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關(guān)于涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題
關(guān)于涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題
劉建民
建設(shè)用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強(qiáng)且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機(jī)關(guān)的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地糾紛會(huì)大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設(shè)用地的有關(guān)法律問題顯得尤為重要。
一、建設(shè)用地的依據(jù)——規(guī)劃和“三證”
1、規(guī)劃
省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護(hù)各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進(jìn)行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當(dāng)然確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時(shí)調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。
一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細(xì)規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細(xì)化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實(shí)施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設(shè)用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請(qǐng)建設(shè)用地。
應(yīng)當(dāng)說明的是，第一，縣級(jí)市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國規(guī)劃法只對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)行為進(jìn)行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設(shè)用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關(guān)于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關(guān)法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設(shè)施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關(guān)法律。
2、“三證”
建設(shè)用地規(guī)劃許可證在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要用申請(qǐng)用地的，必須持國家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
建設(shè)用地批準(zhǔn)證明（批準(zhǔn)文件）建設(shè)單位或個(gè)人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)行文后，由土地管理部門劃拔土地。
建設(shè)工程規(guī)劃許可證在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。
“三證”是建設(shè)用地合法化和開工建設(shè)的必備要件。凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件、占用土地的，批準(zhǔn)文件無效，已占用土地由政府責(zé)令退回；凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建筑工程規(guī)劃許可證或者違反建筑工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，屬違章建筑，予以處罰。
二、建設(shè)用地的前提——土地的征用和申請(qǐng)取得
1、征為國有土地
土地的權(quán)屬分為國家所有和集體所有兩種。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地，因此屬集體所有的土地的，須先征用為國有，使農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在批準(zhǔn)權(quán)限上，一是省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程、大型項(xiàng)目和國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的由國務(wù)院批準(zhǔn)；另外征用基本農(nóng)田，或者基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的，或者其他土地超過七十公頃的也由國務(wù)院批準(zhǔn)；二是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)；三是一二項(xiàng)規(guī)定之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。當(dāng)然，批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，是否另行辦理征地審批手續(xù)，也有明確規(guī)定。
2、征用土地的公示
國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施，被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?br />
3、征用土地的補(bǔ)償
征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，其中征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要有土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等，其標(biāo)準(zhǔn)均有明確規(guī)定。
4、建設(shè)用地的取得方式
建設(shè)單位持法律、法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請(qǐng)，經(jīng)審查并報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，建設(shè)單位以出讓（如招標(biāo)、拍賣）等有償使用的方式取得土地，屬國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地或者城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地等法定情形的，縣級(jí)以上人民政府也可以劃拔給建設(shè)單位使用。因此，建設(shè)用地的取得主要包括出讓和劃撥兩種形式，具體的操作要求有明確規(guī)定。
三、建設(shè)用地的難點(diǎn)——拆遷
1、拆遷的程序要求
被拆遷房屋土地權(quán)屬為國有只有國有土地上的房屋拆遷才能受房屋拆遷管理?xiàng)l例的調(diào)整，被拆遷房屋的土地權(quán)屬國有化是拆遷的前提。
拆遷人的資質(zhì)提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和方案以及拆遷補(bǔ)償安置資金證明等五項(xiàng)法定資料，并經(jīng)審查領(lǐng)取房屋拆遷許可證的才具有拆遷人資格。拆遷許可證是進(jìn)行房屋拆遷的資格證明。當(dāng)然拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷。這里的“有拆遷資格的單位”，應(yīng)該理解為與領(lǐng)取拆遷許可證的拆遷人訂立委托合同，且具有一定人財(cái)物控制權(quán)的單位。
2、拆遷的途徑
一是拆遷人與被拆遷人、房屋承租人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)訂立了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可申請(qǐng)仲裁，也可向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可申請(qǐng)法院先予執(zhí)行。這就是所謂的“民事拆遷”。
二是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服可以向人民法院起訴，如果拆遷人已對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償或者予以安置的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。當(dāng)然，申請(qǐng)仲裁、提起訴訟的期限法律已有明確規(guī)定。這就是所謂的“行政拆遷”。
在上述兩種途徑中，凡在裁定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在市縣的人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。
3、拆遷的補(bǔ)償
拆遷的補(bǔ)償可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換�；咀龇ㄊ遣鸪`章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償；拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，給予適當(dāng)補(bǔ)償；因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，給予適當(dāng)補(bǔ)償。關(guān)于證照不全的房屋補(bǔ)償問題，應(yīng)具體情況具體分析，如果符合規(guī)劃要求或者規(guī)劃制定實(shí)施前建成未辦理證照的，應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)珣?yīng)扣除辦證費(fèi)用；不符合規(guī)劃要求又未辦理證照，不予補(bǔ)償。
4、拆遷糾紛的處理程序
一是行政訴訟程序。公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者城市房屋主管部門依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院作為行政案件處理。
二是民事訴訟程序。拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院作為民事案件受理。
四、建設(shè)用地中不容忽視的問題——訴訟
調(diào)解、仲裁、訴訟是解決社會(huì)糾紛的基本途徑，而訴訟則因最具權(quán)威性和終局性，被法治社會(huì)普遍接受并廣泛采用。人民法院是憲法和法律規(guī)定的各類刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟案件的受理機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使審判權(quán)。涉及建設(shè)用地的訴訟，主要有以權(quán)力制約為根本目的的行政訴訟和以權(quán)益保障為根本目的的民事訴訟，行政訴訟最為常見。
1、行政訴訟的管轄
行政訴訟法規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案；行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄，經(jīng)復(fù)議改變?cè)唧w行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄；因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。同時(shí)規(guī)定，有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄。對(duì)于被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的，中級(jí)人民法院可以“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”為由直接作為一審行政案件管轄。
2、行政訴訟的應(yīng)訴與舉證
人民法院立案后將在5日內(nèi)向行政機(jī)關(guān)送達(dá)起訴狀副本，送達(dá)可以采取直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)等法定方式，均合法有效。行政機(jī)關(guān)應(yīng)在10日內(nèi)提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提交答辯狀。行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)的應(yīng)訴答辯將減輕對(duì)方當(dāng)事人的對(duì)立情緒，有利于行政訴訟的解決，被動(dòng)消極不僅不利于解決行政糾紛，而且會(huì)處于被動(dòng)，因?yàn)椴惶峤淮疝q狀，不影響人民法院的審理。
行政訴訟有別于其他訴訟，舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。行政機(jī)關(guān)必須提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，否則將承擔(dān)舉證不能后果。行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴，或者不提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，視為沒有舉證；行政機(jī)關(guān)經(jīng)兩次合法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，人民法院可以缺席判決。這些應(yīng)引起重視。
3、行政訴訟的結(jié)果
人民法院審理行政訴訟案件將依據(jù)事實(shí)和法律作出如下四種處理：
一是判決維持。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，予以維持。
二是判決撤銷或者部分撤銷。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)以及濫用職權(quán)，符合其中之一情形的，將被撤銷或者部分撤銷，并可以判決重新作出具體行政行為。
三是判決限期履行。對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行或者拒絕履行法定職責(zé)的，將作如此判決。
四是判變更行政處罰。主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰顯失公正。
應(yīng)當(dāng)注意的是，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為被判決撤銷或者部分撤銷，一則具體行政行為違法，有損行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象；二則增加了對(duì)行政相對(duì)人的管理難度；三則容易引起行政賠償。因此，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為前一定要慎重從事，依法進(jìn)行。
4.行政賠償及其他
行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成人身、(www.panasonaic.com)財(cái)產(chǎn)損失的，受害人有權(quán)取得賠償?shù)臋?quán)利，這就是“國家賠償”。
賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)給予賠償，逾期不予賠償或者賠償請(qǐng)求人對(duì)賠償數(shù)額有異議，賠償請(qǐng)求人可以自期間屆滿之日三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。
人民法院審理行政賠償案件將依照國家賠償法規(guī)定的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，判決行政機(jī)關(guān)以賠償金的形式支付。其中的人身損害以日計(jì)算，財(cái)產(chǎn)損害以直接損失計(jì)算。以建設(shè)用地拆遷糾紛為例，如果拆遷行為違法，而這種行為使一座位于鬧市區(qū)的四間兩層樓房被拆除，那么，行政機(jī)關(guān)的賠償金額將是這座樓房的實(shí)際價(jià)值10余萬元甚至更多，與這座樓房的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用不足3萬元相比，實(shí)在是損失慘重。
鑒于建設(shè)用地糾紛增多，建議人民政府對(duì)城市改造、公路建設(shè)嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人等四項(xiàng)制度，加大監(jiān)管力度；增強(qiáng)配齊法制辦公室力量，為政府的宏觀決策提供全方位法律服務(wù)；提高政府各行政職能部門工作人員的依法行政水平，改善執(zhí)法態(tài)度，以最大限度地減少糾紛的發(fā)生，避免不必要的訟累。
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