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誰(shuí)在為農(nóng)民工社會(huì)保障立法
誰(shuí)在為農(nóng)民工社會(huì)保障立法李凌云
農(nóng)民工是具有農(nóng)村居民身份而在城鎮(zhèn)從事工資性收入的勞動(dòng)者，他們是中國(guó)傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識(shí)，是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突的客觀結(jié)果。農(nóng)民工的社會(huì)保障也是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期面臨的一大課題。從對(duì)農(nóng)民工一味的管理、限制和防范到對(duì)其社會(huì)保障權(quán)的正視和保護(hù)，全國(guó)及各地的立法者經(jīng)過(guò)了近二十年艱難探索。如今農(nóng)民工社會(huì)保障立法的社會(huì)效益已經(jīng)初步顯現(xiàn)，但是依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
全國(guó)立法實(shí)現(xiàn)突圍
2004年對(duì)于農(nóng)民工社會(huì)保障立法而言無(wú)疑具有里程碑式的意義。
從2004年1月1日起，國(guó)務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》正式開始實(shí)施，它賦予農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等地享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，這標(biāo)志著農(nóng)民工社會(huì)保障全國(guó)性立法的開端。
在此之前，全國(guó)性的社會(huì)保障立法雖然層出不窮，但其適用范圍均采取對(duì)企業(yè)進(jìn)行列舉的方式，而未對(duì)職工作明確規(guī)定。就法理而言，其中應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民工。但是，由于農(nóng)民工具有不同于城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的特殊性，這些立法沒(méi)有就農(nóng)民工社會(huì)保障的特殊權(quán)益作出規(guī)定，因而事實(shí)上缺乏可操作性。而《工傷保險(xiǎn)條例》則采取了直面問(wèn)題的態(tài)度。2004年6月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，強(qiáng)調(diào)各類用人單位招用的農(nóng)民工均有享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利，并對(duì)用人單位注冊(cè)地與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地不在同一統(tǒng)籌地區(qū)以及對(duì)跨省流動(dòng)的農(nóng)民工如何享受工傷保險(xiǎn)待遇進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)再也不是一紙空文，而是實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。
緊接著，2004年7月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的意見(jiàn)》的文件。該文件明確要求各地勞動(dòng)保障部門，把與用人單位形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。近日，建設(shè)部又公布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金。
這一連串的立法行動(dòng)說(shuō)明，國(guó)家對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)的漠視已經(jīng)徹底轉(zhuǎn)向積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的維護(hù)，針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障立法在國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)突圍。
地方立法各領(lǐng)風(fēng)騷
中國(guó)的社會(huì)保障畢竟是屬地化的，國(guó)家的法律法規(guī)強(qiáng)烈地依賴于地方的立法與實(shí)踐。農(nóng)民工社會(huì)保障的地方立法肇始于上世紀(jì)九十年代末，進(jìn)入新世紀(jì)后呈現(xiàn)出百花齊放的局面。
“上海模式”是其中一個(gè)引人注目的類型。2002年9月1日，上海市政府頒布了《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，用人單位全額繳費(fèi)，外來(lái)農(nóng)民工則享受工傷保險(xiǎn)、住院醫(yī)療待遇及老年補(bǔ)貼等三項(xiàng)待遇。用人單位向政府指定的商業(yè)保險(xiǎn)公司投保后，一旦外來(lái)民工發(fā)生工傷或因病住院時(shí)，就能獲得相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇。用人單位為個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)每滿一年，外來(lái)農(nóng)民工即可獲得一份老年補(bǔ)貼憑證，并可在男性滿60歲、女性滿50歲時(shí)，到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)一次性兌現(xiàn)。截至2004年底，上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)的參保人數(shù)為209.4萬(wàn)，約占全市外來(lái)人員的2/3，有9200多人獲工傷保險(xiǎn)待遇，其中最高一次性享受工傷保險(xiǎn)待遇為44.6萬(wàn)元。
同屬于“上海模式”的另一個(gè)典型是成都。2003年初，成都市出臺(tái)《非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，要求用人單位按照非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員實(shí)際收入的14.5%，非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員按照本人實(shí)際收入的5.5%來(lái)繳納綜合社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。這項(xiàng)社保政策也考慮到了與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的銜接。在此之前參加了城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的，可以按規(guī)定轉(zhuǎn)為綜合保險(xiǎn)，而非城鎮(zhèn)戶籍在轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶籍后，也可以由綜合保險(xiǎn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。
與“上海模式”實(shí)行綜合保險(xiǎn)不同的是“北京模式”，它建立的是專項(xiàng)保險(xiǎn)。北京市于2001年8月頒布了《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，要求用人單位必須為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)。規(guī)定農(nóng)民工與用人單位解除勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，經(jīng)本人同意，農(nóng)民工可一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金，并終止其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。
同屬于“北京模式”的還包括深圳、廈門、珠海、廣西等地。
2001年，深圳出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，外來(lái)人員只要累計(jì)繳滿15年的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并達(dá)到退休年齡，就可以像本地戶口的員工一樣享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休待遇。
1997年廈門市推出了《外來(lái)從業(yè)人員住院醫(yī)療保險(xiǎn)暫行管理辦法》住院醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位按上年度全市社會(huì)平均工資總額的4％為外來(lái)從業(yè)人員繳納，個(gè)人不繳納。珠海也于2001年8月頒布了《珠海市外來(lái)勞務(wù)人員大病醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》。
2003年12月，廣西壯族自治區(qū)人民政府通過(guò)《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，明確把進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工、臨時(shí)工等納入社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)范疇，正式享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，最多可領(lǐng)取24個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)金。農(nóng)民合同制工人失業(yè)后，由失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)給其支付一次性生活補(bǔ)助，繳費(fèi)時(shí)間每滿１年按當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)1個(gè)月生活補(bǔ)助，最長(zhǎng)不超過(guò)12個(gè)月。進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民按規(guī)定繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，同樣可按規(guī)定享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。
如果說(shuō)“上海模式”和“北京模式”是面向當(dāng)?shù)厝w農(nóng)民工建立的社會(huì)保障主渠道，那么在此基礎(chǔ)之上實(shí)行的針對(duì)特殊群體的特定風(fēng)險(xiǎn)而實(shí)行的商業(yè)保險(xiǎn)，就成為有益的補(bǔ)充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服務(wù)綜合保險(xiǎn)具有社會(huì)公益意義的商業(yè)保險(xiǎn)，年保費(fèi)為30元，最高賠付額為10萬(wàn)元。如從事家政服務(wù)的保姆發(fā)生意外傷害身故的，可獲最高保險(xiǎn)金額。
2004年8月1日起，北京市建委出臺(tái)了《北京市施工人員意外傷害保險(xiǎn)辦法（試行）》，要求建設(shè)單位將保險(xiǎn)費(fèi)全額交付施工單位，施工單位（總承包單位）依法為施工現(xiàn)場(chǎng)的施工作業(yè)人員和工程管理人員辦理施工人員意外傷害保險(xiǎn)。保險(xiǎn)以工程項(xiàng)目或單項(xiàng)工程為單位投保，保險(xiǎn)期限自建設(shè)工程開工之日起至竣工驗(yàn)收合格之日為止。辦法出臺(tái)以后新開工的項(xiàng)目，施工單位必須辦理施工人員意外傷害保險(xiǎn)，否則到建委也辦不了開工證。
上文提到的只是各地農(nóng)民工社會(huì)保障立法的“代表作”，事實(shí)上，各地已經(jīng)出臺(tái)的或是正在醞釀的相關(guān)立法遠(yuǎn)不只這些，其復(fù)雜程度也不是用幾大模式能夠簡(jiǎn)單概括的。綜觀全國(guó)，各地農(nóng)民工社會(huì)保障立法呈現(xiàn)出“四個(gè)并存”的特點(diǎn)，即綜合保險(xiǎn)與專項(xiàng)保險(xiǎn)并存、市民待遇與差別待遇并存、社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)并存、整體保障與特殊群體保障并存。任何一個(gè)地方的農(nóng)民工社會(huì)保障立法都是對(duì)上述立法向度的排列組合，因而各地的立法實(shí)際上是千差萬(wàn)別、極其復(fù)雜的。比如，上海是綜合保險(xiǎn)、差別待遇、商業(yè)保險(xiǎn)、整體保障與特殊群體保障的混合物，而深圳是專項(xiàng)保險(xiǎn)、市民待遇、社會(huì)保險(xiǎn)與整體保障的結(jié)合體。這都充分體現(xiàn)了各地對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的不同判斷。各地異彩紛呈的立法，一方面是踐行國(guó)家立法的結(jié)果，另一方面也為國(guó)家的新一輪立法積累了足夠的地方經(jīng)驗(yàn)。
走入困境的農(nóng)民工社會(huì)保障
總體而言，我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障立法處于初創(chuàng)時(shí)期，很不完善。
第一，全國(guó)立法少，地方立法多。而在地方立法中，地方法規(guī)少，多是地方行政性規(guī)章或是其他規(guī)范性文件，層次低、效力弱，政策性強(qiáng)，穩(wěn)定性差。
第二，全國(guó)立法與地方立法之間，各地方立法之間相互沖突。各地的險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)主體、繳費(fèi)比例、享受方式以及享受標(biāo)準(zhǔn)都不盡一致，因而縱向上不貫通、橫向上不協(xié)調(diào)。這樣的立法無(wú)法滿足農(nóng)民工在各地流動(dòng)又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障連續(xù)性的夢(mèng)想。
第三，各地農(nóng)民工社會(huì)保障立法實(shí)行的效果并不理想，其中突出的問(wèn)題是“參保率低、退保率高、無(wú)法轉(zhuǎn)移”。無(wú)論是在實(shí)行市民待遇的深圳、海南，還是在實(shí)行差別待遇的北京，普遍存在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)收繳率低的問(wèn)題。一方面因?yàn)橥鈦?lái)人員本身覺(jué)得繳費(fèi)年限不可能達(dá)到法律規(guī)定的享受條件，因而不愿承擔(dān)繳費(fèi)的義務(wù)同時(shí)也放棄受益的權(quán)利；另一方面，企業(yè)為了降低用工成本自然也不愿意繳納或不愿意足額繳納。實(shí)際上大多數(shù)打工者仍然游離于社會(huì)保險(xiǎn)的“安全網(wǎng)”之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市流動(dòng)人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅有30萬(wàn)人，深圳市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為223.57萬(wàn)人，還不到農(nóng)民工的一半。(www.panasonaic.com)而深圳每年春節(jié)前后都有十幾萬(wàn)的農(nóng)民工辦理退保手續(xù)，主要是因?yàn)槟壳拔覈?guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只覆蓋城鎮(zhèn)戶籍人員，廣大農(nóng)村戶籍的外來(lái)工一旦離開深圳，其養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶無(wú)法轉(zhuǎn)回原籍。此外許多民工對(duì)社會(huì)保障制度心存疑慮，擔(dān)心交納的保險(xiǎn)金日后會(huì)收不回。
第四，基金運(yùn)營(yíng)屢出漏洞。社會(huì)保障基金本該堅(jiān)持“�？顚Ｓ谩痹瓌t，但是在珠三角地區(qū)一些地方政府的巧妙操作下，農(nóng)民工變成了城市社�；鸬摹疤峥顧C(jī)”：以農(nóng)民工參保名義征繳到的巨額保險(xiǎn)費(fèi)源源不斷地填充進(jìn)地方社保基金，落入本地居民的口袋。同樣繳納社保金，農(nóng)民工的保障待遇與本地居民卻有天壤之別，甚至根本得不到保障。
如何破解歷史難題
有學(xué)者提出，當(dāng)前我國(guó)改革開放的歷史難題不僅僅是“三農(nóng)問(wèn)題”，還有“四農(nóng)問(wèn)題”，就是“農(nóng)民工問(wèn)題”。筆者認(rèn)為，這一提法非常正確，農(nóng)民工的問(wèn)題絕不能等同于農(nóng)民問(wèn)題，同樣，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題也絕不能等同于農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)從事有工資收入的勞動(dòng)后，就由農(nóng)民轉(zhuǎn)化成產(chǎn)業(yè)工人。但是由于農(nóng)民工始終徘徊在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的夾縫中，其身份具有特殊性、時(shí)代性，又不能簡(jiǎn)單地當(dāng)作城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)工人來(lái)處理其社會(huì)保障問(wèn)題。
結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，農(nóng)民工的社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)沿著“分步推進(jìn)，統(tǒng)一規(guī)劃，及時(shí)并軌”的道路走下去。所謂分步推進(jìn)，就是針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的訴求程度，首先建立其需求最為迫切的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，然后再向養(yǎng)老、失業(yè)和生育保險(xiǎn)推進(jìn)，這樣可以減少齊頭并進(jìn)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)阻力；所謂統(tǒng)一規(guī)劃，是指國(guó)家必須統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)保障立法的大局，對(duì)各地的立法給予具體指導(dǎo)，減少差異性，增加共同點(diǎn)，確保各地同步發(fā)展。在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障立法的統(tǒng)一，破除各自為政、壁壘森嚴(yán)的局面。而“及時(shí)并軌”就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度進(jìn)一步提高的情況下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工兩種社會(huì)保障制度的合并，讓農(nóng)民工完全享受市民待遇。這樣的“三步走”戰(zhàn)略，并非一日之功，可能需要幾十年甚至半個(gè)世紀(jì)才能最終實(shí)現(xiàn)。
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