。
　　
　　（三）我國行政征用補償中存在的問題
　　
　　行政征用制度在我國建立較早，早在民主革命時期的《陜甘寧地區(qū)地權(quán)條例》中已有規(guī)定。但到目前為止，我國還沒有較為系統(tǒng)的有關(guān)行政征用補償?shù)膶ｉT法律制度。筆者認(rèn)為，目前我國行政征用補償?shù)牟蛔阒�處有�?br />　　
　　第一、政征用無憲法依據(jù)。以憲法文件規(guī)定保護(hù)私有財產(chǎn)并適當(dāng)限制的原則，是近代工業(yè)國家一致的做法。如，美國憲法第5條修正案：“人民私有財產(chǎn)，如無合理補償，不得被征用為公用”；日本憲法規(guī)定：“私有財產(chǎn)，在正當(dāng)補償下得收為公用”；意大利共和國憲法規(guī)定：“為了公共利益，私有財產(chǎn)在法定情況下的有償征收之“。而我國“重征用輕補償或無補償”的憲法模式，被建國后至今的四部憲法無一例外的采用。11盡管我國早已建立行政征用補償制度，但卻無憲法依據(jù)。
　　
　　第二、專門系統(tǒng)的行政征用補償法。我國行政征用補償制度規(guī)定分散在單行的各個法律中，致使補償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，且不穩(wěn)定。這樣容易出現(xiàn)各個補償規(guī)定的不協(xié)調(diào)性甚至排斥性，從而危害法律的可預(yù)見性和權(quán)威性。另外，一些法律、法規(guī)中的補償標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，可操作性很差。這樣行政機關(guān)的自由裁量權(quán)便很大，其行使權(quán)力便會因無界限而無休止。權(quán)力的無休止行使帶來的是權(quán)利的被侵犯。
　　
　　無專門系統(tǒng)的行政征用補償法，還導(dǎo)致無補償方式的統(tǒng)一規(guī)定。以金錢補償為主，其它形式為輔是各國通行的補償方式。如，法國，除貨幣補償外，還出現(xiàn)實物補償方式（如，為家庭耕作土地被征之家庭成員提供同樣條件和設(shè)備的土地）我國也有金錢補償、實物補償、返還原物、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)等形式。不同領(lǐng)域有不同的補償方式，體現(xiàn)了補償?shù)撵`活性的優(yōu)點。但是，對不同領(lǐng)域中相同或相似情況出現(xiàn)不同方式的補償，或者對不同或相差懸殊的情形予以相同的方式補償，也是個不能忽視的問題。
　　
　　第三、行政征用補償程序混亂。我國無序征用的現(xiàn)象較普遍。12除土地征用外，大多數(shù)征用行為均為無程序控制，或僅有非常簡單的規(guī)定，如《戒嚴(yán)法》規(guī)定：“實施征用應(yīng)當(dāng)開具征用單據(jù)”。沒有程序保障的地方，不會有真正的權(quán)利保障，13程序的混亂不清會造成權(quán)力的濫用，會加重人治色彩，從而權(quán)利會被侵犯的機率增加。一般的，行政征用補償應(yīng)先由當(dāng)事人事先經(jīng)協(xié)商達(dá)成協(xié)議，先補償，后實施征用行為。
　　
　　第四、行政征用補償救濟手段不完善。此方面不足主要體現(xiàn)在司法救濟被排除在救濟手段之外。當(dāng)事人發(fā)生爭議后，主要通過行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，法院一直不予受理。有很多糾紛經(jīng)過行政復(fù)議程序后，當(dāng)事人仍對復(fù)議結(jié)果不服，但狀告無門，目前，此狀況亟待改變。一是因為法院對此類案件置之不理，不僅不利于保護(hù)權(quán)利被剝奪或被限制者的權(quán)利，也不利于監(jiān)督行政主體行使權(quán)力，從而不符和依法治國的理念；二是因為我國已是WTO成員國，我國必須遵守WTO協(xié)議。成員國的立法要設(shè)定向司法當(dāng)局起訴的權(quán)利。(www.panasonaic.com)如果行政機關(guān)做出最后裁決后，法院不能再復(fù)議，這顯然和WTO的規(guī)定相矛盾。
　　
　　（四）完善我國新政征用補償制度的建議
　　
　　本部分針對上部分中我國行政征用補償制度中的問題做出對應(yīng)的建議。
　　
　　第一、善憲法中的征用補償條款。我國憲法應(yīng)借鑒國外憲政的經(jīng)驗，在憲法中明確規(guī)定“征用”條款，并著重突出“補償規(guī)定”，從而為行政征用補償確立憲法依據(jù)，明確基本原則。因為行政征用補償是關(guān)系到基本權(quán)利的問題，理應(yīng)由憲法來作規(guī)定，因為憲法是保障權(quán)利、限制權(quán)力的法。
　　
　　第二、定系統(tǒng)的行政征用補償法。在憲法相關(guān)規(guī)定的指導(dǎo)下制定系統(tǒng)的行政征用補償法或者在統(tǒng)一系統(tǒng)的行政征用法中轉(zhuǎn)辟一部分規(guī)定補償問題。這樣，把本來各個零散的補償規(guī)定集中到一塊，便于條文之間的銜接和立法精神的協(xié)調(diào)，使補償標(biāo)準(zhǔn)更明確，補償形式更合理，更能防止出現(xiàn)漏洞或發(fā)生沖突。
　　
　　第三、使行政補償有序化。源于英國1215年《自由大憲章》的自然公正這一普通法的古老立法原則是聽證制度的法哲學(xué)基礎(chǔ)。它在普通法中確立了兩個最基本的程序規(guī)則，其中一個是：任何人或團體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時，必須聽取對方意見，每個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。14我國行政征用補償也應(yīng)遵循這個重要基本規(guī)則。因為我國目前仍沒有把聽政程序作為補償過程中的重要程序，具體權(quán)利的不到落實，權(quán)力濫用不能很好的被管制。我國應(yīng)對補償?shù)闹贫ㄟ^程，補償?shù)木唧w執(zhí)行過程，告知補償?shù)木葷�途徑等都作明確的規(guī)定，改變以往條款上的籠統(tǒng)抽象與無序。
　　
　　第四、應(yīng)把司法救濟作為重要的行政征用救濟手段。法律應(yīng)該明確規(guī)定，行政征用補償經(jīng)過復(fù)議后，如果仍不服復(fù)議裁決，可以向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)過審查符合受理條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在案件審理過程中可以適用調(diào)解原則，調(diào)解不成，人民法院應(yīng)當(dāng)做出判決。15

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