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被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟程序
論被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟程序臧恩富
---我國土地征用制度的立法缺陷及完善建議
現(xiàn)行的征地制度具有三個立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)；2、集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財產(chǎn)權(quán)；3、對于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟措施。改革和完善我國現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。應(yīng)該用法律1、明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利；2、明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補償措施；3、明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟程序。以防止國家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
征地是指國家為了公共利益的需要，運用國家強制力，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有權(quán)，并依法給予補償?shù)幕顒�。在中國�?jīng)濟持續(xù)快速增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資力度不斷加大的背景下，中國土地征用量逐年攀升，因城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)，每年征用土地將近20萬公頃，由此產(chǎn)生的農(nóng)民失地問題日益嚴(yán)重，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65％以上，征用農(nóng)民土地引出的一些矛盾，是當(dāng)前某些地方不穩(wěn)定的因素。如何改革和完善現(xiàn)有征地制度，是關(guān)系到國計民生的大事。
一、現(xiàn)行征地制度的立法缺陷
現(xiàn)行征地制度具有國家強制力，被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，依法只享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、依法獲得賠償權(quán)和要求批準(zhǔn)征地的政府進(jìn)行裁決的權(quán)利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊以及對于違法征地行為缺乏有效的制裁補償措施，導(dǎo)致征地權(quán)被濫用的現(xiàn)象大量存在，征地權(quán)的濫用則導(dǎo)致國家公權(quán)侵犯農(nóng)民的私權(quán)，政府行政權(quán)侵犯農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，其結(jié)果是損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，(www.panasonaic.com)所以改革和完善我國現(xiàn)行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益�，F(xiàn)將現(xiàn)行征地制度的三大主要立法缺陷簡要分述如下：
缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權(quán)
依據(jù)現(xiàn)行憲法和土地法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對公共利益沒有明確的界定，加上現(xiàn)行一級建設(shè)用地市場的供應(yīng)由國家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變?yōu)閲械耐恋爻鲎尳o用地單位，導(dǎo)致各級政府在政績工程或財政利益的驅(qū)動下，以建開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、大廣場、大項目的名義廣泛征用土地。若農(nóng)地進(jìn)一步大量減少，將可能威脅我國的糧食安全，同時還將導(dǎo)致部分農(nóng)民可能陷入“種地?zé)o田、就業(yè)無門、社保無份”的三無困境。
缺陷之二：集體土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊，影響被征地農(nóng)民享有充分的財產(chǎn)權(quán)
我國現(xiàn)行土地管理法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，單一個體農(nóng)民并不享有獨立的農(nóng)地所有權(quán)。所以盡管農(nóng)民享有相關(guān)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，但卻不能依此對抗國家的行政強制征地權(quán)。在被征地及相關(guān)青苗補助費、地上附著物的補償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，盡管法律行政法規(guī)規(guī)定農(nóng)民有知情權(quán)和參與權(quán)，但因農(nóng)民沒有議價權(quán)及相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)的最終決定權(quán)，因此在是否征地以及給予多少補償方面農(nóng)民都處于被動接受的位置。“由于農(nóng)民沒有行使權(quán)利的組織形式和程序，行使農(nóng)村土地所有權(quán)，特別是行使出讓土地的權(quán)利的，往往是鄉(xiāng)和村的干部，依賴土地為生和最珍惜土地的農(nóng)民，往往在出讓土地問題上沒有發(fā)言權(quán)”。
缺陷之三、對于政府違法征地及侵害農(nóng)民合法權(quán)益的行為缺乏有效的制裁救濟措施
現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定有權(quán)批準(zhǔn)征地的是省級政府和國務(wù)院，具體實施征地行為是由市、縣級政府組織負(fù)責(zé)的，在具體征地的過程中，先征地后辦手續(xù)、征地過程中不進(jìn)行公告、不及時給付征地補償款，以種種手段強迫被征地農(nóng)民拆遷的侵害被征地農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，因被征地農(nóng)民沒有拒絕征地權(quán)、沒有議價權(quán)和征地補償價格的最終決定權(quán)，產(chǎn)生爭議后又沒有公開、透明的可以訴諸的法律救濟手段和司法評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民只能通過上訪的方式解決征地過程中的相關(guān)沖突和矛盾。
二、對現(xiàn)有征地制度的改革完善建議
如上所述，現(xiàn)有征地制度的弊端不是政府的征地行為無法推進(jìn)，而是被征地農(nóng)民的合法權(quán)利得不到有效的保護(hù)，所以如何重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟方法是當(dāng)務(wù)之急，只有明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟辦法，才能從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，并充分保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。我們認(rèn)為，重新明確構(gòu)建被征地農(nóng)民的權(quán)利體系及被侵權(quán)時的救濟方法應(yīng)包括以下三個方面：
�。ㄒ唬�、用法律明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利
被征地農(nóng)民的合法權(quán)利是與政府實施征地具體行政行為中應(yīng)履行的義務(wù)相對應(yīng)的。只有明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利，才能規(guī)范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權(quán)的濫用。同時，被征地農(nóng)民的合法權(quán)利不能僅停留在政策和部門規(guī)章、不統(tǒng)一的地方性法規(guī)的層面上，應(yīng)當(dāng)制度全國統(tǒng)一適用的規(guī)范征地行為的法律、法規(guī)中，這樣才能體現(xiàn)法律的權(quán)威和統(tǒng)一。被征地農(nóng)民的合法權(quán)利體系應(yīng)包括以下五個方面：
1、法定的拒絕被征地權(quán)
該權(quán)利是指在征地機關(guān)的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續(xù)、未及時足額支付征地補償費的情況下，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕交出相關(guān)土地，有權(quán)拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權(quán)提起要求停止非法征地的侵權(quán)之訴。
現(xiàn)行的征地制度中缺少關(guān)于被征地的農(nóng)民在什么情況下有權(quán)拒絕被征地的規(guī)定，相反，對于征地補償爭議不影響政府強制征地的推進(jìn)、征地機關(guān)有權(quán)申請人民法院強制執(zhí)行卻規(guī)定的很明確，同時，拒絕被征地的農(nóng)民還可能被以防礙公務(wù)或?qū)づ献淌碌茸锩痪辛�、逮捕，所以在現(xiàn)行的征地制度中，征地行為的國家強制力表現(xiàn)得非常充分，而如何制約和規(guī)范這種國家強制力的行使卻規(guī)定的不明確，這種立法現(xiàn)狀也是造成征地權(quán)被濫用的一個原因，所以只有明確被征地農(nóng)民的法定拒絕被征地權(quán)，這樣才能從事前防止和限制征地權(quán)的濫用。在下列情況下，應(yīng)賦予被征地農(nóng)民享有拒絕被征地的權(quán)利：
�。�1）、征地機關(guān)的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地；
國家應(yīng)盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現(xiàn)有的“公共利益”的具體含義和征地類型，同時將商用目的的征地從現(xiàn)有的征地制度中分離出來加以區(qū)別對待，即在商業(yè)目的征地的情況下，一方面要符合國家的城市規(guī)劃及建設(shè)用地總量控制的要求，同時還要賦予被征地農(nóng)民自行議價的權(quán)利。在征地機關(guān)的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地。
（2）、征地機關(guān)征地前未履行法定手續(xù)的，被征地農(nóng)民有權(quán)拒絕被征地
征地行為法律性質(zhì)是一種具體行政行為，依據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政機關(guān)在實施具體行行政行為時除應(yīng)具備職權(quán)依據(jù)外，還應(yīng)有法律依據(jù)并符合法定程序。依現(xiàn)行的征地制度，征地機關(guān)在征地之前應(yīng)履行“兩公告一登記”的手續(xù)，并落實征地補償安置聽證制度。其中“兩公告一登記”是指：被征用土地所在地的市縣人民政府自接到征地批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)，要及時發(fā)布征地公告。在征用土地公告之日起45個工作日內(nèi)，有關(guān)市縣國土資源管理部門要以被征用土地的農(nóng)村集體組織為單位，擬定征地補償安置方案，并予以公告。征用土地公告和征地補償安置方案要在被征用土地所在村組內(nèi)以書面形式進(jìn)行。在公告規(guī)定的期限內(nèi)，被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員及其他權(quán)利人持土地證書等有關(guān)資料，到指定地點辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。落實征地補償安置聽證制度是指各地擬定或者修改征地補償標(biāo)準(zhǔn)、擬定征地項目的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案時，要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和當(dāng)事人的申請，組織公開聽證，認(rèn)真聽取和研究被征地的集體經(jīng)濟組織、集體經(jīng)濟組織成員或其他權(quán)利人的意見，確保征地補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案切實可行，符合被征地農(nóng)民的意愿。
�。�3）、征地機關(guān)未及時足額地支付補償費時，被征地農(nóng)民有拒絕征地的權(quán)利。
《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補償安置工作切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（遼政黨[2004]27號）中明確規(guī)定：“要依法及時支付征地補償安置費用。征地補償安置費用沒有足額到位前，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民有權(quán)拒絕交地，有關(guān)部門不得辦理供地手續(xù)�！�
《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)廣東省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地拆遷補償實施辦法的通知》（粵府辦[2003]46號）第十條第一款規(guī)定：征地拆遷的各項費用從征地補償安置方案批準(zhǔn)之日起三個月內(nèi)由用地單位按合同有關(guān)條款確定的支付比例全額支付。征地拆遷補償費按規(guī)定支付后，被征用土地的單位和個人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定期限交付土地；如征地拆遷補償費未按規(guī)定支付的，被征用土地的單位和個人有權(quán)拒交土地。
2、法定的議價評估權(quán)
依現(xiàn)行的土地征用制度，雖然規(guī)定被征地農(nóng)民享有關(guān)于征地補償價格的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)以及要求舉行聽證的權(quán)利，但是由于決定補償價格的最終決定權(quán)掌握在政府手中，所以難以從根本上保證被征地農(nóng)民能夠獲得公正、足額的補償。建議區(qū)分因公共利益的征地和因商業(yè)目的的征地分別建立不同的價格機制。
2.1對于因公共利益的征地（即公益性用地），應(yīng)建立完善的價格聽證制度，由政府在價格聽證的基礎(chǔ)上制定公開、公正的補償價格，該補償價格應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容：
�。�1）、劃定價格區(qū)域；
即推行“區(qū)片綜合價”，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補償標(biāo)準(zhǔn)”。
�。�2）、確定最低保護(hù)價；
�。�3）、確定公開有效的價格評估辦法
將地段、地類、人均耕地、農(nóng)民人均收入、基礎(chǔ)設(shè)施條件、城市規(guī)劃和經(jīng)濟發(fā)展水平作為確定價格的考慮因素。
�。�4）、最低保護(hù)價與市場價格指數(shù)變動而周期性更新；
�。�5）、明確價格確定機制及公開聽證程序；
（6）、明確征地為行政行為并確定對征地補償價格的異議適用行政訴訟程序。
2.2對于出于商業(yè)目的的征地（即經(jīng)營性用地），則按市場規(guī)則運作，授予農(nóng)民自行議價和評估權(quán)。同時應(yīng)進(jìn)行集體土地使用權(quán)上市協(xié)商交易的試點工作。上述《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補償安置工作切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（遼政黨[2004]27號）中已明確規(guī)定：“擴大集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用制度改革試點范圍，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地收益。在明晰產(chǎn)權(quán)，強化用途管制和嚴(yán)格控制總量的前提下，允許集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易，實行有償、有限期流轉(zhuǎn)，做到‘兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場’，統(tǒng)一管理。
3、法定的爭議不影響受償?shù)臋?quán)利
在被征地農(nóng)民與政府征地機關(guān)因征地補償產(chǎn)生糾紛時，被征地農(nóng)民往往面臨“要么接受政府所給的補償額，要么一分錢不給，愿意找誰就找誰”的困境和壓力。在被征地農(nóng)民不享有拒絕被征地權(quán)，即無權(quán)對征地行為說不的情況下，要么接受征地機關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，要么陷入漫長的打官司的選擇將進(jìn)一步剝奪被征地農(nóng)民的補償價格異議權(quán)。從公平的角度講，在爭議不影響征地推進(jìn)的情況下，爭議也不應(yīng)影響被征地農(nóng)民所享有的獲得征地補償?shù)臋?quán)利，即在被征地農(nóng)民與征地機關(guān)就補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生爭議時，征地機關(guān)應(yīng)將依其主張的補償標(biāo)準(zhǔn)所計算的補償額先行支付給被征地的農(nóng)民，然后由征地機關(guān)為原告就征地補償異議提起訴訟以確定最終的補償標(biāo)準(zhǔn)。這種訴訟機制降低了被征地人的訴訟負(fù)擔(dān)，有利于保護(hù)被征地人的合法權(quán)益。（該訴訟機制為美國模范公司法中保護(hù)少數(shù)異議股東的退股權(quán)時所采用）。
4、行政裁決及行政訴訟的權(quán)利
詳見后面論述
（二）用法律明確侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補償措施
應(yīng)從刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任三個不同角度完善非法征地及侵犯被征地農(nóng)民合法權(quán)益的侵權(quán)行為的制裁和補償措施。
�。ㄈ�、用法律明確被侵權(quán)的被征地農(nóng)民享有的司法救濟程序
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款中規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”。在現(xiàn)行的征地制度中，因征地引發(fā)的糾紛，法律意義上的司法救濟途徑就只有這一點規(guī)定，但該規(guī)定沒有明確以下六個方面的問題，以下六個方面的問題亟待通過全國性的立法加以完善：
1、批準(zhǔn)征用土地的人民政府依什么程序進(jìn)行裁決？
目前可供參考的只有2005年1月1日起施行的《安徽省征地補償爭議裁決辦法》。
2、由批準(zhǔn)用地的人民政府自己裁決還是由該政府委托其所屬的具體職能部門如國土管理部門進(jìn)行裁決？
安徽省的做法是由省人民政府國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)承辦由省人民政府裁決的征地補償爭議裁決工作。
3、批準(zhǔn)用地的政府的裁決是終局的，還是可以因不服該裁決而繼續(xù)進(jìn)行行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟？
《安徽省征地補償爭議裁決辦法》第二十條規(guī)定裁決書應(yīng)寫明的事項中包括（五）不服裁決，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；據(jù)此，安徽省的做法是政府裁決并不終局，可繼續(xù)提起行政復(fù)議或行政訴訟。
4、上述法條只規(guī)定“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的”情況下的救濟方式，那么，對征地行為本身合法性有質(zhì)疑的話如何救濟？
應(yīng)明確被征地人享有如下訴權(quán)：
�。�1）、要求非法征地機關(guān)停止非法征地行為的侵權(quán)之訴；
�。�2）、非法征地侵權(quán)損害賠償之訴；
�。�3）、不服政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)及征地補償額之訴；
�。�4）、訴請政府征地機關(guān)支付拖欠的征地補償費之訴；
5、在批準(zhǔn)用地的人民政府不予答復(fù)或沒有機構(gòu)或部門加以受理時，被征地農(nóng)民如何處理？
6、因征地補償合同產(chǎn)生爭議適用何種程序？如何看待征地補償合同的性質(zhì)和效力？
綜上所述，應(yīng)以法律或法規(guī)的形式盡快制定全國范圍內(nèi)適用的征地辦法，或以司法解釋的形式明確被征地農(nóng)民的合法權(quán)利及其救濟方式，以便通過法律審判的方式解決因征地所引發(fā)的糾紛和矛盾，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
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