當(dāng)前稅務(wù)行政解釋中存在的問題及完善

　　當(dāng)前稅務(wù)行政解釋中存在的問題及完善
　　
　　舒國(guó)輝
　　
　　稅務(wù)行政解釋屬于法律解釋的一種，指有法定職權(quán)的國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)在具體適用稅法過程中對(duì)其含義的探求和說(shuō)明。稅務(wù)行政解釋為抽象行政行為，具有行政立法性質(zhì)。稅務(wù)行政解釋在稅務(wù)行政執(zhí)法過程具有存在的客觀必要性和必然性。首先，稅務(wù)行政的過程就是適用稅法的過程，在這個(gè)適用過程中，需要對(duì)稅法進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、判斷，其間必然涉及到對(duì)法律含義的解釋，這是稅務(wù)行政解釋存在的宏觀基礎(chǔ)；其次，在稅務(wù)行政執(zhí)法的微觀層次，每一名具體的稅務(wù)行政執(zhí)法者的具體執(zhí)法過程是：理解稅法——了解稅收法律事實(shí)——尋找相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章——解釋法律文本和法律事實(shí)——作出行政決定。在這個(gè)過程中，稅務(wù)行政執(zhí)法者對(duì)稅法的理解和解釋是一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，因此，稅務(wù)行政解釋具有存在的必要性。
　　
　　一、當(dāng)前我國(guó)稅務(wù)行政解釋存在的問題
　　
　　1、超越職權(quán)進(jìn)行稅務(wù)行政解釋：1981年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》規(guī)定，“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國(guó)務(wù)院及其主管部門進(jìn)行解釋”。由此對(duì)稅收基本法律、法令以規(guī)范性文件進(jìn)行解釋的權(quán)限，只屬于國(guó)務(wù)院及其主管部門（財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門），至于其他部門，則不享有此項(xiàng)權(quán)力。而實(shí)踐中，地方各級(jí)級(jí)別的行政部門（包括稅務(wù)機(jī)關(guān)）以各種文件的形式，對(duì)稅收基本法律包括程序法、實(shí)體法，進(jìn)行事實(shí)上的變通解釋的現(xiàn)象比較普遍。
　　
　　2、缺乏某些基本的稅務(wù)行政解釋。比如，《稅收征收管理法》規(guī)定的稅務(wù)行政處罰，給予稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)空間過大，這在稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐中暴露出不少弊端，如某些稅務(wù)行政執(zhí)法人員利用自由裁量權(quán)對(duì)納稅人進(jìn)行威逼利誘、基層稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)迫于社會(huì)壓力對(duì)嚴(yán)重的稅務(wù)行政違法行為選擇較弱的行政處罰等。因此，由有法定職權(quán)的部門制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)稅務(wù)行政處罰進(jìn)行細(xì)化解釋就很有必要。由于缺少相應(yīng)的解釋，一些基層稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不結(jié)合本地實(shí)際制定了稅務(wù)行政處罰參照標(biāo)準(zhǔn)，但面臨合法性與法律效力的疑問。
　　
　　3、稅務(wù)行政解釋不能滿足實(shí)際要求。我國(guó)目前稅法的“問題——反饋——解決問題”的反饋機(jī)制是不靈敏的，往往稅務(wù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)碰到法律解釋問題，請(qǐng)示有法定解釋職權(quán)的主管部門予以明確，主管部門往往要經(jīng)歷一段時(shí)間才會(huì)有正式的文件作出解釋，使其他稅務(wù)機(jī)關(guān)面臨類似的執(zhí)法難題不能及時(shí)解決。
　　
　　4、稅務(wù)行政解釋體系繁雜多變，檢索和查閱難度大。我國(guó)稅務(wù)行政解釋涉及范圍廣、體系復(fù)雜、更新速度快，檢索和查閱都有一定難度。稅務(wù)行政工作者必須隨時(shí)關(guān)注最新的稅收規(guī)范性文件，即使如此有時(shí)也不能跟上稅收規(guī)范性文件變化的節(jié)奏。
　　
　　5、稅務(wù)行政解釋的科學(xué)性、民主性有待提高。稅務(wù)行政解釋作為法律解釋的一種，也要遵循法律解釋的方法和程序。同時(shí)我國(guó)目前缺少嚴(yán)密的稅務(wù)行政解釋程序，影響到稅務(wù)行政解釋的公正性、合理性。
　　
　　稅務(wù)行政解釋特別是重大的稅務(wù)行政解釋，應(yīng)充分聽取社會(huì)各界的意見，體現(xiàn)出稅務(wù)行政的民主性。最近國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)出《國(guó)務(wù)院法制辦公室關(guān)于公布《中華人民共和國(guó)發(fā)票管理辦法（修訂草案）》公開征求意見的通知》，向社會(huì)各界公開征求意見，這種做法值得推廣。
　　
　　6、對(duì)稅務(wù)行政解釋缺乏有效監(jiān)督。就稅務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，盡管從國(guó)家稅務(wù)總局到省一級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)均對(duì)稅收規(guī)范性文件的制定非常重視，制定了專門的制定來(lái)管理稅收規(guī)范性文件的制定，但在實(shí)際中這些管理制度大多流于形式，沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。就外部監(jiān)督來(lái)說(shuō)，人大、政府、法院以及社會(huì)公眾對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅務(wù)行政解釋進(jìn)行監(jiān)督，往往給人鞭長(zhǎng)莫及之感，監(jiān)督力度和效果不如人意。
　　
　　二、完善我國(guó)稅務(wù)行政解釋的設(shè)想
　　
　　1、建立敏捷高效、職責(zé)分明的稅務(wù)行政解釋機(jī)制。稅收基本法制定要盡可能地完善，在確實(shí)需要對(duì)部分內(nèi)容予以明確、細(xì)化時(shí)，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋，以提高其法律效力，增強(qiáng)我國(guó)稅收法治程度。為此，必須建立通暢、反映及時(shí)的信息反饋機(jī)制，將要進(jìn)行稅務(wù)行政解釋的內(nèi)容及時(shí)反饋到我國(guó)立法機(jī)構(gòu)，使得立法機(jī)構(gòu)能隨時(shí)了解我國(guó)稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)際需要，并及時(shí)作出相關(guān)處理；(www.panasonaic.com)日常稅收?qǐng)?zhí)法中面臨的具體稅收基本法解釋問題由國(guó)務(wù)院及其主管部門負(fù)責(zé)，以提高稅務(wù)行政解釋的效率；稅務(wù)行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)解釋，稅收規(guī)章則由制定部門負(fù)責(zé)解釋，體現(xiàn)行政解釋“誰(shuí)制定，誰(shuí)解釋”的原則。
　　
　　2、加強(qiáng)稅務(wù)行政解釋的合法性、科學(xué)性、民主性。進(jìn)行稅務(wù)行政解釋時(shí)應(yīng)充分聽取外界意見特別是相關(guān)領(lǐng)域里專家的意見，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法實(shí)踐的調(diào)研，掌握充足的感性資料，形成關(guān)于稅務(wù)行政解釋的客觀認(rèn)識(shí)；其次要建立完善的稅務(wù)行政解釋程序制度，稅務(wù)行政解釋程序應(yīng)符合現(xiàn)代法治的自然公正原則。稅務(wù)行政解釋程序一般可分為提出解釋請(qǐng)求——調(diào)查、論證程序——表決——公布等幾個(gè)階段。
　　
　　加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)行政解釋方法的研究。法律解釋方法包括文法解釋、邏輯解釋、歷史解釋、目的解釋等，稅務(wù)行政解釋應(yīng)該妥當(dāng)，既考慮目前的工作需要又具有適當(dāng)?shù)那罢靶裕�以免一�?xiàng)稅務(wù)行政解釋剛作出，馬上就因不符合實(shí)際而面臨作廢的問題。實(shí)現(xiàn)稅務(wù)行政解釋的系統(tǒng)化。采取科學(xué)方法，采取匯編和總括編撰等形式盡量使稅務(wù)行政解釋體系合理、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，減少檢索和查閱的成本。
　　
　　3、強(qiáng)化對(duì)稅務(wù)行政解釋的監(jiān)督。首先是要發(fā)揮國(guó)家機(jī)關(guān)特別是權(quán)力機(jī)關(guān)（全國(guó)人大及其常委會(huì)）對(duì)稅務(wù)行政解釋的監(jiān)督職能。權(quán)力機(jī)關(guān)切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，督促稅務(wù)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政；其次是加強(qiáng)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)監(jiān)督下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守制定稅收規(guī)范性文件的相關(guān)制度，確保下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件的合法性、合理性，逐步消除稅務(wù)機(jī)關(guān)越權(quán)作出稅務(wù)行政解釋的現(xiàn)象。

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