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對(duì)壟斷條款的質(zhì)詢
對(duì)壟斷條款的質(zhì)詢——鐵路保價(jià)運(yùn)輸保護(hù)措施解析
文/齊艷銘
一個(gè)偶然的機(jī)會(huì)，筆者見(jiàn)到了一份由鐵道部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)鐵路保價(jià)運(yùn)輸工作的措施》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《措施》）。該《措施》在第十九條“整頓代理運(yùn)輸保險(xiǎn)，加強(qiáng)管理”中規(guī)定：“對(duì)未辦理代理運(yùn)輸保險(xiǎn)手續(xù)的車(chē)站，立即停止代理運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。對(duì)保價(jià)率未達(dá)到70％和保價(jià)收入未達(dá)到保價(jià)保險(xiǎn)總收入70％的車(chē)站，停止代理運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。”
筆者認(rèn)為，由于鐵路運(yùn)輸企業(yè)處于市場(chǎng)支配地位和相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，交易相對(duì)人（即托運(yùn)人）與鐵路運(yùn)輸企業(yè)博弈的結(jié)果必然是選擇保價(jià)運(yùn)輸，由此將威脅托運(yùn)人交易的自由選擇權(quán)。另外，《措施》第十九條人為地規(guī)定保價(jià)運(yùn)輸?shù)谋戎�，是典型的行政命令型�?jīng)濟(jì)管理方式的表現(xiàn)，這種不尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為將引起交易各方甚至其內(nèi)部成員收益的降低�？梢哉f(shuō)，《措施》第十九條在合法性和合理性等方面上還存在著值得質(zhì)疑和改進(jìn)的地方。
對(duì)《措施》第十九條規(guī)定的合法性分析
我國(guó)《鐵路法》第十七條第三款明確規(guī)定：“托運(yùn)人或者旅客根據(jù)自愿，可以辦理保價(jià)運(yùn)輸，也可以辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)；還可以既不辦理保價(jià)運(yùn)輸，也不辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)。不得以任何方式強(qiáng)迫辦理保價(jià)運(yùn)輸或者貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)�！笨梢�(jiàn)，《鐵路法》賦予了托運(yùn)人辦理保價(jià)運(yùn)輸?shù)淖杂蛇x擇權(quán)。從淵源上講，托運(yùn)人所享有的這種自由選擇權(quán)濫觴于民法上的合同自由原則。根據(jù)合同自由原則，上述托運(yùn)人的自由選擇權(quán)至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
是否辦理保價(jià)運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的自由。
辦理保價(jià)運(yùn)輸還是辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的自由。
究竟向哪一家保險(xiǎn)公司投保的自由。
足額還是不足額保價(jià)的自由。
足額還是不足額保險(xiǎn)的自由。
退保的自由。
《措施》第十九條提到了兩個(gè)“70%”，第一個(gè)“70%”是業(yè)務(wù)量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，第二個(gè)則是收入量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。這里的保價(jià)率，是按照貨票數(shù)計(jì)算的保價(jià)運(yùn)輸在保價(jià)和保險(xiǎn)總票數(shù)中所占的比例。兩個(gè)“70%”是并然的關(guān)系，也就是說(shuō)，鐵道部下屬車(chē)站只有同時(shí)達(dá)到了上述兩個(gè)“70%”的指標(biāo)要求，才能繼續(xù)辦理鐵路貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；否則，沒(méi)有完成其中任何一個(gè)指標(biāo)都將被迫停辦貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
從表面上看，《措施》只是對(duì)鐵道部下屬各車(chē)站設(shè)定了指標(biāo)，并沒(méi)有針對(duì)托運(yùn)人是否辦理保價(jià)運(yùn)輸直接做任何強(qiáng)制性要求。但深入分析不難發(fā)現(xiàn)，《措施》采用了釜底抽薪的辦法，通過(guò)限制辦理鐵路運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的方式間接地限制了托運(yùn)人的自由選擇權(quán)，其規(guī)定在合法性上值得質(zhì)疑。
眾所周知，目前鐵道部仍然具有政企合一的雙重身份。一方面，鐵道部作為政府部門(mén)，其制定的部門(mén)行政規(guī)章對(duì)鐵路系統(tǒng)各單位將產(chǎn)生非常積極的政策導(dǎo)向效應(yīng)；另一方面，鐵道部作為國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)（各鐵路局和鐵路分局）的上級(jí)管理機(jī)關(guān)，其出臺(tái)管理措施制定的任務(wù)指標(biāo)將對(duì)各企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大的約束力。因此，各基層車(chē)站為了完成這兩個(gè)“70%”的指標(biāo)，一般會(huì)采取種種措施（包括合法的或者不合法的）勸說(shuō)或者誘導(dǎo)托運(yùn)人選擇保價(jià)運(yùn)輸。大多數(shù)情況下，托運(yùn)人會(huì)聽(tīng)從鐵路車(chē)站的勸說(shuō)從而選擇保價(jià)運(yùn)輸。因此說(shuō)，《措施》在事實(shí)上將剝奪國(guó)家《鐵路法》第十七條賦予托運(yùn)人的自由選擇權(quán)。
為什么說(shuō)大多數(shù)情況下托運(yùn)人會(huì)聽(tīng)從車(chē)站的勸說(shuō)而選擇保價(jià)運(yùn)輸呢？有一種可能就是由于交易雙方信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的交易服從現(xiàn)象。但是，要解釋上述原因還須從鐵路運(yùn)輸企業(yè)在交易中所處的市場(chǎng)支配地位和相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位說(shuō)起。
所謂市場(chǎng)支配地位，是指企業(yè)在特定市場(chǎng)上所具有的某種程度的支配或者控制力量，即在相關(guān)的產(chǎn)品市場(chǎng)、地域市場(chǎng)和時(shí)間市場(chǎng)上，擁有決定產(chǎn)品產(chǎn)量、價(jià)格和銷(xiāo)售等各方面的控制能力。市場(chǎng)支配地位描述的是市場(chǎng)上產(chǎn)品供給者之間的力量對(duì)比關(guān)系。在一定程度上，鐵路保價(jià)和貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)之間具有一定的替代性和競(jìng)爭(zhēng)性。一直以來(lái)，鐵路貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)產(chǎn)品的銷(xiāo)售主要通過(guò)鐵路站點(diǎn)代辦的渠道進(jìn)行。所以，保險(xiǎn)公司對(duì)鐵路代辦站點(diǎn)具有很強(qiáng)的渠道依賴(lài)性。在鐵路保價(jià)和鐵路貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中，鐵路企業(yè)處于支配地位。如果鐵路站點(diǎn)不配合保險(xiǎn)公司辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)，那么，托運(yùn)人自行前往保險(xiǎn)公司辦理保險(xiǎn)的成本必將增大。
所謂相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位，是指在市場(chǎng)交易中市場(chǎng)主體與其交易相對(duì)人相比處于優(yōu)勢(shì)地位，這種交易中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)可以使該市場(chǎng)主體有能力選擇交易的對(duì)象，甚至決定交易的內(nèi)容，而其交易相對(duì)人則沒(méi)有交易對(duì)象的選擇權(quán)和交易內(nèi)容的決定權(quán)。相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位描述的是市場(chǎng)上產(chǎn)品供給者與需求者之間的力量對(duì)比關(guān)系，其主要表現(xiàn)為買(mǎi)方優(yōu)勢(shì)、賣(mài)方優(yōu)勢(shì)以及產(chǎn)品唯一性優(yōu)勢(shì)、附加交易條件優(yōu)勢(shì)等。在我國(guó)現(xiàn)階段，冠名為“鐵老大”的鐵路企業(yè)具有自然壟斷的性質(zhì)，在鐵路貨運(yùn)交易過(guò)程中，鐵路企業(yè)處于明顯的相對(duì)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位。對(duì)于那些必須投保的托運(yùn)人來(lái)說(shuō)，要么選擇鐵路運(yùn)輸同時(shí)選擇保價(jià)，要么放棄鐵路運(yùn)輸，除此之外別無(wú)他途。
實(shí)踐的結(jié)果也剛好印證了上述結(jié)論。實(shí)踐中，一些鐵路車(chē)站迫于《措施》規(guī)定的“70%”保價(jià)指標(biāo)的壓力，往往是規(guī)定年初開(kāi)始時(shí)所有貨物一律辦理保價(jià)運(yùn)輸，待下半年保價(jià)任務(wù)完成之后再開(kāi)辦貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。當(dāng)然，這僅僅是一種比較極端的做法。但不可否認(rèn)的是，托運(yùn)人在交易中處于劣勢(shì)地位，其辦理投保的自由選擇權(quán)也受到了威脅。因此，筆者認(rèn)為鐵道部《措施》第十九條在事實(shí)上違反了《鐵路法》第十七條的規(guī)定。
對(duì)《措施》第十九條規(guī)定的合理性分析
如前所述，鐵路保價(jià)與鐵路貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)之間具有一定的替代性。因此，《措施》對(duì)保價(jià)運(yùn)輸設(shè)定指標(biāo)后，必將產(chǎn)生鐵路保價(jià)對(duì)鐵路貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的替代效應(yīng)，這將打破原有的市場(chǎng)均衡。究竟這種替代是否合理，還需要從保價(jià)和保險(xiǎn)的比較上來(lái)分析。
保險(xiǎn)和保價(jià)有很多的相同點(diǎn)。從形式上看，二者均在運(yùn)費(fèi)以外支付了保費(fèi)。從效果上看，托運(yùn)人均因貨損獲得了賠償。但是，二者的區(qū)別也是非常明顯的。首先，二者制度設(shè)計(jì)的目的并不相同。保價(jià)是按照私權(quán)自治的精神，對(duì)承運(yùn)人賠償責(zé)任限額作出的一種商業(yè)安排。而保險(xiǎn)則是將風(fēng)險(xiǎn)從某個(gè)個(gè)人轉(zhuǎn)移到社會(huì)團(tuán)體，由社會(huì)團(tuán)體所有成員分擔(dān)損失的一種風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。其次，二者所“�！憋L(fēng)險(xiǎn)的范圍不同。保價(jià)運(yùn)輸僅僅是對(duì)承運(yùn)人責(zé)任賠償限額做出例外性和補(bǔ)充性的一種商業(yè)安排，因此其發(fā)生作用的前提是承運(yùn)人負(fù)有不可免責(zé)的過(guò)失責(zé)任。而保險(xiǎn)可以承保的風(fēng)險(xiǎn)除了承運(yùn)人責(zé)任以外，尚可包括第三人侵權(quán)行為、不可抗力等。再次，二者風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者不同。一旦發(fā)生貨物損失，在保價(jià)運(yùn)輸條件下，通常由承運(yùn)人承擔(dān)賠償責(zé)任。而在保險(xiǎn)條件下，是由保險(xiǎn)公司承擔(dān)貨損風(fēng)險(xiǎn)的。最后，二者在索賠程序、處理機(jī)制等方面還存在很大的不同。
《措施》一廂情愿地規(guī)定保價(jià)比例必須達(dá)到“70%”，勢(shì)必要扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制�？考t頭文件制定出來(lái)的市場(chǎng)份額，其合理性是值得懷疑的。具體來(lái)說(shuō)，《措施》第十九條導(dǎo)致了以下幾方面的不合理：
托運(yùn)人風(fēng)險(xiǎn)加大，本來(lái)適合辦理保險(xiǎn)的貨物不得不辦理保價(jià)。如前述，由于第三人侵權(quán)行為或者不可抗力導(dǎo)致的貨物滅失或損害屬于保險(xiǎn)所保風(fēng)險(xiǎn)，但卻不屬于保價(jià)所保的風(fēng)險(xiǎn)。如前述，由于鐵路部門(mén)怠于辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)，導(dǎo)致托運(yùn)人不得不接受鐵路部門(mén)的勸說(shuō)而辦理保價(jià)運(yùn)輸。此時(shí)，托運(yùn)人面臨的風(fēng)險(xiǎn)自然加大。
鐵路承運(yùn)人的風(fēng)險(xiǎn)加大，本來(lái)可以轉(zhuǎn)嫁出去的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)在不得不自留。保價(jià)和保險(xiǎn)分別屬于風(fēng)險(xiǎn)自留策略和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁策略的具體手段。例如，對(duì)于一些人為風(fēng)險(xiǎn)如盜竊，鐵路承運(yùn)人應(yīng)該通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)�，F(xiàn)在，一律辦理保價(jià)運(yùn)輸，必將增大鐵路承運(yùn)人的風(fēng)險(xiǎn)。
一方面，鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以增加其保價(jià)收入；但另一方面，鐵路車(chē)站代辦貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的份額下降，將直接影響其傭金收入。這對(duì)鐵道部而言或許并無(wú)所謂，不過(guò)是左右口袋的收入此增彼減的問(wèn)題。但鐵路車(chē)站和鐵路運(yùn)輸企業(yè)畢竟是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部?jī)蓚�(gè)不同的經(jīng)濟(jì)利益主體，《措施》第十九條的規(guī)定將凸現(xiàn)二者的矛盾。
對(duì)鐵路承運(yùn)人而言，其還將面臨著客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)。如果說(shuō)保價(jià)和保險(xiǎn)之間具有一定的替代性，那么鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸之間則具有更強(qiáng)的替代性和競(jìng)爭(zhēng)性。近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，隨著高速公路的發(fā)展，公路貨運(yùn)對(duì)鐵路貨運(yùn)的替代性非常明顯，鐵路運(yùn)輸最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手就是公路運(yùn)輸。因此，《措施》設(shè)定了保價(jià)運(yùn)輸指標(biāo)后，鐵路企業(yè)將面臨著一部分客戶流失的風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)保險(xiǎn)公司貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)沖擊較大。一直以來(lái)，保險(xiǎn)公司都是依托鐵路部門(mén)代辦貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。《措施》第十九條將直接影響貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，保險(xiǎn)公司利益受到影響。
由此可見(jiàn)，鐵路保價(jià)運(yùn)輸設(shè)定指標(biāo)的行為固然可以增加鐵路保價(jià)費(fèi)收入，但其代價(jià)不菲�！洞胧返谑艞l顧此失彼，其合理性值得懷疑。
根治之策：政企分開(kāi)與站運(yùn)分離
《措施》第十九條規(guī)定出籠的根源是什么呢？毫無(wú)疑問(wèn)，是壟斷，而且是政企合一體制下的全行業(yè)壟斷。筆者認(rèn)為，要想破除這種壟斷，就必須做到政企分開(kāi)和站運(yùn)分離。
政企分開(kāi)是打破鐵路行業(yè)壟斷局面的根本之策。
由于政企不分，鐵路行政主管部門(mén)干預(yù)鐵路企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)了解，鐵路車(chē)站辦理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)的傭金收入大概能拿到10%左右。因此，鐵路車(chē)站代辦保險(xiǎn)的積極性很高。《措施》第十九條規(guī)定：“對(duì)未辦理代理運(yùn)輸保險(xiǎn)手續(xù)的車(chē)站，立即停止代理運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)�！�(www.panasonaic.com)令人疑問(wèn)的是，從企業(yè)受益最大化的角度出發(fā)，企業(yè)一定會(huì)及時(shí)“補(bǔ)辦”手續(xù)的，但是《措施》為什么要求“立即停辦”呢？這充分說(shuō)明了行政權(quán)力對(duì)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的干預(yù)。
代表政府履行鐵道行業(yè)行政管理職責(zé)的鐵道部，當(dāng)然有權(quán)力要求沒(méi)有手續(xù)的企業(yè)補(bǔ)辦手續(xù)；但是否愿意停辦業(yè)務(wù)則是作為企業(yè)的鐵路車(chē)站分內(nèi)的事情。鐵道部《措施》第十九條的規(guī)定讓車(chē)站蒙受了較大的利益損失�！洞胧烦雠_(tái)的意圖非常明顯，就是要通過(guò)限制代理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的方式來(lái)扶持保價(jià)運(yùn)輸，扶持保價(jià)運(yùn)輸就等于扶持鐵路貨運(yùn)企業(yè)。這種釜底抽薪的方式，既侵犯了交易相對(duì)人即托運(yùn)人的自由選擇權(quán)，又侵犯了內(nèi)部成員企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)�！洞胧返谑艞l看似扶持鐵路貨運(yùn)企業(yè)，但卻顧此失彼，既增加了鐵路貨運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的純粹風(fēng)險(xiǎn)，又減少了鐵路車(chē)站的代理保險(xiǎn)的傭金收入。
只有徹底實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，才能防止《措施》第十九條等類(lèi)似規(guī)定不再重現(xiàn)，廣大托運(yùn)人的自由選擇權(quán)才能真正夠落到實(shí)處，鐵路各企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利益也才能真正建立在合理的基礎(chǔ)之上。
站運(yùn)分離是理順鐵路內(nèi)外部關(guān)系的有效途徑。
站運(yùn)分離就是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的車(chē)站和運(yùn)輸企業(yè)實(shí)現(xiàn)分離，成為兩個(gè)獨(dú)立的法人主體和利益主體。逐漸將鐵路貨運(yùn)企業(yè)改造成為競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，將車(chē)站改造成為具有微盈利性質(zhì)的社會(huì)公用企業(yè)。使車(chē)站企業(yè)成為能夠同時(shí)辦理保價(jià)和代理貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公共平臺(tái)，讓托運(yùn)人根據(jù)自身的實(shí)際需要自主選擇保價(jià)運(yùn)輸或者貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。只有如此，才能理順鐵路內(nèi)部站運(yùn)關(guān)系；也只有如此，才能理順鐵路運(yùn)輸企業(yè)自辦保價(jià)與保險(xiǎn)公司貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有理順了上述各方面關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)廣大的托運(yùn)人、鐵路車(chē)站、鐵路貨運(yùn)企業(yè)、保險(xiǎn)公司等的共贏。
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