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試論我國消費者權益保護制度的完善
試論我國消費者權益保護制度的完善田偉常
改革開放十四年的風風雨雨，我們經歷了從短缺經濟到買方市場再到消費社會、從有計劃的商品經濟到社會主義市場經濟的重大轉折；我們經歷了從無法可依到十年前《消費者權益保護法》出臺，以及之后一系列相關法律體系的逐漸完善。當今世界，沒有哪個國家在十幾年的時間發(fā)生過如此巨大和深刻的變化，這些變化改變了我們的生活節(jié)奏、生活方式，也改變著我們的價值觀和思維方式，而這種變化同時也將不同地域不同社會階層消費行為的差距迅速拉大。隨著經濟的發(fā)展和“3.15”宣傳活動的深入人心，消費者權益保護意識和保護能力日益增強：從開始為穿了三天就露腳指頭的劣質皮鞋而到處投訴到現在醞釀召開業(yè)主大會炒掉反客為主的物業(yè)公司；從有人因為出國游的服務不夠到位而憤憤不平到農民因為假種子坑害一年的辛苦付諸東流。我們明顯的感覺市場的力量——那只看不見的手使產品質量和服務水平不斷提高，但我們同樣不得不承認消費者依然沒有完全享有其應該享有的所有權利。消費者權益仍舊屢屢受損的現實，表明必須加強消費者維權研究，以切實保護消費者的合法權益。本文試對我國消費者權益保護現狀、投訴的熱點和難點以及近年新出臺的與消費者密切相關的法律法規(guī)作以剖析，并提出相應的觀點與建議。
一、消費者權益保護的歷史與我國消費者權益保護的現狀
首先，所謂的消費者權益是指在社會生產發(fā)展的一定階段，在某種商品經濟關系和社會制度下，消費者在進行具體消費行為和完成具體消費過程時所享受的權利和利益的總和。其次，隨著社會經濟的發(fā)展和收入水平的提高，消費需求日益增長，法制觀念深入人心，消費者權益保護工作亦越來越受到世界各國的重視。這主要表現在：
�。ㄒ唬┫M者權益保護組織不斷發(fā)展。消費者權益保護最早可追溯于消費者運動——它是消費者權益保護組織的先驅，產生于發(fā)達資本主義壟斷階段，而后波及世界各國成為全球性運動。1891年，世界上第一個旨在保護消費者利益的消費者組織：紐約消費者協(xié)會成立；1898年美國成立了世界上第一個全球性消費者聯盟[1]。1960年國際消費者組織聯盟（簡稱IOCU）成立，它是由世界各國、各地區(qū)消費者組織參加的國際消費者問題議事中心；它是一個獨立的、非盈利的、非政治性組織，其宗旨為在全世界范圍內做好消費者權益的一系列保護工作，包括收集和傳播消費者權益保護的情報資料，開展消費者教育，促進國際合作交流，組織有關消費者權益問題的國際研討，援助不發(fā)達地區(qū)消費者組織開展工作，在國際機構代表消費者說話。
我國消費者權益保護運動起步較晚。1983年國際消費者組織聯盟將每年的3月15日確定為“國際消費者權益日”，1984年9月廣州市消費者委員會作為中國第一個消費者組織率先成立，1984年12月中國消費者協(xié)會由國務院批準成立。之后，各省市縣等各級消費者協(xié)會相繼成立。中國消費者協(xié)會于1987年9月被國際消費者組織聯盟接納為正式會員。中國加入WTO之后，消費者權益的保護在我國有更長足的發(fā)展。上海市在2004年初率先將消協(xié)更名為“消費者權益保護委員會”更好地體現消費者權益保護運動的趨勢，彰顯其本質和職能，從形式上更加貼近了消費者。隨著消費者權益保護組織的發(fā)展和“3.15”宣傳活動的深入，消費者權益保護意識和能力日益增強。
�。ǘ┫M者權益保護相關法律法規(guī)不斷完善，消費者權益合法化、規(guī)范化、擴展化�，F代消費者保護立法最早是在資本主義社會進入壟斷階段以后開始的，它的興起是與世界性的消費者保護運動緊密聯系在一起的，消費者權益保護立法的狀況如何，已經成為衡量一個國家社會文明發(fā)展的程度和法制建設完善程度的一個重要標志。[2]當然消費者權益保護法不僅包括專門的消費者權益保護法律、法規(guī)，如消費者權益保護法、反不正當競爭法、產品質量法、食品衛(wèi)生法、藥品管理法、標準化法、計量法等，而且還包括分散在民事、經濟、行政、刑事等法律、法規(guī)中相關的規(guī)定或條款，它是一種廣義上的概念。[3]我們知道法律規(guī)定的目的之一是設制一定的權利，保護部分特定的利益。美國總統(tǒng)肯尼迪是最早提出消費者權益的人。他于1962年3月15日提出了消費者四項權利，即：安全權利、了解情況的權利、選擇權利和意見被聽取的權利。1969年尼克松總統(tǒng)又補充了“索取賠償的權利”。在我國1994年1月1日實施的《中華人民共和國消費者權益保護法》中規(guī)定了消費者的九項權利，具體包括安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償權、結社權、獲知權、受尊重和監(jiān)督權。另外于2003年1月施行的《上海市消費者權益保護條例》在我國《消費者權益保護法》的基礎上新增部分消費者權利，如：獲得有關知識權、商家承諾視同約定權。目前，根據消費者權益保護的實際，我國重點突出消費者以下權利：（1）選擇權。選擇權是確保消費者在消費生活中行為自由、生活自主的法律保障，也是消費者實現自身消費意愿的基本保證。（2）公平交易權。一是消費者有權獲得質量保障、價格合理、計量準確等公平交易條件；二是消費者有權拒絕經營者的強制交易行為。（3）安全權。消費者有權要求經營者提供的商品和服務符合保障人身、財產安全的要求。一是消費者人身安全的權利，即消費者享有其生命、健康不受侵害的權利。二是財產安全的權利，即消費者享有其財產不受侵害的權利。（4）知情權。知情權是消費者了解商品和服務，避免因盲目購買使用商品和接受服務而遭受損害的法律保障。（5）索賠權。索賠權是法律賦予消費者在其權益受到損害時的一種救濟權，使消費者所受損害得到經營者的賠償，既是對消費者的適當補償，同時對經營者的欺詐行為進行懲罰，特別是《消費者權益保護法》第四十九條開創(chuàng)性地設立了懲罰性賠償條款，充分體現了法律對消費者權益的保護。（6）受尊重權。消費者在購買、使用商品，接受服務享有人格尊嚴、民族風俗習慣受到尊重的權利。受尊重權應突出尊重消費者的人格尊嚴，堅決制止侵犯消費者人身權利的行為。以上權利充分體現了我國對消費者權益保護的高度重視，對其的保護不僅是全社會的共同責任，對消費者來說，依法保護自己，更是責無旁貸。我國通過對國外相關經驗的消化吸收結合我國的國情，已經形成了一系列由《消費者權益保護法》及其《產品質量法》、《食品衛(wèi)生法》、《反不正當競爭法》等法律法規(guī)組成的消費者權益保護法律體系，使消費者權益在法律上有了切實的保障。
二、近年來我國消費者投訴熱點與結構變化
據中消協(xié)統(tǒng)計分析，近年來我國消費者投訴熱點與結構呈如下特點：
�。ㄒ唬┩对V總量增幅平緩，部分傳統(tǒng)投訴熱點總量有所下降。自1985年以來，歷年投訴幾乎都呈上升態(tài)勢，尤以1990、1997年上升幅度最大；而近五年以來呈下降趨勢最明顯的是2002年，其投訴總量共計690062件，比2001年度減少了31099件，下降幅度達4.3%。2003年投訴總件數基本處于小幅波動的態(tài)勢，只比2002年上升了0.7%。
�。ǘ┩对V范圍與結構有較大變化
發(fā)展型和享受型，尤其含服務類的消費投訴比重繼續(xù)上升；生存型消費投訴比例下降。曾經在消費生活中占有舉足輕重地位的“老三件”、服裝鞋帽等已經基本退出占據投訴“關注點”的歷史舞臺，取而代之的手機、汽車、計算機、互聯網、短信等產品和留學中介、教育培訓等的投訴增幅較大。相關含服務類的投訴繼續(xù)呈上升趨勢，主要體現在：
1.壟斷性服務業(yè)糾紛多。如：浙江省為此加大了對公交、水、電等行業(yè)的投訴處理力度；貴州省處理了當地的電表計量失準的問題；北京市解決了自來水集團公司與消費者簽訂的《供用水合同》顯失公平的問題；天津市處理了對當地的蜂窩煤質量及價格的集中投訴。
2.電信、郵政服務在某些地區(qū)仍引起較大投訴。如：江蘇省、大連市反映有的尋聽臺在轉網兼并過程中，收取費用后不能提供正常服務，甚至在收費后逃匿。另外，對郵政服務投訴的問題主要有郵寄包裹時間長，快遞物品沒有按時送達目的地。
3.攝影沖印、洗染、美容、服務投訴問題多。最為突出的是所謂“免費服務”和中介服務中欺詐情況比較集中。
4.消費者通過網絡交易時，購物權益受到損害。例如：上海市消費者反映通過網絡購買的實際物品與網上的宣傳不符，預先付款后不能按時得到商品，出現質量問題后退換貨難。再如：2001年，my8848網站倒閉的消息曾引起多方投訴。
5.一些地方的商場、服務場所仍然發(fā)生對消費者無故搜身的問題。天津市、太原市等城市一些商場甚至在消費者付完款后出門前，還要重新驗證小票，侵犯了消費者的合法權益。
6.另外，值得我們著重指出的是2003年全國消協(xié)共受理汽車投訴多達5651件，比2002年的3919件增長了44.2%，使汽車成為2003年投訴增幅最大的商品之一。
�。ㄈ┮恍┬屡d的事物悄然走進人們的生活，從而帶來一些非傳統(tǒng)類型投訴熱點
據中國青年報消息：轉基因食品悄然走進了每一個中國人的生活�，F在，國際上對轉基因食品的安全性尚無定論，國內科學家的觀點也存在分歧。不過，從國際到國內有一點是共同的，公眾有權利了解轉基因食品和進行選擇。雖然各個方面對此看法不統(tǒng)一，但對轉基因食品是否需要標注說明卻多趨向肯定。
�。ㄋ模┩对V難點近兩年來變化不大，主要部分仍集中在商品房、汽車以及高新技術的產品和服務方面
投訴難點突出表現在以下幾個方面。這幾個方面分別是：一、商品房投訴明顯增多，群體投訴案件上升；二、在一些運用高新技術的產品和服務方面，如手機行業(yè)，消費者知情權難以保障的問題比較突出；三、部分壟斷、公用行業(yè)的規(guī)則欠公平；四、汽車售后服務合同履行差，消費者因質量發(fā)生的退換難以實現；五、農資產品質量問題仍很突出，農民消費者的權益不能得到有效保障；六、隨著消費領域的日益拓展，新的商品和服務不斷涌現，但有關規(guī)定、標準的出臺卻明顯滯后，給消費者維權在一定程度上帶來很大不便。
三、我國消費者權益保護制度的新舉措
近兩年以來，隨著我國一部分新的法律法規(guī)的出臺，我國消費者保護領域的空白不斷被填補，我國的消費者權益保護邁上了一個新的臺階。
1、舉證責任。我國在民事訴訟中的舉證原則是——“誰主張，誰舉證”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于民事訴訟證據的若干規(guī)定》（法釋[2001]33號）在涉及消費者權益保護的方面，特別使消費者關注的就是“醫(yī)療糾紛”和“共同危險”的舉證責任倒置。該解釋明確規(guī)定，因醫(yī)療行為引起的侵權訴訟，將由醫(yī)療機構就醫(yī)療行為與損害結果之間不存在因果關系及不存在醫(yī)療過錯承擔舉證責任。對于“醫(yī)療糾紛”舉證責任倒置，根據最高人民法院有關人士解釋，是指當患者將醫(yī)院推上被告席時，首先要由醫(yī)院證明自己“清白”。如果醫(yī)院拿不出證據，法院將判醫(yī)院敗訴。這無疑是對弱勢群體一種關注，體現出我國對普通消費者的重視。另外“共同危險”突破以往的界定，適用于消費者保護領域。即在訴訟中，受害人只需要證明數人實施具有危險的行為，以及這種行為給原告造成損害，數人中的每人都必須對損害并非自己的行為負舉證責任。［4］也就是要求由實施危險行為的人就其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。再有在該解釋的第四條中還規(guī)定了諸如“產品責任”的舉證責任倒置，即“因缺陷產品致人損害的侵權訴訟，由產品的生產者就法律規(guī)定的免責事由承擔舉證責任”。
2.商品房。商品房欺詐在歷年來的消費者投訴中占有較大的比重。在該類糾紛中，能否適用消費者保護法來保護消費者的合法權益，消費者能不能依照《消法》第49條向欺詐他們的經營者要求獲得雙倍賠償，這個問題在近兩年來已經成為了熱點、難點問題。最近幾年，購買價值不太高的商品受到欺詐，獲得價位賠償的案例很多，在商品房領域，對欺詐者能不能適用該條款，根據什么樣的情況落實這個條款，意見都不統(tǒng)一。河南鶴壁市法院對售房欺詐案件適用《消費者權益保護法》判決加倍賠償的案例；部分地方政府出臺的"房屋銷售按套內面積計價"的規(guī)定等，使原來橫亙在消費者面前的"堅冰"逐步融化�！蛾P于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]7號）的出臺，使商品房糾紛適用“雙倍返還”有了更明確的法律條文依據。在該解釋的第十四條第二款中規(guī)定：“面積誤差比絕對值超出3％，買受人請求解除合同、返還已付購房款及利息的，應予支持。買受人同意繼續(xù)履行合同，房屋實際面積大于合同約定面積的，面積誤差比在3％以內（含3％）部分的房價款由買受人按照約定的價格補足，面積誤差比超出3％部分的房價款由出賣人承擔，所有權歸買受人；房屋實際面積小于合同約定面積的，面積誤差比在3％以內（含3％）部分的房價款及利息由出賣人返還買受人，面積誤差比超過3％部分的房價款由出賣人雙倍返還買受人。”
3.物業(yè)管理�！段飿I(yè)管理條例》（中華人民共和國國務院令第379號）的出臺目標是解決城市中越來越激烈的戶主與物業(yè)方的沖突，維護業(yè)主權利，實質推動了業(yè)主委員會的發(fā)展。
4.精神損害賠償。在消費投訴領域的精神損害賠償一直以來沒有特別明確的法律規(guī)定。而《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（法釋〔2001〕7號）明確對人格利益的保護加以細化，使消費者在消費過程中受到損害的，有提出精神損害賠償的明確依據。如該解釋第一條規(guī)定：自然人因下列人格權利遭受非法侵害，向人民法院起訴請求賠償精神損害的，人民法院應當依法予以受理：（一）生命權、健康權、身體權；（二）姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權；（三）人格尊嚴權、人身自由權。
5.人身損害賠償。關于人身損害賠償的范圍、計算標準和方法，司法實踐中較多參照國務院1991年9月22日制訂的《道路交通事故處理辦法》的規(guī)定�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]20號）在較大程度上統(tǒng)一人身損害賠償的裁判規(guī)則，明確其賠償范圍和標準，不僅有利于法院及時、公正審理案件，更有利于充分保護受害人的人身權利和平衡受害人和加害人之間的利益，從而使消費者在人身受到損害的時候有了更加明確的賠償范圍。[5]如該解釋第六條第一款規(guī)定：“從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內的安全保障義務致使他人遭受人身損害，賠償權利人請求其承擔相應賠償責任的，人民法院應予支持。”這就使消費者的安全權有了明確的法律獲賠依據。
6.個人隱私權的保護。《上海市消費者權益保護條例》首次將消費者個人隱私列入保護范圍，使憲法的規(guī)定在具體的部門法中有更具體的表現。
7.其他形式的消費者權益保護措施。信息產業(yè)部連續(xù)兩次召開電話卡余額處理問題的座談會，國家質監(jiān)總局即將出臺的缺陷產品召回制度，以及民航總局舉行的價格聽證會等舉措都在保護消費者權益方面邁出了可喜的步伐。
四、完善我國消費者權益保護制度的幾點建議
1.法律保護制度的再完善
（1）完善相關立法，尤其是服務領域的相關立法力度。在實體法方面，我國雖然已先后頒布了一系列保護消費者權益的法律法規(guī)，如《商標法》、《食品衛(wèi)生法》、《藥品管理法》、《環(huán)境保護法》、《廣告法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等，但是涉及服務領域保護消費者權益的法律法規(guī)卻很少。而且有些法規(guī)和條例在實踐中缺乏一定的協(xié)調力，法律效力也不高，對損害消費者權益的案件處理和打擊的力度不夠，威懾力不足。如網絡購物中網絡提供了方便快截的購物渠道，但是目前還需要依法管理和引導。同時就舉證責任方面應進一步擴大涉及具體消費領域的舉證責任倒置的范圍，切實保護消費者的利益。
在我國程序法研究領域，節(jié)省訴訟成本是一項基本的原則。在程序法中的消費者權益保護方面，我國應當仿效國外設立小額程序，專門受理并解決消費者因缺陷產品造成損害、爭議標的額較小的糾紛案件。［6］另外，我們也可以在消費者權益保護法修改時增加消費者爭議仲裁制度。不能期望把消費者爭議仲裁完全納入仲裁法的仲裁制度中。國際通行的仲裁制度也不能“削足適履”地改變成適用于消費者爭議。因此，最可行的方法是參照勞動爭議仲裁制度建立起類似的消費者權益爭議仲裁機制。［7］
�。�2）加強執(zhí)法力度。做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，確保市場有序運行。目前，少數中介組織（如鑒定單位）、執(zhí)法人員自律性差，更有甚者知法犯法，使消費者投訴取證極為困難。因此，一方面要加強中介、執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育，另一方面逐步實行中介組織、執(zhí)法人員執(zhí)業(yè)后果的連帶責任制度，對玩忽職守、出具假證明者給予嚴厲打擊，增強其執(zhí)業(yè)的風險成本。
（3）加強行政職能部門的協(xié)作和配合，做到以較少的社會投入，更好地保護消費者權益。例如我國一些城市中設立12315連動行動，即公安、醫(yī)療、工商、稅務等部門聯合執(zhí)法，減少投入，切實方便消費者。
�。�4）抓緊制訂消費者援助制度。由于消費者的弱勢性，分散消費者面對的是經濟實力雄厚的大企業(yè)，訴訟費用影響了消費者的訴訟能力。消費者援助制度實施后，保護消費者權益的行政機構可以向法院起訴，要求給予違法者以民事處罰并賠償受害者的損失，也可以支持消費者起訴，追究侵權者的民事責任，法庭也可以對特殊消費者實行訴訟費用救濟制度，體現在司法程序中保護弱者的原則。
�。�5）法律知識的普及、推廣應當形成一種有延續(xù)性的，相對固化的模式。怎樣使消費者了解最新的與其權益相關的法律法規(guī)，并能夠使這些法規(guī)產生相應的作用，需要消費者協(xié)會以及一些職能部門做出更大的努力。
2.消費者自身素質的提高
�。�1）提高消費者權益保護意識。據統(tǒng)計，當消費者權益受損失時，只有22.3%的消費者能主動投訴、維護自身權益，多數的消費者自認倒霉。消費者維權效果在相當程度上取決于消費者維權意識的覺醒，取決于消費者自身捍衛(wèi)合法權益的積極性與主動性。如因損失小，怕麻煩或在訴訟風險等原因而放棄對自身合法權益的維護，實則是對侵權行為的放縱。當然，消費者維權意識的覺醒并非一日之舉，需要全社會消費知識的宣傳、消費運動的發(fā)展和全民文化素質、法律意識的提高。因此，要逐步普及全民族消費者權益保護知識的宣傳，從我做起，從現在做起，維護自身合法消費權益。
�。�2）提高消費者權益自我保護能力。消費者應加強相關商品知識的學習，了解有關商品信息，如生產日期、產地、保質期、保修期、產品性能、質量、使用說明等，積極做好消費前的準備工作，盡量避免消費過程中的不快；購物、消費過程中消費者一定要索要并保存好有關證據，如發(fā)票或服務合同、維修證明等，以作為消費權益受損時的投訴依據。目前很多消費者特別是農村消費者在合法權益受到侵害而投訴時，滿腹委屈，但就是拿不出相關證據，從而增加投訴難度和訴訟風險。(www.panasonaic.com)因此，應通過宣傳教育，使廣大消費者掌握維權、投訴、訴訟等相關程序、內容和要求，增強自身權益保護能力。
3.加強監(jiān)督工作完善消費者權益保護
�。�1）加強政府的監(jiān)管工作。①加強專業(yè)執(zhí)照管理。政府對某些服務質量關系重大、而一般消費者又缺乏足夠專業(yè)知識的服務業(yè)（如醫(yī)療、家電維修、美容、農機、農資等）即易產生信息不對稱的行業(yè)實行專業(yè)執(zhí)照管理，甄選合格人員，嚴格把關；②強化產品安全標準。單個消費者對諸如食品、藥品、交通工具等產品的消費安全程度難以憑個人知識、經驗加以鑒定，而一旦鑒定錯誤，其后果往往是以生命或健康為代價。因此，政府必須制訂并強化產品質量安全標準，實行安全標準檢驗；③嚴厲制止、打擊具有外部負效應的消費行為，如市場欺詐、制售黃賭毒等。
�。�2）加強新聞監(jiān)督。借助廣播、電視、報刊等新聞媒介，定期對產品質量抽檢結果進行曝光，充分發(fā)揮新聞媒介的監(jiān)督作用，形成強大的輿論威懾力量。實行舉報有獎制度；發(fā)動社會組織和廣大消費者，積極參與市場監(jiān)督檢查。
�。�3）加強社會監(jiān)督作用。利用社會傳播媒介和消費者運動，廣泛宣傳消費者主權意識，形成“講誠信、反欺詐”、自我抵制假冒偽劣商品、自我保護合法權益的良好社會風氣，通過社會輿論，使假冒偽劣商品退出歷史舞臺。
綜上所述，對消費者權益的保護符合時代精神，是新時期實踐履行“三個代表”重要思想的需要，是切實推進社會信用體系建設的需要。正如中國消費者協(xié)會制訂的在2004年維護消費者權益的年主題“誠信·維權”：我們建立和完善消費者權益保護制度需要的是認真實干，誠實守信；而完善具體的細節(jié)，切實維護消費者權益，努力發(fā)展經濟則是我們更遠大的目標。
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