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新時期事業(yè)單位稅收問題分析及對策
新時期事業(yè)單位稅收問題分析及對策趙東海
一、新時期事業(yè)單位概述
事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。具體而言，主要是指擔負著國家某一方面事業(yè)任務(wù)，不以營利為目的的非物質(zhì)生產(chǎn)單位，如報社、出版社、療養(yǎng)院所、文體娛樂場所等。這些事業(yè)單位雖然不直接從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但對于加強社會主義精神文明建設(shè)、提高全民族科學技術(shù)文化素質(zhì)、增進人民身心健康等方面起著重要的作用。
迄今為止，中國全部事業(yè)單位有130多萬個，其中獨立核算事業(yè)單位95.2萬個。納入政府事業(yè)單位編制的人員近3000萬，各項事業(yè)經(jīng)費支出占國家財政支出的30%以上。一般地說，可以把現(xiàn)有中國事業(yè)單位分為如下三類：一是直接承擔政府行政職能、為政府服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是監(jiān)管、資質(zhì)認證、質(zhì)檢、鑒定及機關(guān)后勤服務(wù)等類的活動；二是承擔公共事業(yè)發(fā)展職能、為社會服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是科教文衛(wèi)等社會事業(yè)和與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)服務(wù)相關(guān)的活動。三是承擔著中介溝通職能、為市場和企業(yè)服務(wù)的事業(yè)單位，主要從事的是咨詢、協(xié)調(diào)一類的活動。但是，從實際運作看，其性質(zhì)則極為復雜。譬如，有的享受著事業(yè)單位的待遇，卻完全從事著與政府部門一樣的行政管理活動，擁有比一般政府部門大得多的行政權(quán)力；有的掛著事業(yè)單位的牌子，卻直接從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營活動；有些并非法定承擔政府職能的事業(yè)單位，卻實際上擁有由主管部門直接和間接轉(zhuǎn)移過來的行政職能；有些單位全部或者大部分受國家財政資金供養(yǎng)，卻仍然變相地從事著收費性經(jīng)營活動；等等。
中國事業(yè)單位形成及演進至現(xiàn)狀的原因極為復雜，但大體上說兩個方面起了關(guān)鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財政負擔的目的，必須盡量減少政府機構(gòu)和行政人員，但同時又必須提供不斷增長和日益多樣化的公共服務(wù)。這是導致中國事業(yè)單位分布廣、數(shù)量多、規(guī)模大的主要原因。二是基于解決經(jīng)費短缺窘?jīng)r和保障既有利益的目的，必須創(chuàng)造性地開展業(yè)務(wù)活動，但同時又必須保持現(xiàn)有的體制構(gòu)架。這是導致中國事業(yè)單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。
從總體上看，事業(yè)單位對中國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻，尤其是在推動社會事業(yè)發(fā)展和擴大公益服務(wù)供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業(yè)單位，占著國家資源、受著財政支持，卻沒能充分有效地提供相應(yīng)的服務(wù)和積極公正地履行應(yīng)盡的職責，反而利用事業(yè)單位性質(zhì)上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運用、享受著政府部門與企業(yè)兩者擁有的權(quán)力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所承受的市場壓力之外。其結(jié)果是擾亂了經(jīng)濟運行規(guī)則，破壞了社會資源的合理配置。許多事業(yè)單位甚至成為了腐敗現(xiàn)象滋生的良好土壤和國有資產(chǎn)流失的有效渠道。
計劃經(jīng)濟體制下，事業(yè)單位是不以營利為目的。只要完成國家賦予的某方面事業(yè)任務(wù)，所發(fā)生的相關(guān)費用由國家或主管部門全部或部分撥付，國家對事業(yè)單位的考核，主要看賦予的事業(yè)計劃是否完成，撥入的各種款項是否按預(yù)算及規(guī)定的項目使用等等。國家撥付資金的目的是通過事業(yè)單位創(chuàng)造社會效益，不要求創(chuàng)造多少經(jīng)濟效益，不需要投資回報。但是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，事業(yè)單位逐步進入市場成為大勢所趨。隨著改革形勢的發(fā)展，國家或主管部門對絕大多數(shù)事業(yè)單位的各種資金補貼將逐漸減少直至取消，因此事業(yè)單位的管理模式、用人制度、分配制度等方面將會發(fā)生很大變化。
二、事業(yè)單位存在的稅收問題分析
歷史上，事業(yè)單位的主要經(jīng)費來源是財政撥款，事業(yè)單位的納稅意識一直比較薄弱。同時，不少事業(yè)單位一般都掌握有或這或那的行業(yè)特權(quán)和優(yōu)勢，稅務(wù)部門在執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)問題需要處理時，往往會有很多上級部門的說情，從而出現(xiàn)稅務(wù)部門執(zhí)法不力的情況。上述原因?qū)е率聵I(yè)單位存在以下幾方面的稅收問題。
一、企業(yè)所得稅方面。由于《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》與《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》中有關(guān)事業(yè)支出與納稅扣除的界定存在著較大差異，而不少財務(wù)人員不知道會計核算與稅收規(guī)定存在差異時要進行納稅調(diào)整的規(guī)定，導致事業(yè)單位未按稅收規(guī)定調(diào)整計算交納企業(yè)所得稅比較普遍。主要問題有：一是按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定的保證事業(yè)結(jié)余不能為負數(shù)的基礎(chǔ)上，將所有的支出都歸入到應(yīng)稅收入支出項目中來歸結(jié)利潤，虛減了應(yīng)納稅所得額；有的單位在計算分攤支出金額時，虛減收入總額，使分攤費用增大，人為調(diào)減應(yīng)納稅所得額。二是對新購置固定資產(chǎn)實行核銷辦法，一次性在事業(yè)支出中核銷，一次性在稅前扣除，而不是以折舊、攤銷的形式分期在稅前扣除，多列成本，減少當期應(yīng)納稅所得額。三是工資費用列支表面上執(zhí)行國務(wù)院規(guī)定的事業(yè)單位工作人員工資制度，而實際上在事業(yè)支出中大多以補貼、獎金、加班費等形式多發(fā)工資性補助。四是業(yè)務(wù)招待費的不是以全部收入扣除免稅收入后的金額作為計算業(yè)務(wù)招待費列支基數(shù)，而是以事業(yè)單位的全部收入作為計提列支的基數(shù)，提高了列支標準，減少了應(yīng)納稅所得額。
二、個人所得稅方面。近年來隨著國家經(jīng)濟的日益增長，人們生活水平的顯著提高，極大地剌刺激了醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、文化體育等事業(yè)單位的快速發(fā)展，這些部門中不少個人如醫(yī)生、教師、電臺和電視臺的主持人等都已成為社會上的高收入階層。但由于種種原因，這部分收入至今還沒有納入稅務(wù)部門的監(jiān)管重點，偷逃個人所得稅嚴重。主要問題有：一是工資薪金未足額代扣代繳個人所得稅。不少由財政發(fā)放工資的事業(yè)單位如學校，他們認為財政在發(fā)工資的時候已代扣代繳了個人所得稅，而對他們自己以加班費、獎金等名義發(fā)放的屬于工資薪金性質(zhì)的收入就忽視了，沒有并入工資計交個人所得稅。二是支付外聘人員勞務(wù)報酬沒有代扣代繳個人所得稅。一些事業(yè)單位為了提高自己的知名度，高薪外聘一些社會知名人士，如專家學者、主持人等，在支付其勞務(wù)報酬時，沒有依法代扣代繳個人所得稅。
三、營業(yè)稅方面。目前有不少事業(yè)單位一方面從事著與政府部門一樣的行政管理活動，一方面又從事著如企業(yè)一樣的經(jīng)營活動，既存在著應(yīng)稅收費項目，又存在著非應(yīng)稅收費項目，一些事業(yè)單位將應(yīng)稅收費收入混同在非應(yīng)稅收費收入中，逃避上繳國家稅收。如：新聞宣傳單位以協(xié)辦費代替廣告費收入、體育部門以訓練費代替租金收入、學校以學歷教育收費代替非學歷教育收費等，還有的將取得的經(jīng)營收入通過接受其它勞務(wù)等方式進行抵扣，抵減應(yīng)稅收入，如收取出租場地收入以應(yīng)付勞務(wù)費來抵扣，造成出租方與承租方雙方都逃漏了應(yīng)納稅收。
四、使用票據(jù)方面。事業(yè)單位使用票據(jù)既有財政部門的票據(jù)，也有稅務(wù)部門監(jiān)制的票據(jù)，還有使用上級部門配發(fā)的票據(jù)。許多行政事業(yè)單位票據(jù)管理使用不到位，且從財政部門取得收據(jù)較為容易，為了避免納稅，不少事業(yè)單位是盡量回避使用稅務(wù)票據(jù)，從而給稅務(wù)部門核查稅收帶來一定的困難。
三、規(guī)范事業(yè)單位稅收征管的對策
事業(yè)單位，作為我國一個龐大的單位體系，隨著整個事業(yè)體制改革的不斷深入，事業(yè)單位的稅收增長空間會很大。加快事業(yè)單位的改革，強化事業(yè)單位的稅收征管，完善現(xiàn)行稅收政策，是實現(xiàn)事業(yè)單位稅收成為我國稅收收入新的增長點的重要途徑。筆者認為當前應(yīng)重點做好以下幾方面的工作。
一、加快事業(yè)單位的分類改革。首先要明確市場經(jīng)濟條件下社會事業(yè)的合理組織方式，然后根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的職能特點，通過分類調(diào)整，決定其歸屬。對具有很強公益性，需要由政府直接承擔其發(fā)展責任的事業(yè)單位，實行全額預(yù)算撥款，由財政部門管理；對承擔公益性相對較弱，不宜由政府直接管理的事業(yè)單位，則轉(zhuǎn)為非贏利機構(gòu)，財政不再撥款，交由稅務(wù)部門管理，稅務(wù)部門通過實施稅收優(yōu)惠政策來扶持這些單位的生存和發(fā)展，以滿足社會不斷增長和日益多樣化的公共服務(wù)的需要；對目前雖定位為事業(yè)單位，但其活動與政府職能基本無關(guān)的，可以通過直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)或與企業(yè)合并重組，進入市場成為市場主體，這部分單位交由稅務(wù)部門來管理，實行的是與其他經(jīng)營企業(yè)一樣的稅收政策，利用市場機制提高其效率并實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。通過對不同類型的社會事業(yè)機構(gòu)形成規(guī)范的支持方式，發(fā)揮財政與稅務(wù)部門各自的監(jiān)督、約束以及調(diào)整職能，才能從根本上解決事業(yè)單位的稅收征管問題。
二、強化事業(yè)單位稅收征管。對納入稅務(wù)部門管理的事業(yè)單位，其取得的各項收入都要納入稅收管理的范圍。要做到：第一，加大稅收政策的宣傳力度，提高事業(yè)單位的納稅意識。根據(jù)納稅人的不同層次和不同納稅需要，提供多種形式的納稅服務(wù)，如建立稅務(wù)登記提示制度，納稅申報提示制度等，(www.panasonaic.com)將事后處理改為事前提醒，減少納稅人的無知性不遵從。第二，取消使用財政部門的票據(jù)，規(guī)定單位取得的各項收費收入都必須使用稅務(wù)部門統(tǒng)一印制的發(fā)票來收取，在計算應(yīng)交稅金時再把免稅收入部分予以剔除。通過發(fā)票將收入納入稅務(wù)部門的監(jiān)管范圍。第三，建立多層次的監(jiān)督制約機制，以切斷利用權(quán)力尋租的條件和環(huán)節(jié)，保證稅收行政行為的公平、公正。
三、完善現(xiàn)行稅收政策。國家對事業(yè)單位的稅收政策支持，目前主要是通過制定對不同的收費項目、收入來源征免稅政策來實現(xiàn)的，由于行政事業(yè)性收費名目繁多，收入來源復雜，在執(zhí)行過程中解釋的隨意性比較大，加大了征管工作的難度，容易造成稅收流失。建議一，對提供符合營業(yè)稅應(yīng)稅范圍內(nèi)的行政事業(yè)性收費實行普遍征稅，即不再根據(jù)國家稅務(wù)總局下發(fā)的不征營業(yè)稅收費項目名單來認定是否征免稅，而是根據(jù)中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例中規(guī)定的應(yīng)稅項目來決定是否征稅，在確認標準上與其他經(jīng)營企業(yè)一致，這樣一方面稅務(wù)機關(guān)在認定上容易操作，防止納稅人在收費名稱上做文章，渾水摸魚，造成稅款流失。另一方面也保證了市場的公平與公正。建議二，統(tǒng)一計算應(yīng)納稅所得額時準予扣除的支出項目的標準。對準予扣除的支出項目應(yīng)實行與其他經(jīng)營企業(yè)一樣的標準，依照國家稅務(wù)局下發(fā)的《企業(yè)所得稅稅前扣除辦法》執(zhí)行，如工資標準，固定資產(chǎn)折舊年限。建議三，國家應(yīng)根據(jù)不同類型的事業(yè)單位，對已征稅單位在政策上給予支持。對國家需要直接支持其發(fā)展的事業(yè)單位，征稅后由財政部門根據(jù)其事業(yè)支出的需要全額核撥經(jīng)費；對國家不宜直接舉辦的需要通過非贏利機構(gòu)組織去完成某項社會事業(yè)的單位，稅務(wù)部門可以實行先征后返還的辦法支持這些單位的發(fā)展；對其活動與政府職能基本無關(guān)的事業(yè)單位則實行與其他經(jīng)營企業(yè)一樣的稅收政策，不再退還已交稅款。
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