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論農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的科學名稱
論農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的科學名稱朱曉東
一、引言
《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法（草案）》在2006年6月25日進行第一次審議時，這部法律的名稱引起較大的爭議。其實，在對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織立法的過程中，法律的名稱就經(jīng)過數(shù)次修改。1995年國務(wù)院將《供銷合作社法》列入1996年立法計劃中的第二類，2003年5月中華全國供銷合作總社致函國務(wù)院。建議設(shè)立《合作社法》、《供銷合作社法》或《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》立法項日。2003年十屆人大第一次會議有制定《農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟組織法》議案的提出，同年12月十屆人大常委會立法規(guī)劃將《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》列入本屆人大五年任期內(nèi)的第二類立法規(guī)劃�，F(xiàn)在審議的草案更名為，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》。
但是，在本次審議過程中，對《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的名稱，委員們還是提出了不同的觀點，歸納起來有以下兩種觀點：一、以周正慶，胡德平委員為代表的觀點是去掉“專業(yè)”兩字，以增強法律的包容性；二、以鄭功成、奉恒高委員為代表的觀點，是不提“農(nóng)民”，而改為“農(nóng)村合作經(jīng)濟組織法”或“農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織法”。[1]
從理論界看，學者提出了制定“農(nóng)村合作經(jīng)濟組織法”、[2]“農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法”[3]、“農(nóng)業(yè)合作社法”[4]等主張。對有關(guān)“三農(nóng)”問題與合作經(jīng)濟組織法的名稱問題歸納起來存在如下六種稱謂模式：“農(nóng)村+合作經(jīng)濟組織法”“農(nóng)業(yè)+合作經(jīng)濟組織法”“農(nóng)民+合作經(jīng)濟組織法”“農(nóng)業(yè)+專業(yè)+合作經(jīng)濟組織法”“農(nóng)村+專業(yè)+合作經(jīng)濟組織法”和“農(nóng)民+專業(yè)+合作經(jīng)濟組織法”。另外，還有將合作經(jīng)濟組織由合作社代替的觀點，可以說是名稱繁多。
在立法中，對法律的名稱引起如此大的爭議，甚至在進入審議程序后還有如此大的爭議，在我國立法史上實屬罕見。究其原因，筆者認為有以下幾點：
首先，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在我國長期處于不規(guī)范的發(fā)展狀態(tài)。我國自1980年，幾乎與改革開放的進程同步，中國出現(xiàn)了第一個農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會。從此，一種嶄新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式——新型農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在中國大地悄然興起，并以各種不同的形式蓬勃發(fā)展起來這種新。[5]然而，由于沒有相應的法律來予以規(guī)范，因此在發(fā)展過程中，“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織類型各異，稱謂頗多，如專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)化協(xié)會、研究會、聯(lián)合體等，并無一個具體的、統(tǒng)一的定義，只是它們相對比較強調(diào)組織成員的同業(yè)性�！盵6]
從制度經(jīng)濟學角度講，國家只限于承認初級行為主體的創(chuàng)新，卻沒有再創(chuàng)新所必需的配套制度安排，未在與合作制度密切相關(guān)的服務(wù)管理組織與機制、法律等保障機制方面加大創(chuàng)新力度。這就形成了，一方面制度創(chuàng)新只能局部推廣，經(jīng)濟發(fā)展中所需的制度安排遲遲難以形成，沒有一種制度安排可以代替基本制度；另一方面在基本制度基礎(chǔ)上的創(chuàng)新以遠遠超出基本制度所能容納的范圍，從而形成了一種制度結(jié)構(gòu)的離散矛盾甚至替代，而不是系統(tǒng)有序的狀態(tài)。[7]
其次，自改革開放以來，我國對合作經(jīng)濟和合作經(jīng)濟組織的研究一直以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學界研究人員的研究為主導，法學界對此問題關(guān)注較晚，且投入力量不夠。而農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學界受其學科性質(zhì)所限，對合作經(jīng)濟組織名稱混亂現(xiàn)象不是從規(guī)范名稱的角度來看，而是形成了“合作經(jīng)濟組織，關(guān)鍵應是遵守合作原則，至于名稱一般可以按經(jīng)營業(yè)務(wù)的具體情況和參加者的意愿自行決定”[8]的觀點。這種觀點影響了我國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織立法和實踐，而農(nóng)民合作經(jīng)濟組織名稱規(guī)范問題沒有引起足夠的重視。因此，在黨中央、國務(wù)院文件等均稱為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，如2004、2005、2006年三個“一號文件”；甚至在《農(nóng)業(yè)法》中也稱之為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，如《農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定，本法所稱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織。而且在第十一條規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織可以有多種形式。這樣規(guī)定，一方面為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展和“初級行為主體的創(chuàng)新”，留下充分的空間，另一方面也使的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織“類型各異，稱謂頗多”的現(xiàn)象愈演愈烈。
古人云：名不正則言不順。特別是在法律上，立一部高質(zhì)量的法律必須有一個科學的名稱。這是因為：首先法律名稱的準確與否決定了其調(diào)整對象的范圍。從立法學上講“一般來說，任何一個法律規(guī)范性文件的名稱在內(nèi)容上應當包括三個基本要素，一是反映法律文件空間適用范圍的內(nèi)容要素；二是反映法律文件所調(diào)整對象的內(nèi)容要素；三是反映法律文件效力等級的內(nèi)容要素�！盵9]第一個和第三個要素由《立法法》明確規(guī)定，一般不會產(chǎn)生爭議，關(guān)鍵是法律的名稱要準確“反映法律文件所調(diào)整對象的內(nèi)容要素”。其次，本次立法的一個重要目的是對我國各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織進行規(guī)范。為了達到這一目的，首先應從名稱上予以規(guī)范。再次，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織作為一個提高農(nóng)民組織化程度、保護農(nóng)民利益、促進農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要主體力量，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、建立和諧社會的重要組織載體，國家將給予各種優(yōu)惠政策予以扶持。因此在立法上對其名稱的規(guī)范尤其重要，否則出現(xiàn)名為合作實為公司的經(jīng)濟組織渾水摸魚的現(xiàn)象將不可避免。
二、《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的名稱不規(guī)范
在2003年納入人大立法規(guī)劃時，名稱定為《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》，現(xiàn)在審議的草案為《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》，并在第二條規(guī)定：農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者、同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者和利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。筆者認為無論農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法還是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法均不科學，其理由如下：
首先，“農(nóng)民”的概念不清。在國外，人類學家在議論究竟什么是農(nóng)民時面臨著巨大的困難。[10]在我國（特別是東部沿海地區(qū)），隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的不斷進步，中國農(nóng)民處于急劇的分化之中，農(nóng)民這一概念也已經(jīng)非常復雜了。農(nóng)民群體的分化趨勢越來越明顯，“農(nóng)民”不再是一個同質(zhì)的群體。不僅有經(jīng)營小塊土地的傳統(tǒng)農(nóng)民，也有經(jīng)營較多土地的專業(yè)農(nóng)民；不僅有亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)的兼業(yè)農(nóng)民，也有專門務(wù)工經(jīng)商當工人和商人的農(nóng)民；不僅有搞個體工商業(yè)、擁有少量資產(chǎn)和雇員的農(nóng)民，也有辦大中型工廠和商場、擁有大量資產(chǎn)和雇員的農(nóng)民；不僅有受雇于企業(yè)和其他經(jīng)濟組織、靠工資收入為生的農(nóng)民，也有搞資本經(jīng)營當老板的農(nóng)民；不僅有住在村莊里當村民的農(nóng)民，也有住在城里當市民的農(nóng)民；不僅有至今尚未跨出縣域一步的封閉型農(nóng)民，也有走南闖北、跨出國門的開放型農(nóng)民。這是因為在法律上，我國的農(nóng)民是指戶籍意義上的農(nóng)民，即指具有農(nóng)業(yè)戶口的人。其實，自我國上世紀五十年代實行戶籍的“二元體制”以來，這種觀念已深入人心。就目前的戶籍體制來說，人們很難否認農(nóng)民工不是農(nóng)民。因此，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織立法的首項難題就是農(nóng)民的界定。因而理論界在探討本次立法時經(jīng)常使用“農(nóng)村”、“農(nóng)業(yè)”的概念，以取代難以界定的農(nóng)民概念。
其次，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的概念模糊�！稗r(nóng)民合作經(jīng)濟組織”是一個中國特有的概念。究竟什么是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，現(xiàn)在也沒有一個統(tǒng)一的答案。從理論上講，學界和政府部門對農(nóng)民合作經(jīng)濟組織主要有三種不同的理解：一是最廣的含義理解，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織包括了各種類型的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村股份合作制企業(yè)以及供銷合作社和信用合作社；二是從廣義上理解，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織包括各種類型的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村股份合作制企業(yè)；三是狹義理解，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織是指各種類型的專業(yè)農(nóng)業(yè)合作社。]11]可以說是相當混亂。
從實踐中看，我國改革開放后產(chǎn)生的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織“按照農(nóng)民合作的緊密程度”，可以分為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織分為專業(yè)合作社、股份合作社和專業(yè)協(xié)會三種基本類型�！�1、專業(yè)合作社是一種管理比較規(guī)范與社員聯(lián)系比較緊密的合作經(jīng)濟組織形式。專業(yè)合作社多數(shù)在工商管理部門登記為企業(yè)法人，約占專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的10%，目前主要分布在農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)多的東部地區(qū)。2、股份合作社是股份制與合作制的結(jié)合。由企業(yè)、農(nóng)技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的社員股金組建成股份合作社。股份合作社多數(shù)有自己的企業(yè)，在工商管理部門登記為企業(yè)法人。股份合作社約占專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的5%。3、專業(yè)協(xié)會包括協(xié)會和研究會，是一種比較松散的合作經(jīng)濟組織形式。多數(shù)專業(yè)協(xié)會在民政部門登記，注冊為社團組織。專業(yè)協(xié)會約占專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的85%。專業(yè)協(xié)會每年向社員收取一定數(shù)量的會費，以提供技術(shù)、信息、運銷服務(wù)為主。由于社團組織受到經(jīng)營范圍的限制，一些專業(yè)協(xié)會成立了銷售公司，收購社員的農(nóng)產(chǎn)品，統(tǒng)一運到外地銷售。大多數(shù)專業(yè)協(xié)會不直接為社員銷售產(chǎn)品�！盵12]
再次，“組織法”沒有反映本次立法的目的和重要內(nèi)容。筆者認為，從這次立法目的來說，“這種制度設(shè)計，首先是促進，其次是規(guī)范，規(guī)范是為了更好地促進。也就是說，先促進，后規(guī)范，先多樣化，后規(guī)范化。”[13]也就是說，其最終目的是“促進”農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展，而不是僅僅對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織進行規(guī)范的“組織法”。從其內(nèi)容來看，國家扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟發(fā)展是其重要內(nèi)容。因此，本次立法不僅僅是為了解決其市場主體地位的“組織法”，而且是“促進法”。另外，“組織法”往往會引起對本次立法的誤讀。筆者曾與一位老師探討本次立法的“國家扶持原則”時，老師就非常不解的說，組織法怎么會有國家扶持的內(nèi)容。因此，有學者指出：這里要強調(diào)的是：《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》不能簡單理解成“農(nóng)民合作經(jīng)濟的組織法”或“農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的法”，《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》既是一部組織法，又是一部行為法，其內(nèi)容既有實體方面的規(guī)范，又有程序方面的規(guī)范。[14]
三、《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》實質(zhì)是農(nóng)業(yè)合作社促進法
在法律規(guī)范性文件的名稱在內(nèi)容上的三個基本要素中，第一個和第三個要素由《立法法》明確規(guī)定，一般不會產(chǎn)生爭議，關(guān)鍵是法律名稱要“反映法律文件所調(diào)整對象的內(nèi)容要素”，筆者認為《農(nóng)業(yè)合作社促進法》的名稱較為科學。
首先，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社能較清楚的反映本次立法的調(diào)整對象。
其一，從草案的規(guī)定來看，其所規(guī)定的“農(nóng)民”是從職業(yè)角度理解的農(nóng)民，強調(diào)的還是農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)問題。產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵是指所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動并提供同一產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)群體、行業(yè)、部門，外延是企業(yè)群體、行業(yè)和部門�！爱a(chǎn)業(yè)”一詞最早是由重農(nóng)學派提出的，主要指農(nóng)業(yè)。[15]相對于“農(nóng)民”來說，農(nóng)業(yè)是一個較為容易界定、爭議不大的概念，也容易為人們接受和理解。《農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)作出了清楚的界定，“本法所稱農(nóng)業(yè)，是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)，包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。”
其二，從草案中“自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織”的定義來看，同國際認可的合作社的概念較為一致，即“合作社是人們自愿聯(lián)合、通過共同所有和民主管理的企業(yè)，來滿足共同的經(jīng)濟和社會需求的自治組織�！盵16]其實質(zhì)也是“自愿聯(lián)合、民主管理”。同時，使用合作社的概念不但較“合作經(jīng)濟組織”的名稱規(guī)范，而且也容易被國際社會認可。
其三，由于各方面的原因，在實踐中農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的類型各異，稱謂不一，如專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)化協(xié)會、研究會、聯(lián)合體等。本次立法的目的之一就是對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織進行“規(guī)范”，因此有必要從名稱上首先加以規(guī)范。
其次，“促進法”能較好的反映本次立法的目的和內(nèi)容。
本次立法目的可以歸納為兩點；一是規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，二是促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。值得指出的是，規(guī)范農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的目的不是為了規(guī)范而規(guī)范，而是為了促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展而規(guī)范，是為了我國農(nóng)民合作經(jīng)濟組織規(guī)范的發(fā)展，換句話說，其最終目的是通過促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展而解決我國的“三農(nóng)”問題。正像草案第一條指出的那樣：為了支持農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟組織，保護農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織及其行為，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，制定本法。
由立法目的所決定，其重要內(nèi)容就不僅要包括規(guī)范合作經(jīng)濟組織，賦予其法人地位方面的內(nèi)容，而且要有國家的扶持政策的法律化方面的內(nèi)容。通過國家扶持以促進農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的發(fā)展，從而促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；l(fā)展，以解決由于農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性和我國長期以來的“城鄉(xiāng)二元體制”等原因造成“三農(nóng)”問題。事實上，在草案中為了明確國家扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的基本政策，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，草案在總則中規(guī)定，“國家通過財政支持、稅收優(yōu)惠、金融扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導、科技和人才支撐等措施，促進農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展�！痹诜謩t中草案專門設(shè)了“扶持政策”一章，草案的第七章，就產(chǎn)業(yè)政策、財政扶持、稅收優(yōu)惠等問題作出專門規(guī)定。而這部分內(nèi)容顯然不是“組織法”的內(nèi)容，而是“促進法”的內(nèi)容
因此無論從立法目的上看，還是從立法的內(nèi)容來看，本次立法的實質(zhì)是“促進法”。(www.panasonaic.com)全國人大副委員長何魯麗提出應制定《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織促進法》，可以說道出了本次立法的“促進法”的實質(zhì)。
最后，《農(nóng)業(yè)合作社促進法》清楚的反映了本次立法的部門法屬性。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法的部門法屬性問題是理論上尚未解決的問題。對于法學來講《農(nóng)民合作經(jīng)濟組織法》的部門法屬性是法學上非常重要的基本理論問題。這是因為：第一、從法學角度講，一國的法律體系是由“一國現(xiàn)行全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯(lián)系的同一整體�！逼淅硇曰笫恰伴T類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、內(nèi)在協(xié)調(diào)�！盵17]因此，明確一部法律的部門法屬性有利于我們國家法律體系的邏輯嚴謹和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)。第二、在立法時，我們首先確定所立法律的部門法歸屬可以正確地把握所立法律的特征，可以確定相應原則和構(gòu)筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法律與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關(guān)系，防止立法沖突和重疊，提高立法質(zhì)量，完善法律體系的結(jié)構(gòu)，從而最終促進法在現(xiàn)實中的實施。因此，在法學中對所立法律的部門法屬性的探討和研究是非常必要的。筆者認為《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》部門法屬性無論從立法進程、立法背景來看，還是從調(diào)整范圍，重要內(nèi)容等來看均屬于經(jīng)濟法部門的子部門產(chǎn)業(yè)法。[18]而《農(nóng)業(yè)合作社促進法》的名稱則清楚的反映了這一部門法屬性。
三、結(jié)論
筆者認為，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》的名稱不準確，無法在法律上給出準確的界定，沒有反映立法的目的和內(nèi)容，特別是在我國戶籍制度沒有改變的情況下，容易產(chǎn)生爭議。而從本次立法的調(diào)整對象和立法目的、立法內(nèi)容來看，修改為《農(nóng)業(yè)合作社促進法》為妥。
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