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對我國地方物業(yè)管理立法的反思
對我國地方物業(yè)管理立法的反思胡杰豐
自從1994年深圳頒布我國第一部物業(yè)管理地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》以來，到目前我國絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市和較大城市（包括省會城市和計劃單列市）已制定了自己的物業(yè)管理條例，各地還在此基礎上制定了很多的規(guī)章和行業(yè)管理規(guī)范，基本建立了比較完善的物業(yè)管理法規(guī)體系，對促進各地的物業(yè)管理的快速發(fā)展提供了有力保障。但是我們也看到，各地進行地方性立法的過程中，主要依靠借鑒發(fā)達國家與地區(qū)特別是我國港臺地區(qū)物業(yè)管理立法，很多法律制度不符合當?shù)匚飿I(yè)管理發(fā)展的實際，操作性不強，有些條款還與國家的有關法律法規(guī)不相一致，并且過多強調了政府的行政主導地位，而對本應重點保護的業(yè)主權利卻不夠突出，本文主要對這種現(xiàn)象進行反思并提出完善地方物業(yè)管理立法的對策。
一、各地立法口徑不一，規(guī)范相互沖突
各地的物業(yè)管理條例大多出臺在全國《物業(yè)管理條例》（以下簡稱條例）之前，由于各地物業(yè)管理發(fā)展的水平不一，立法者對物業(yè)管理立法的理解不一致，各地制定出來的物業(yè)管理條例五花八門，在名稱上有的稱為“物業(yè)管理條例”（如杭州），有的稱為“住宅區(qū)物業(yè)管理條例”（如深圳），有的稱為“居住物業(yè)管理條例”（如上海），有的稱為“城市住宅區(qū)物業(yè)管理條例”（如湖南）等。在內容上也是大相徑庭，對很多事項甚至做出了相反的規(guī)定，如杭州規(guī)定“決定聘用或解聘物業(yè)管理企業(yè)”的職權屬于業(yè)主大會，而深圳則規(guī)定聘請物業(yè)管理公司的職權屬于業(yè)主委員會，兩市對業(yè)主委員會職權的規(guī)定明顯沖突；在業(yè)主投票權的計算方面，廣東規(guī)定住宅按每戶計算投票權，而深圳則規(guī)定各類房屋按建筑面積每十平方米計算為一票，省與市的規(guī)定相互沖突。就是地方條例內部也有諸多矛盾之處，如深圳物業(yè)條例第十四條規(guī)定“業(yè)主委員會委員由業(yè)主大會在業(yè)主中選舉中產(chǎn)生”，同條中卻又規(guī)定“業(yè)主委員會可聘請派出所、居民委員會等有關單位的人員擔任業(yè)主委員會委員”。那么聘請的委員以什么身份擔任委員？其在業(yè)主委員會中所占的比例是多少？這類委員行使什么職權？多種問題隨之產(chǎn)生。同樣，深圳條例在第十九條規(guī)定業(yè)主委員會有權采取公開招標方式聘請物業(yè)管理公司對住宅區(qū)進行物業(yè)管理，但在第二十六條又規(guī)定“住宅區(qū)開始入住后兩年內……業(yè)主委員會應與開發(fā)建設單位簽訂委托管理合同，并行使本條例規(guī)定的各項職責，但不得終止委托合同；開始入住兩年后……原開發(fā)建設單位在同等條件下可以優(yōu)先承包管理”，后者是對前者的明確否定。類似的矛盾幾乎每一部地方物業(yè)管理條例中都或多或少存在，這不僅造成各地的物業(yè)管理條例相互沖突，就是同一部條例內部也難以協(xié)調，并與《條例》的規(guī)定明顯不一致，破壞了我國物業(yè)管理立法的統(tǒng)一性。
二、強制性規(guī)范過多，業(yè)主自治原則體現(xiàn)不夠
與《條例》相比，各地的物業(yè)管理條例一般都明確規(guī)定“業(yè)主對物業(yè)實施自治管理”或“實行業(yè)主自治與專業(yè)服務相結合”，但是在具體的法律制度中，保障業(yè)主的自治管理權利方面的規(guī)定并不完善，往往用強制性條款限制業(yè)主的權利。如上海規(guī)定“業(yè)主或者業(yè)主委員會應當委托一個物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)”，湖南規(guī)定首次業(yè)主會應當討論“確定物業(yè)管理服務企業(yè)”，其他省市的條例雖然沒有明確規(guī)定業(yè)主聘請物業(yè)管理企業(yè)管理物業(yè)，但很多條款都體現(xiàn)了這種精神。在首次業(yè)主大會的召開方面，很多省市的條例規(guī)定由政府主管部門負責召集首次業(yè)主大會或者負責成立業(yè)主大會籌備組，而業(yè)主自己卻沒有權利組織成立自治組織。在監(jiān)督業(yè)主大會、業(yè)主委員會履行職責方面，政府也可以直接進行干預和管理，如深圳在業(yè)主管理委員會規(guī)則中就規(guī)定：“各區(qū)主管部門應經(jīng)常檢查考核各管委會的運作情況，定期組織各管委會人員學習物業(yè)管理法規(guī)政策和業(yè)務知識；及時派員出席或主持業(yè)主大會或管委會的重要會議；糾正或撤銷業(yè)主大會或管委會作出的不符合法規(guī)政策的決議、決定；對運作管理混亂、嚴重影響工作或侵害多數(shù)業(yè)主權益的管委會，應當及時主持改組或重新組織選舉。”此外，深圳市、區(qū)主管部門還有權決定管委會委員及執(zhí)行秘書的停任、任免、撤換、增減（深圳已經(jīng)幾次發(fā)生行政主管部門直接發(fā)文免除業(yè)主委員會主任職務的案例），并且業(yè)主委員會的重要會議應當“應當報請市、區(qū)主管部門派員出席并指導工作”。從這些規(guī)定可以看出，本來屬于業(yè)主自治范圍內的事務，卻都要通過行政權力進行主導，這能說不是對業(yè)主自治權利的干涉嗎？在其他省市物業(yè)管理立法中也同樣存在相似的問題，強行性規(guī)范過多，如各地普遍規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域必須聘請物業(yè)管理公司進行管理，業(yè)主委員會必須與物業(yè)管理公司簽訂根據(jù)“示范文本”制定的格式、內容缺乏靈活性的物業(yè)管理委托合同等。
三、對業(yè)主委員會的定位不規(guī)范
在業(yè)主委員會的定位方面，各地也有很大區(qū)別，沒有理順業(yè)主委員會于業(yè)主大會的關系。如上海、杭州規(guī)定“業(yè)主委員會是在物業(yè)管理區(qū)域內代表全體業(yè)主對物業(yè)實施管理的自治組織”，湖南、天津規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主會的辦事機構”，江蘇在國家《物業(yè)管理條例》頒布后進行了修改，因此對業(yè)主委員會的定位與《條例》一致，規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構”，另外還有不少省市對業(yè)主委員會的性質沒有明確“說法”，但是從業(yè)主委員會的職權來看也明顯與《條例》不一致。
各地物業(yè)管理立法的另外一大特點就是對業(yè)主委員會的權力非常集中，而忽視了業(yè)主大會的作用。如上海、深圳、杭州等地規(guī)定業(yè)主委員會有權“選聘或解聘物業(yè)管理企業(yè)”、“負責物業(yè)維修基金的籌集、使用和管理”、“審定物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)管理服務年度計劃、財務預算和決算”等。這些事項屬于涉及全體業(yè)主利益的重大事項，理應由業(yè)主自治的最高機構——業(yè)主大會來做出決定，并且《條例》也明確規(guī)定這些事項屬于業(yè)主大會的職權范圍，而不屬于業(yè)主委員會。業(yè)主委員會權力過大，并沒有相應的監(jiān)督措施，以致業(yè)主委員會濫用權力案件時有發(fā)生，損害了其他業(yè)主的利益。
我國各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)以及人民政府制定的規(guī)章都是國務院制定的行政法規(guī)的下位法，根據(jù)下位法不得與上位法相抵觸的原則，各地的物業(yè)管理立法不得與《條例》相抵觸，否則無效，制定機關應當及時修改或者廢止。所以，對各地的物業(yè)管理法規(guī)進行修改已是當務之急，筆者認為修改時應當注意以下方面：
一、統(tǒng)一條例的標題和基本法律概念。從維護法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，各地的條例統(tǒng)一稱為《ｘｘ�。ㄊ校┪飿I(yè)管理條例》為宜，這樣有利于地方立法與國家立法保持一致性，(www.panasonaic.com)也有利于地方法規(guī)對實行物業(yè)管理的各種物業(yè)形態(tài)保持普遍的的效力，還有利于法規(guī)的名稱與內容相一致（各命名為《住宅區(qū)物業(yè)管理條例》的地方都規(guī)定其他物業(yè)形態(tài)的管理參照條例執(zhí)行）。物業(yè)管理法規(guī)中的一些基本概念的涵義如業(yè)主、使用人、物業(yè)管理、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、共用部位、共同設施設備等也要進行統(tǒng)一，并與《條例》的相關規(guī)定保持一致，避免出現(xiàn)人們無所適從的局面。
二、科學設置政府權力與業(yè)主權利的邊界。我國政府機關目前正在進行“精簡放權”，其目標就是要科學設置公權力與私權利的邊界，從“全能政府”轉向“有限政府”，在物業(yè)管理立法中也應體現(xiàn)這一趨勢，裁減強制性條款，而增加對業(yè)主自治的授權性條款，科學設置政府權力與業(yè)主權利的邊界，行政主管部門不直接干預業(yè)主自治范圍內的事務，主要負責對物業(yè)管理活動進行監(jiān)督。
三、突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位。業(yè)主對物業(yè)的管理權利直接來源于憲法、民法對財產(chǎn)所有權的規(guī)定，因此各地的立法應當突出業(yè)主在物業(yè)管理中的主體地位，保障業(yè)主對物業(yè)管理方式的選擇權，為實現(xiàn)業(yè)主自治創(chuàng)造條件。另外，在業(yè)主大會和業(yè)主委員會的成立、召集的程序方面也應突出業(yè)主的主體地位，規(guī)定業(yè)主有權自主成立業(yè)主大會和業(yè)主委員會。
四、理順業(yè)主委員會與業(yè)主委員會的關系，確立業(yè)主大會法律主體地位。鑒于各地對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的定位相互矛盾，要與《條例》相一致，就應當規(guī)范業(yè)主大會與業(yè)主委員會的關系，對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的職權進行調整，增加業(yè)主大會的職權，業(yè)主委員會作為執(zhí)行機構負責業(yè)主大會日常工作。因為《條例》沒有對業(yè)主大會的法律地位作出明確規(guī)定，地方立法可以根據(jù)本地實際作出適當規(guī)定，筆者認為應當確認業(yè)主大會的業(yè)主自治組織地位，并賦予其獨立的法律主體資格，以便于其行使自治權利。
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