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循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下我國(guó)水污染防治的法律思考
循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下我國(guó)水污染防治的法律思考——兼論《水污染防治法》的修訂
陳勇
水污染、浪費(fèi)水是造成水短缺的重要原因，而且二者有著密切關(guān)系。因?yàn)榕盼劬褪怯盟�，用水就有排污。因此，解決水污染和水短缺危機(jī)也應(yīng)從聯(lián)系的觀點(diǎn)出發(fā)，必須雙管齊下，絕不能單打獨(dú)斗。而解決的共同途徑就是走循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路。目前，隨著我國(guó)社會(huì)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以水質(zhì)污染加劇、水量日益減少、水生態(tài)環(huán)境惡化為主要特征的中國(guó)水問(wèn)題日趨嚴(yán)重，要擺脫日趨嚴(yán)峻的水污染問(wèn)題，必須走循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。本文擬就我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下我國(guó)水污染防治立法中存在的主要問(wèn)題作初步探討，并就其完善提出一些粗淺建議。
1.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念及其對(duì)傳統(tǒng)水污染防治立法的革命
�。�。1循環(huán)經(jīng)濟(jì)概述
目前，理論界關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的論述頗多，但就其定義來(lái)說(shuō)，雖表述形式各異，而內(nèi)容并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。一般來(lái)講，所謂循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指按照生態(tài)規(guī)律重構(gòu)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，將生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用貫穿于物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)、消費(fèi)及其廢棄過(guò)程中，把傳統(tǒng)的資源消耗型線性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源閉環(huán)流動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。[1]循環(huán)經(jīng)濟(jì)以“減量化（reduce）、再使用（reuse）、再循環(huán)（recycle）”為行為原則（簡(jiǎn)稱3R原則），其中又以“減量化”為首要原則。美國(guó)1990年《污染預(yù)防法》（PollutionPreventionAct1990）規(guī)定，在廢物管理上所采取的優(yōu)先等級(jí)順序（ThePollutionPreventionHierarchy）為：源頭削減（sourcereduction）→循環(huán)再生利用（recyclereclaim）→無(wú)害化處理（treat）→最終處置（dispose）。[2]因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)環(huán)保理念由“末端治理（end-of-pipetreatment）”向“污染預(yù)防（pollutionprevention）”轉(zhuǎn)變的必由之路。
�。�。2傳統(tǒng)水污染防治立法理念的缺陷
我國(guó)于1984頒布《水污染防治法》，正式進(jìn)入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上沒(méi)有跳出“末端治理”的老路，將“防治水污染”作為立法目的，對(duì)于節(jié)約用水、污水再生利用等體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的制度規(guī)定較少，因而該法具有比較明顯的末端治理色彩。多年來(lái)，我國(guó)水污染非但沒(méi)有得到有效的控制，反而日趨嚴(yán)峻。根據(jù)《2005中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，全國(guó)廢污水排放量由1980年的315億噸增加到2005年的524.5噸；多數(shù)城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趨勢(shì)，2005年，地下水污染存在加重趨勢(shì)的城市達(dá)21個(gè)；全國(guó)有監(jiān)測(cè)的1200多條河流中已有850多條受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。[3]
�。薄�3水污染防治立法的新理念——循環(huán)經(jīng)濟(jì)
20世紀(jì)80年代以來(lái)，綜合污染預(yù)防控制（IntegratedPollutionPreventionControl,IPPC）作為一種新的環(huán)保方法，日益受到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)注，其特點(diǎn)是對(duì)各種形式的污染和各環(huán)境因子實(shí)行整體的、全過(guò)程的控制。[4]綜合污染控制方法旨在克服傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)中末端治理的缺陷，而其根源正是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的新理念。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看，一方面，水資源利用率越低，則廢水產(chǎn)生量越大；另一方面，廢水得不到回收利用，則排放而污染更多水資源。因此，要有效控制水污染，節(jié)水和污水再生利用是關(guān)鍵。
目前，我國(guó)工業(yè)用水重復(fù)利用率只有60％，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用水重復(fù)利用率一般在90%以上；我國(guó)萬(wàn)元GDP用水量約為世界平均水平的4倍，是美國(guó)等先進(jìn)國(guó)家的8倍。[5]若2030年和2050年年全國(guó)廢污水再生利用率達(dá)到80%和95%，則污水再生量將達(dá)到680億m3——850億m3和1000億——1450億m3，將大大緩解未來(lái)我國(guó)水資源緊張狀況并改善環(huán)境。[6]因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國(guó)水危機(jī)的必然選擇。
�。�。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下我國(guó)水污染防治立法的不足
�。�。1立法結(jié)構(gòu)方面存在的問(wèn)題
２。1.1循環(huán)型社會(huì)綜合法欠缺
目前，我國(guó)已頒布《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，但該法調(diào)整對(duì)象主要是工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)的事項(xiàng)，對(duì)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域只作原則性規(guī)定，對(duì)個(gè)人生活領(lǐng)域未予考慮。循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的全方位的參與。因此，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》難以擔(dān)當(dāng)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)向循環(huán)型社會(huì)邁進(jìn)的重任。而在缺失建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的大背景下，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)所需的各類社會(huì)資源如法律保障、政策扶持、市場(chǎng)培育及公眾參與都難于獲取，難免陷入孤立無(wú)援的境地。因此，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，必須制定一布旨在推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的綜合法。
２。1.2地方立法滯后
《水法》第7條第2款規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)節(jié)約用水的管理，可目前地方立法中關(guān)于水資源保護(hù)立法的幾種類型：飲用水資源保護(hù)條例、水污染防治條例、水資源環(huán)境保護(hù)條例，這些條例均強(qiáng)調(diào)工業(yè)廢水在末端的達(dá)標(biāo)排放。《水污染防治法》則對(duì)節(jié)水未作規(guī)定。雖然近年來(lái)一些省會(huì)城市和較大的市如武漢、廣州、深圳、哈爾濱、長(zhǎng)春、鄭州、太原、濟(jì)南、青島、寧波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、烏魯木齊、貴陽(yáng)、大連等均頒布了城市節(jié)水條例，對(duì)節(jié)水和水資源再生利用作出了規(guī)定，但根據(jù)《立法法》，省會(huì)城市和較大市以外的其他城市無(wú)立法權(quán)限，而目前省級(jí)的節(jié)水條例還較少，只有陜西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海幾個(gè)直轄市有相關(guān)立法。這就導(dǎo)致我國(guó)的節(jié)水主要在一些零星的大城市展開，而大量的中等城市、小城鎮(zhèn)及廣大的農(nóng)村地區(qū)還未行動(dòng)，這無(wú)疑對(duì)我國(guó)節(jié)水型社會(huì)的建立構(gòu)成巨大障礙。因此，要使節(jié)水的星星之火成燎原之勢(shì)，地方立法任重而道遠(yuǎn)。
�。�。２立法內(nèi)容方面存在的問(wèn)題
�。�。２。１未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的立法指導(dǎo)思想
可持續(xù)發(fā)展理論是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要理論基礎(chǔ)，[7]對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有不可替代的指引和推動(dòng)作用。我國(guó)1996年《水污染防治法》第1條規(guī)定：“為防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，以保障人體健康，保證水資源的有效利用，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，特制定本法�！卑凑者@一表述，在防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境這一目的之上還有一個(gè)更高層次的目的，即促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。反映了水污染防治立法的最終目的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的。當(dāng)前，“人與自然和諧相處”已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然不合時(shí)宜，不利于節(jié)水型社會(huì)的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的勢(shì)在必行。
�。病＃�。２相關(guān)基本制度亟待完善
�。�。２。２。１環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的不足
環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是貫徹預(yù)防為主的環(huán)保方針的重要手段。但目前我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還難以適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念下水污染防治的要求。
第一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度未真正體現(xiàn)源頭預(yù)防的思想。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度所要求的“預(yù)防”，實(shí)質(zhì)上是預(yù)防污染產(chǎn)生后直接排入環(huán)境而造成污染，屬于“末端預(yù)防”，并未體現(xiàn)從源頭避免或減少?gòu)U物的思想�！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第17條所規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)書應(yīng)包括的內(nèi)容中，沒(méi)有關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目在資源能源消耗和清潔生產(chǎn)方面的評(píng)估要求。《水污染防治法》第12條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的水污染和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施�！笨梢姡谒廴痉乐畏矫�，現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度所針對(duì)的是“產(chǎn)生的水污染”，對(duì)于推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)節(jié)水及中水回用起不到應(yīng)有的作用。
第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象范圍過(guò)窄。政府在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中具有舉足輕重的地位，政府在制定規(guī)劃、政策過(guò)程中，如果能將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫徹其中，則將有力地促進(jìn)循環(huán)經(jīng)型社會(huì)的建立。然而，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》未就政府決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)予以規(guī)定。歷史證明，一項(xiàng)不合理的決策對(duì)環(huán)境造成的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過(guò)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。20世紀(jì)80年代支持“十五小”企業(yè)的政策所造成的資源和生態(tài)危機(jī)，其影響至今也難以完全消除�；春恿饔蛩廴舅l(fā)的災(zāi)難性后果，可謂真實(shí)寫照。[8]
第三，缺乏擬議行動(dòng)的替代方案。替代方案系相對(duì)于擬議行動(dòng)（包括建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃、政策）而言。依美國(guó)《環(huán)境政策法》，它指的是可以代替建議行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)其目的的行動(dòng)方案。[9]但根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第2條之規(guī)定，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中并未考慮替代方案。在缺乏替代方案的情況，環(huán)境影響評(píng)價(jià)只能就擬議項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)，提出相應(yīng)對(duì)策，而不能在擬議項(xiàng)目以外考慮其環(huán)境友好型方案。[10]例如：現(xiàn)在很多城市在解決缺水問(wèn)題時(shí)，往往采用開發(fā)新水源、跨流域調(diào)水和開采地下水等傳統(tǒng)的方式，對(duì)節(jié)水和污水再生利用措施則考慮甚少。
２。２。２。２節(jié)水制度的缺陷
循環(huán)經(jīng)濟(jì)的首要原則是減量化。因此，節(jié)水是水污染防治的首要環(huán)節(jié)。但我國(guó)有關(guān)節(jié)水的法律制度還比較薄弱，具體表現(xiàn)為：
第一，浪費(fèi)水的法律責(zé)任不明確。目前，國(guó)家和一些地方已頒布了有關(guān)節(jié)水的法律文件，但這些法律文件大多未明確規(guī)定浪費(fèi)用水的法律責(zé)任�！端廴痉乐畏ā菲赜谀┒酥卫�，對(duì)于從源頭節(jié)水和減少水資源浪費(fèi)規(guī)定甚少�！端ā�、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》雖然對(duì)節(jié)水有所規(guī)定，然而對(duì)于浪費(fèi)水的行為卻未規(guī)定任何法律責(zé)任。而近年來(lái)頒布的一些地方節(jié)水立法雖有所進(jìn)步，但仍存在一些問(wèn)題。例如，地方性節(jié)水立法一般都規(guī)定“新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用”，然而，對(duì)于違反這一規(guī)定的行為未作任何規(guī)定。致使一些應(yīng)建節(jié)水設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目在未建節(jié)水設(shè)施時(shí)也能通過(guò)建設(shè)部門的審批。
第二，有關(guān)推行節(jié)水技術(shù)的配套政策和措施不到位。目前，有關(guān)節(jié)水的立法大都規(guī)定人民政府健全節(jié)約用水社會(huì)化服務(wù)體系，推廣節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。但由于
缺乏配套的優(yōu)惠政策，節(jié)水產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，許多節(jié)水新技術(shù)、新產(chǎn)品因缺乏資金而無(wú)法推廣使用。
第三，節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。目前，我國(guó)現(xiàn)行節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)主要涉電力、鋼鐵、石油石化、紡織、造紙、啤酒、酒精七大行業(yè)，而煤炭、水泥、電解鋁等其他一些耗水量較大的行業(yè)尚無(wú)節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域也還沒(méi)有制定節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)。
�。�。２。２。３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏對(duì)污水再生利用的系統(tǒng)規(guī)劃。目前我國(guó)尚未建立城市污水再生利用規(guī)劃制度。在城市建設(shè)規(guī)劃中，雖然進(jìn)行了城市的供水及排水規(guī)劃，但在污水再生利用利用方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。1996年修訂的《水污染防治法》第10條僅規(guī)定流域水污染防治規(guī)劃作了規(guī)定，并未就污水再生利用規(guī)劃作出要求。2006年，建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)〈城市污水再生利用技術(shù)政策〉的通知》，明確規(guī)定“城市供水和排水專項(xiàng)規(guī)劃中應(yīng)包含城市污水再生利用規(guī)劃”，然而這僅是一個(gè)通知，不具有法律效力。地方的節(jié)水條例雖然大都規(guī)定地方節(jié)水管理部門應(yīng)當(dāng)編制節(jié)約用水規(guī)劃，但并未規(guī)定節(jié)水規(guī)劃中應(yīng)包括污水再生利用規(guī)劃。目前只有天津頒布了《天津市城市排水和再生水利用管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定“市政行政管理部門根據(jù)本市城市總體規(guī)劃，……，會(huì)同有關(guān)部門共同編制再生水利用規(guī)劃”�？梢�，我國(guó)目前污水再生利用規(guī)劃還無(wú)法通過(guò)法定程序納入城市總體規(guī)劃，勢(shì)必會(huì)造成城市規(guī)劃失誤。這就是為什么一些地區(qū)在面臨嚴(yán)峻的水污染的情況下，往往只能通過(guò)搬遷位于居民區(qū)、水源保護(hù)區(qū)的污染企業(yè)而解決問(wèn)題的原因所在。
第二，城市污水集中處理滯后�！端廴痉乐畏ā返�19條第2款明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府必須……，有計(jì)劃地建設(shè)城市污水集中處理設(shè)施”，但由于沒(méi)有對(duì)此款規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任�！端廴痉乐畏▽�(shí)施細(xì)則》第14條亦有類似規(guī)定，但在法律責(zé)任部分同樣缺乏相應(yīng)規(guī)定。由于法律沒(méi)有強(qiáng)制性要求，地方政府對(duì)組織建設(shè)污水廠一般不會(huì)優(yōu)先考慮。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危機(jī)而組織建設(shè)污水廠，但由于沒(méi)有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，結(jié)果也是收效甚微。目前，我國(guó)的城市治污設(shè)施投資和管理是采取政府投資、政府建設(shè)、政府運(yùn)行的模式，本應(yīng)由城市居民和企業(yè)承擔(dān)的治污費(fèi)轉(zhuǎn)到了國(guó)家的頭上，在政府財(cái)政吃緊的情況下，污水處理資金難以保證，其結(jié)果是污水處理設(shè)施被迫閑置。又加之我國(guó)尚未建立完善的污水處理收費(fèi)制度，缺乏合理的價(jià)格機(jī)制，污水處理收費(fèi)偏低或者不收費(fèi)，造成污水處理產(chǎn)業(yè)入不敷出，發(fā)展緩慢。此外，城市污水收集管網(wǎng)建設(shè)滯后，致使部分污水處理廠因無(wú)法收集污水而不能運(yùn)行。
第三，中水利用率低。根本原因是相關(guān)法律對(duì)此沒(méi)有硬性規(guī)定。例如，《哈爾濱市城市節(jié)約用水條例》第25條規(guī)定，新建工程中應(yīng)當(dāng)建設(shè)配套中水設(shè)施，但并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，從而導(dǎo)致實(shí)踐中小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中沒(méi)有中水設(shè)施，也可以通過(guò)建設(shè)監(jiān)管部門審批。同時(shí)，也導(dǎo)致市政中水管網(wǎng)建設(shè)落后，中水利用率低。以洗車業(yè)為例，由于中水管網(wǎng)建設(shè)不到位，許多城市洗車點(diǎn)如果使用中水洗車，只能采取配送中水的手段。盡管中水的價(jià)格為略低于自來(lái)水的價(jià)格，但高昂的運(yùn)費(fèi)令眾多沖車點(diǎn)望而卻步。
2005年5月，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組分赴全國(guó)六省區(qū)對(duì)《水污染防治法》的實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。檢查結(jié)果顯示，盡管我國(guó)自1998年中央發(fā)行國(guó)債以來(lái)，7年累計(jì)投入國(guó)債資金1115億元用于水污染治理，但從總體上看，治理污染的速度趕不上污染增加的速度。2004年全國(guó)280多個(gè)地級(jí)以上城市中，有87座城市的污水處理率為零。在目前全國(guó)已建成的污水處理廠中，能夠正常運(yùn)行的只有三分之一，低負(fù)荷運(yùn)行的約有三分之一，還有三分之一開開停停甚至根本就不運(yùn)行。[12]
�。�。２。３環(huán)境管理體制的缺陷
我國(guó)水資源污染控制采取分級(jí)和分部門管理體制。這種管理體制的效率低下，表現(xiàn)為水資源開發(fā)利用與水污染防治的脫節(jié)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》及節(jié)水條例，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作依法實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利、城市建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)、市政等部門分工負(fù)責(zé)，但問(wèn)題在于我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)部門的/統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和其他有關(guān)主管部門的水環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系未作明確、可操作的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)各部門之間爭(zhēng)奪權(quán)力、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，不利于水污染的全面系統(tǒng)防治，不利于對(duì)節(jié)水及污水再生利用工作的監(jiān)管。在中央和地方水污染防治管理的關(guān)系上，我國(guó)實(shí)行分級(jí)管理制，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔(dān)主要的水污染防治職責(zé)，中央一般無(wú)權(quán)取代地方的執(zhí)法權(quán)力，從而導(dǎo)致水污染防治中的地方保護(hù)主義。
�。�。貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，完善我國(guó)水污染防治立法
�。�。１立法中應(yīng)注意的問(wèn)題
�。�。１。１突破現(xiàn)有立法指導(dǎo)思想，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展要求
可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困境的唯一正確選擇，是推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和循環(huán)型社會(huì)建立的根本指導(dǎo)思想。因此，修訂
《建筑法》、《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，在立法目的上，應(yīng)增加“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。在基本方針上，增加“國(guó)家促進(jìn)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”、“保護(hù)、合理利用和節(jié)約自然資源是我國(guó)的基本國(guó)策”等內(nèi)容。
�。�。１。2制定有關(guān)循環(huán)型社會(huì)的綜合性立法
目前，我國(guó)尚無(wú)推動(dòng)循環(huán)型社會(huì)形成的綜合性立法。因此，我們有必要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》制定一部類似于日本《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》的《循環(huán)型社會(huì)促進(jìn)法》，該法應(yīng)對(duì)建立循環(huán)型社會(huì)遵循的宗旨及基本原則、可循環(huán)資源的循環(huán)和處置的原則以及對(duì)國(guó)家、企業(yè)和公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的責(zé)任予以規(guī)定。
３。１。３制定水資源循環(huán)利用的單項(xiàng)立法
根據(jù)建立循環(huán)型社會(huì)和節(jié)水形社會(huì)的要求，應(yīng)制定污水再生利用的專門立法。具體立法思路是：先由國(guó)務(wù)院制訂《資源再生利用管理?xiàng)l例》，然后由國(guó)家環(huán)�？偩�、水利部、建設(shè)部聯(lián)合制定《污水再生利用管理辦法》，專項(xiàng)立法應(yīng)明確污水的具體含義，對(duì)污水處理主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、運(yùn)營(yíng)機(jī)制及相關(guān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定。
３。１。４加強(qiáng)地方性立法
我國(guó)地域遼闊，水資源條件千差萬(wàn)別，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，各地方在推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)方面所面臨的問(wèn)題各不相同。地方應(yīng)盡快創(chuàng)制和完善有關(guān)水污染防治、節(jié)水及水資源再生利用的法律規(guī)范。地方性立法既應(yīng)堅(jiān)持同國(guó)家法律法規(guī)的立法精神相一致，又要結(jié)合地方實(shí)際情況，因地制宜。
�。�。２具體內(nèi)容之完善
�。场＃�。１完善節(jié)水及污水再生利用規(guī)劃制度
首先，污水再生利用應(yīng)納入城市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中。為此，在《水污染防治法》修訂中，應(yīng)明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域水污染防治規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，組織制定本行政區(qū)域的節(jié)水及水再生利用規(guī)劃”。在《污水再生利用管理辦法》中，明確規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府的供水和排水專項(xiàng)規(guī)劃中應(yīng)包含污水再生利用規(guī)劃”。地方應(yīng)盡快頒布類似《天津市城市排水和再生水利用管理?xiàng)l例》的地方再生水利用管理?xiàng)l例，明確規(guī)定地方政行政管理部門根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃編制再生水利用規(guī)劃。
�。�。２。２完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度
首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中應(yīng)明確體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求，為此，《環(huán)境保護(hù)法》第13條第2款應(yīng)修改為：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對(duì)建項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響，以及建設(shè)項(xiàng)目的清潔生產(chǎn)水平做出評(píng)價(jià)�！薄董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第10條規(guī)定的“專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容”應(yīng)增加一項(xiàng)，即：實(shí)施該規(guī)劃是否符合減少資源消耗、減輕環(huán)境負(fù)荷原則的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估；第17條“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容”應(yīng)增加一項(xiàng)，即：建設(shè)項(xiàng)目的清潔生產(chǎn)水平的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估。《水污染防治法》第13條也應(yīng)作相應(yīng)修改。
其次，擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象范圍。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)將節(jié)水型社會(huì)的要求納入到政府決策之中，是水環(huán)境因素在政府決策中得以引起重視的關(guān)鍵所在。綜觀我國(guó)資源與環(huán)境現(xiàn)狀，對(duì)政策開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)已勢(shì)在必行，因此，立法上應(yīng)盡早對(duì)此予以規(guī)定。
再次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)規(guī)定替代方案。這樣，環(huán)境評(píng)價(jià)中就能夠考慮其他更有利于減少水資源消耗、減輕水環(huán)境負(fù)荷的環(huán)境友好型方案。
�。�。２。３健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)
應(yīng)逐步建立適應(yīng)資源節(jié)約型社會(huì)的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對(duì)節(jié)水設(shè)施和產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)的管理和認(rèn)證。目前，急需制定的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)主要包括：節(jié)水方面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)；煤炭、水泥、電解鋁、醫(yī)藥、味精、合成氨等取水量較大的行業(yè)取水定額標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)業(yè)取水、用水技術(shù)指導(dǎo)原則；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。污水的回收利用方面，要在現(xiàn)行的相關(guān)法律和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，頒布指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及工業(yè)用水水質(zhì)和農(nóng)業(yè)灌溉用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并制定發(fā)布相關(guān)的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，確保污水再生利用健康有序地推進(jìn)。
�。�。２。４完善節(jié)水制度
第一，明確浪費(fèi)水的法律責(zé)任�！端廴痉乐畏ā窇�(yīng)對(duì)節(jié)水和減少水資源浪費(fèi)作出規(guī)定。《水法》、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》地方性節(jié)水立法對(duì)于浪費(fèi)水的行為要規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。地方節(jié)水立法應(yīng)硬性規(guī)定新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向節(jié)水管理部門申報(bào)驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，建設(shè)項(xiàng)目不得使用，節(jié)水管理部門不予核定用水指標(biāo)，供水單位不得正式供水。第二，要盡快完善有關(guān)推行節(jié)水技術(shù)的配套優(yōu)惠政策和措施，健全節(jié)約用水社會(huì)化服務(wù)體系，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。
�。场＃�。５推進(jìn)城市污水再生利用及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)
首先，要充分利用價(jià)格杠桿，促進(jìn)污水再生利用。[13]要建立科學(xué)的污水處理收費(fèi)制度，使污水處理費(fèi)能滿足設(shè)施的日常運(yùn)行，并形成合理的利潤(rùn)。同時(shí)，要實(shí)行“按質(zhì)定價(jià)、保本微利”的原則，將自來(lái)水與回用水的價(jià)格拉開，使水資源的利用結(jié)構(gòu)趨向合理。其次，為加快污水管網(wǎng)設(shè)施、污水處理設(shè)施和中水管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推進(jìn)各類投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)主體企業(yè)化、運(yùn)營(yíng)方式市場(chǎng)化。為此，立法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)則予以明確規(guī)定。要明確再生水生產(chǎn)者、供應(yīng)者和使用者各自的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定科學(xué)的交易規(guī)則及糾紛處理程序。
那么政府在這一過(guò)程中將扮演什么角色呢？筆者以為，政府要繼續(xù)推進(jìn)政企和政事分離，將政府管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)規(guī)劃、政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的制定及其執(zhí)行監(jiān)督上，加強(qiáng)市場(chǎng)的培育和規(guī)范，努力營(yíng)造公平、公正的污水處理和再生利用市場(chǎng)環(huán)境。在污水再生利用初期，政府要根據(jù)立法要求，制定促進(jìn)污水回收利用的稅收、財(cái)政及信貸等優(yōu)惠政策。
3、完善有關(guān)水污染監(jiān)督管理體制
目前，水污染防治中實(shí)行統(tǒng)一指揮已故成為世界各國(guó)的成功實(shí)踐。以美國(guó)為例，在聯(lián)邦一級(jí)，聯(lián)邦環(huán)保局與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，如內(nèi)政、農(nóng)業(yè)、等均有的水污染控制權(quán)，但在各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中，聯(lián)邦環(huán)保局擁有優(yōu)先權(quán)和終決權(quán)。在聯(lián)邦和地方政府的關(guān)系方面，水環(huán)境管理權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府，從而較好的避免地方保護(hù)主義。[14]這對(duì)于完善我國(guó)水污染監(jiān)督管理體制有重要借鑒意義。
首先，在《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中，明確規(guī)定環(huán)保部門對(duì)水污染行以及節(jié)水和污水再生利用有統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)。
其次，應(yīng)建立有效的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)水污染防治及節(jié)水和污水再生利用，(www.panasonaic.com)實(shí)現(xiàn)節(jié)水型社會(huì)的目標(biāo)，《循環(huán)型社會(huì)促進(jìn)法》、《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中要明確各相關(guān)職能部門的具體職責(zé)及履行程序，同時(shí)規(guī)定設(shè)立一個(gè)跨部門協(xié)調(diào)委員會(huì)，委員會(huì)成員應(yīng)包括環(huán)保、水利、建設(shè)等幾個(gè)部門，委員會(huì)主任由環(huán)保部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。
再次，為克服地方保護(hù)主義影響，應(yīng)逐步構(gòu)建環(huán)保系統(tǒng)垂直管理體制。具體來(lái)講，應(yīng)在國(guó)家環(huán)�？偩种�、省環(huán)保局之上設(shè)立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，而省級(jí)環(huán)境監(jiān)察部門則根據(jù)需要在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)；對(duì)于市以下環(huán)保部門，逐步實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。此外，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保行政主管部門的行政處罰權(quán)。主要是賦予環(huán)保行政主管部門限期治理、停業(yè)整改和停建項(xiàng)目的權(quán)力，規(guī)定環(huán)保行政主管部門有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
最后，必須指出的是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和節(jié)水型社會(huì)的建立，意味著一場(chǎng)深刻的生產(chǎn)、消費(fèi)方式的變革，公眾是否認(rèn)知并積極參與是實(shí)施變革的必要條件。拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中說(shuō)：“消費(fèi)問(wèn)題是環(huán)境問(wèn)題的核心，人類對(duì)生物圈的影響正是在對(duì)環(huán)境產(chǎn)生壓力，并威脅著地球支持生命的能力。”[15]因此，必須加強(qiáng)宣傳教育，促使公眾形成符合可持續(xù)水資源戰(zhàn)略要求的消費(fèi)心理和習(xí)慣。例如，倡導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾節(jié)約用水、使用節(jié)水產(chǎn)品或設(shè)備；教育和引導(dǎo)公眾對(duì)再生水的正確認(rèn)識(shí)。此外，要逐步完善以環(huán)境信息公開制度、聽證制度為主要內(nèi)容的公眾參與制度，從而逐步建立政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)、公眾參與相結(jié)合的新型水環(huán)境管理模式。
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