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淺析我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t與制度思考
淺析我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t與制度思考
劉成江
1997年黃河出現(xiàn)200多天斷流和1998年長江發(fā)生特大水災(zāi)，給黃河流域和長江流域的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)造成重大影響，究其根源主要是上游生態(tài)環(huán)境的惡化； 2000年以來北方地區(qū)遭受沙塵暴的嚴(yán)重襲擊，也說明生態(tài)惡化對環(huán)境的破壞力之強(qiáng)；另外，植被退化、土地沙化和過度砍伐，使得水土流失加劇等狀況，將生態(tài)問題推倒了全國關(guān)注的前沿。近年來，我國采取了一系列保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的措施，加大了生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度。如2000年國務(wù)院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》和2003年頒布的促進(jìn)西部開發(fā)建設(shè)的重要文件都明確提出要建立我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。退耕還林、天然林保護(hù)、江河源區(qū)保護(hù)、生態(tài)移民等國家級生態(tài)工程的實(shí)施，使得我國形成了一些有效的生態(tài)管理方式。但在實(shí)踐過程中，我國在生態(tài)保護(hù)方面還存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，如環(huán)境資源開發(fā)者無償占有生態(tài)資源，對破壞生態(tài)的行為也未承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；環(huán)境資源保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)獎勵(lì)，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。要解決好這類問題，必須建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這是一項(xiàng)十分艱巨和宏大的任務(wù)，它需要全社會的共同參與，需要各地方和區(qū)域間協(xié)調(diào)合作，還需要長效的法律制度作為保障，這樣才能更好地調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)補(bǔ)償制度的建立和完善，可以為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)得以長期，穩(wěn)定實(shí)施提供政策支持，是十分關(guān)鍵的一步。
一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵
盡管生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)不是一個(gè)新話題，但學(xué)術(shù)界就其內(nèi)涵仍未達(dá)成共識。最一般地，則將生態(tài)補(bǔ)償理解為一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制看成調(diào)動生態(tài)建設(shè)積極性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，狹義的生態(tài)補(bǔ)償是指：對人類的社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償政策的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提高環(huán)境水平而進(jìn)行的科研，教育費(fèi)用的支出。
在綜合已有學(xué)術(shù)研究成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償主要內(nèi)容應(yīng)該包括三個(gè)方面：一是對生態(tài)環(huán)境破壞的成本進(jìn)行補(bǔ)償；二是通過經(jīng)濟(jì)手段將經(jīng)濟(jì)效益的外部性內(nèi)部化；三是對為保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的投入或放棄發(fā)展機(jī)會的損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。所以可以對生態(tài)補(bǔ)償做這樣一個(gè)定義，即指國家或社會主體之間約定對損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施 ，并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過約定的某種形式轉(zhuǎn)達(dá)到因資源環(huán)境開發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而 自身利益受到損害的主體以達(dá)到保護(hù)資源的目的的過程。
二、生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)
（一）環(huán)境資源價(jià)值理論
根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，環(huán)境資源是有價(jià)值的。它包含三個(gè)方面的價(jià)值：一是固有的自然資源價(jià)值，即未經(jīng)過人類勞動參與的天然產(chǎn)生的那部分價(jià)值，它取決于個(gè)自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，即自然要素對生態(tài)系統(tǒng)的功能性價(jià)值，包括維持生態(tài)平衡，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)等。三是基于開發(fā)利用自然資源的人類勞動投入所產(chǎn)生的價(jià)值，其中也包括為了保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要的人類勞動投入。因此，對于生態(tài)環(huán)境資源應(yīng)該有償使用，即利用生態(tài)環(huán)境資源應(yīng)支付相應(yīng)的補(bǔ)償。
�。ǘ┙�(jīng)濟(jì)外部性理論
經(jīng)濟(jì)外部性理論是生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)之一。(www.panasonaic.com)經(jīng)濟(jì)外部性指某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動給予這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動無關(guān)的第三方帶來的影響。經(jīng)濟(jì)外部性包括外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性兩種。根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)外部性應(yīng)該內(nèi)部化。具體來說，產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性的行為人應(yīng)該向受害者支付相應(yīng)的補(bǔ)償；產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)性的行為人，應(yīng)該從受益人那里獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。
在環(huán)境資源的生產(chǎn)（資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境破壞所形成的外部成本）和消費(fèi)（生態(tài)環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益）過程中產(chǎn)生的外部性在生產(chǎn)或經(jīng)營活動中未能得到很好的體現(xiàn)，從而導(dǎo)致了破壞生態(tài)環(huán)境沒有得到相應(yīng)的處罰，保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的生態(tài)效益被他人無償享用，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入尷尬局面。根據(jù)經(jīng)濟(jì)外部性理論，這兩類經(jīng)濟(jì)外部性都應(yīng)該內(nèi)部化，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度就是將經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的有效措施。經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化后，就可以糾正生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中因?yàn)榻?jīng)濟(jì)外部性造成的市場失靈。構(gòu)建這種外部性內(nèi)部化的制度，就是生態(tài)補(bǔ)償政策制定的核心目標(biāo)。
筆者認(rèn)為，環(huán)境資源價(jià)值理論和經(jīng)濟(jì)外部性理論作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，提高了環(huán)境資源的法律地位，不再把環(huán)境資源視為無價(jià)值的物，這樣能促使企業(yè)在進(jìn)行商品生產(chǎn)時(shí)將全面考慮環(huán)境資本的消耗。為了降低生態(tài)成本，企業(yè)必須減少對環(huán)境資源的破壞、污染和占有。另外經(jīng)濟(jì)外部性理論體現(xiàn)了政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，為國家向環(huán)境資源使用者征收一定稅費(fèi)，用于生態(tài)補(bǔ)償提供了理論依據(jù)，在一定程度上可以克服市場失靈。
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