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哈耶克的財(cái)政法律制度理論及其借鑒意義
哈耶克的財(cái)政法律制度理論及其借鑒意義
程雪律師
一、哈耶克財(cái)政法律制度理論的思想基礎(chǔ)
弗雷德里希·奧古斯特·馮·哈耶克是20世紀(jì)英國著名的古典自由主義政治哲學(xué)家和奧地利學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，1974年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獲得者。在60余年的學(xué)術(shù)生涯里哈耶克構(gòu)建了龐大的自由主義理論體系，而其財(cái)政權(quán)力分立的財(cái)政制度理論就是其自由主義理論體系的主要實(shí)踐性理論。該理論也是以其自由主義理論體系中的知識(shí)論、社會(huì)秩序理論和法律理論為思想基礎(chǔ)的。
哈耶克的整個(gè)自由主義理論是建立在建構(gòu)論唯理主義與進(jìn)化論理性主義認(rèn)識(shí)論框架基礎(chǔ)之上的。這一認(rèn)識(shí)論框架將西方的自由主義區(qū)分為兩個(gè)傳統(tǒng)，一個(gè)是立基于笛卡爾式歐陸理性主義的思辨式的建構(gòu)論唯理主義；另一個(gè)則是近代始于蘇格蘭啟蒙運(yùn)動(dòng)的，特別是以休謨?yōu)榇淼�，�?jīng)驗(yàn)主義的進(jìn)化論理性主義，它是經(jīng)驗(yàn)的且非系統(tǒng)的自由理論傳統(tǒng)。建構(gòu)論唯理主義立基于人都傾向于理性行動(dòng)和人生而具有智識(shí)和善的假設(shè)，認(rèn)為理性具有至上的地位；因此憑藉個(gè)人理性，個(gè)人足以知道并能夠根據(jù)社會(huì)成員的偏好而考慮型構(gòu)社會(huì)制度所必需的境況的所有細(xì)節(jié)。[1]72而進(jìn)化論理性主義主張理性的限度，反對任何形式對理性的濫用。其認(rèn)為人們必須要去維護(hù)理性不及的領(lǐng)域，在累進(jìn)性進(jìn)化的框架內(nèi)，理性才能發(fā)揮有效的作用。進(jìn)而，法律等社會(huì)制度是人類通過實(shí)踐在不斷地試錯(cuò)、日益積累中而艱難獲致的，而非人類理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物。立基于進(jìn)化論理性主義的認(rèn)識(shí)論，哈耶克更從知識(shí)論角度指出，人類的知識(shí)分散于社會(huì)的個(gè)體之中，并且這些知識(shí)并不完全被個(gè)人的理性所掌握。甚至存在著被社會(huì)而非任何個(gè)人所掌握的知識(shí)，即人類對于諸多有助于實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的力量處于必然的無知狀態(tài)。
在知識(shí)論的基礎(chǔ)上，哈耶克將社會(huì)秩序區(qū)分為“自生自發(fā)秩序”與人造的“組織”秩序。自發(fā)的秩序是一種自我生成的或源于內(nèi)部的秩序，有別于憑藉個(gè)人理性通過把一系列要素各置其位且指導(dǎo)或控制其運(yùn)行的方式而確立起來的秩序；人造的組織秩序則是一種源于外部的秩序或安排。在目的構(gòu)成上，自生自發(fā)秩序并不具有一個(gè)共同的目的序列，所具有的只是每個(gè)個(gè)人的目的。秩序本身則為不同的個(gè)人實(shí)現(xiàn)其各自的目的提供了有助益的條件。而組織秩序卻是以確定或?qū)崿F(xiàn)具體目的為特征的秩序。
對應(yīng)于“自生自發(fā)秩序與組織”的社會(huì)秩序分類框架，哈耶克將行為規(guī)則界分為“自發(fā)秩序規(guī)則”與“組織規(guī)則”兩種類型，并進(jìn)而演化為內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則。內(nèi)部規(guī)則是指社會(huì)在長期的文化進(jìn)化過程中自發(fā)形成的那些規(guī)則系統(tǒng)，亦即那些“在它們所規(guī)定的客觀情勢中適用于無數(shù)未來事例和平等適用于所有的人的普遍的正義行為規(guī)則，而不論個(gè)人在特定情形中遵循此一規(guī)則所導(dǎo)致的后果。這些規(guī)則經(jīng)由使每個(gè)人或有組織的群體能夠知道他們在追求他們目的時(shí)可以動(dòng)用什么手段進(jìn)而能夠防止不同人的行動(dòng)發(fā)生沖突而界分出了個(gè)人確獲保障的領(lǐng)域”。[1]373內(nèi)部規(guī)則一般被認(rèn)為是抽象的和獨(dú)立于個(gè)人目的的，它們導(dǎo)致了一個(gè)平等抽象的和目標(biāo)獨(dú)立的自生自發(fā)秩序或內(nèi)部秩序的型構(gòu)。[1]208與內(nèi)部規(guī)則相對應(yīng)，外部規(guī)則是指那種只適用于特定之人或服務(wù)于統(tǒng)治者的目的的規(guī)則， 盡管這種規(guī)則仍具有各種程度的一般性，而且也指向各種各樣的特定事例，但是它們?nèi)詫⒃诓恢挥X中從一般意義上的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ǖ拿�。它們是運(yùn)作一個(gè)組織或外部秩序所必要的工具”。 [1]72哈耶克認(rèn)為，自生自發(fā)秩序較之于組織秩序更具有助益性。其原因在于，內(nèi)部規(guī)則界分出了個(gè)人確獲保障而他人所不能干涉的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，個(gè)人能夠按其現(xiàn)有的意圖形成自己的行動(dòng)途徑，進(jìn)而使社會(huì)能夠較好地運(yùn)用分散于個(gè)體之中知識(shí)和并不為個(gè)體所掌握的知識(shí)，并使個(gè)人在追求各自的目的時(shí)達(dá)致彼此知識(shí)的協(xié)調(diào)。
哈耶克的財(cái)政法律制度理論
�。ㄒ唬┴�(cái)政制度兼含內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則
在對一般意義上的法律作出了內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則的重要區(qū)分后，哈耶克指出，在現(xiàn)代社會(huì)，內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則的制定權(quán)力逐漸都被歸于了同一個(gè)立法機(jī)關(guān)行使，并且捍衛(wèi)自生自發(fā)秩序和個(gè)人自由的內(nèi)部規(guī)則被認(rèn)為只保護(hù)私人利益而不保護(hù)公共利益。這使外部規(guī)則得以滲透或替代內(nèi)部規(guī)則，進(jìn)而威脅到自生自發(fā)的社會(huì)秩序。
而在財(cái)政立法領(lǐng)域，內(nèi)部規(guī)則與外部規(guī)則的混淆則更為凸顯。授權(quán)支出的財(cái)政法與確定不同納稅人承擔(dān)稅額方式的稅法在適用范圍、法律責(zé)任和立法目的等方面存在著嚴(yán)格的區(qū)別。財(cái)政法因其所涉及的乃是政府掌握資源的支出，而應(yīng)屬于規(guī)范政府組織秩序的外部規(guī)則�！熬退婕暗拈_支項(xiàng)目來看， 根本就不會(huì)含有任何規(guī)則， 而只會(huì)包含一些指令：它們所涉及的乃是政府掌握的資源應(yīng)予達(dá)致的目的和應(yīng)予采取的使用方式�！鷾�(zhǔn)這樣一種政府行動(dòng)計(jì)劃的代議機(jī)構(gòu)， 顯然不是在人們所理解的立法機(jī)關(guān)的意義上作為立法機(jī)關(guān)行事的， 而是作為向行政機(jī)關(guān)發(fā)布它必須予以執(zhí)行的命令的最高政府機(jī)構(gòu)行事的。”[2]214
而作為對某個(gè)特定年度經(jīng)由稅收而籌集的整個(gè)歲入所做的決定，稅法確定了每一個(gè)社會(huì)成員對國家繳納一定數(shù)額稅款的義務(wù)。而這一稅額的分配與征收過程必將涉及到是否正當(dāng)和公平的問題。例如，“多數(shù)愿意承擔(dān)的稅額是否可以強(qiáng)加給不愿承擔(dān)此一稅額的少數(shù)的情勢， 或者如何在不同的個(gè)人和群體當(dāng)中分配一給定的總稅額的情勢�！盵2]214也就是說，稅法調(diào)整范圍是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，稅法法律責(zé)任及于每一個(gè)社會(huì)成員，并且以追求稅收的公平、正義和效率為原則。因此，為確保社會(huì)成員的自由不受侵犯，稅收應(yīng)當(dāng)服于一般性的正當(dāng)行為規(guī)則，即由內(nèi)部規(guī)則來支配。
（二）哈耶克對財(cái)政立法的制度性反思
哈耶克認(rèn)為，“對分派個(gè)人稅額所須依憑的一般性規(guī)則進(jìn)行立法，實(shí)是與那種確定所需征收稅款總額的決策極不相同的；為了有效地對二者進(jìn)行界分，我們就必須對公共財(cái)政的所有原則作徹底的反思�！盵3]454而在西方現(xiàn)行的財(cái)政制度體系內(nèi)，人們已經(jīng)將以上二者混淆，進(jìn)而認(rèn)為財(cái)政立法的方式是先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔(dān)稅額的。在這種情形下，代議制民主決策機(jī)制會(huì)造成公共開支的惡性增長，因?yàn)椤岸鄶?shù)不可能根據(jù)可供使用的資金數(shù)量來確定公共開支，而只會(huì)在事后通過籌集資金的方式去滿足一項(xiàng)前定的公共開支所需要的資金，這是因?yàn)槎鄶?shù)在決定這種公共開支的時(shí)候根本不會(huì)考慮它所需要的成本�！盵3]346進(jìn)而，“公共財(cái)政的整個(gè)實(shí)踐始終趨向于哄騙納稅人，不擇手段地誘使他們交納多于他們所意識(shí)到的稅款，同時(shí)還使他們在誤以為只有其他人會(huì)出錢的情況下去贊同政府的某項(xiàng)開支計(jì)劃。”[3]345
哈耶克進(jìn)一步指出，這一財(cái)政制度在本質(zhì)上也是與一般性的正當(dāng)行為規(guī)則相沖突的。先行確定開支爾后再考慮由誰來承擔(dān)稅額的財(cái)政制度會(huì)導(dǎo)致公共部門持續(xù)不斷且毫無約束的擴(kuò)張，這一擴(kuò)張“意味著把自生自發(fā)的社會(huì)秩序日趨轉(zhuǎn)變成一種只能服務(wù)于管理或支配那些資產(chǎn)的官僚機(jī)構(gòu)所確定的某套特定目的的組織�！盵3]347
�。ㄈ┴�(cái)政權(quán)力的分立——哈耶克的財(cái)政制度構(gòu)想
在反思了西方現(xiàn)代的財(cái)政制度后，哈耶克提出了其財(cái)政權(quán)力分立的具體制度構(gòu)想。哈耶克的這一財(cái)政制度構(gòu)想是建立在其憲政構(gòu)想基礎(chǔ)之上。哈耶克的憲政構(gòu)想主張把陳述一般性正當(dāng)行為規(guī)則的任務(wù)賦予一個(gè)代議機(jī)構(gòu)即“立法議會(huì)”，而同時(shí)把政府治理任務(wù)賦予另一個(gè)與其不同且獨(dú)立的機(jī)構(gòu)即“政府治理議會(huì)”。具體到財(cái)政立法上，哈耶克認(rèn)為，“一方面征收款項(xiàng)肯定是一種強(qiáng)制行為，所以它必須根據(jù)立法議會(huì)所制定的一般性規(guī)則予以展開；然而另一方面，有關(guān)如何決定公共開支的數(shù)額及其用途的問題，則顯然是一個(gè)政府治理的問題�！盵3]453因此，在財(cái)政制度的設(shè)計(jì)上，“一方面由立法議會(huì)來制定政府在向公民分派所需籌集全部資金時(shí)必須遵循的統(tǒng)一規(guī)則，而另一方面則由政府治理議會(huì)來決定所需開支的總額及其用途�！盵3]453
哈耶克指出，在權(quán)力分立的財(cái)政制度下，公共開支的惡性增長可以得到遏制�！爸挥挟�(dāng)每個(gè)投票者都知道他們必須按照某項(xiàng)前定的規(guī)則為他們贊同的所有開支支付費(fèi)用的時(shí)候，我們才能指望他們會(huì)對公共開支的額度作出理性的決定。”[3]347因此，除去某些特定開支的受益者是極為明確的情形外，“根據(jù)立法議會(huì)所確定的總體方案，人們所決定的一切公共開支都將自動(dòng)地使所有人承擔(dān)的納稅款項(xiàng)得到相應(yīng)的增加。在這種情況下，人們顯然不可能再去支持任何一項(xiàng)以那種想在事后把納稅負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給其他人的預(yù)期為基礎(chǔ)的開支方案，因?yàn)槊總�(gè)人都知道，對于任何一項(xiàng)這類開支，他都必須承擔(dān)一項(xiàng)固定的稅款份額�！盵3]454
哈耶克財(cái)政法律制度理論的借鑒意義
哈耶克關(guān)于財(cái)政制度的具體設(shè)計(jì)雖然并未在任何一個(gè)西方國家得到實(shí)踐，但是其思想主旨在20世紀(jì)80年代以來的西方稅制改革中起到了重要的理論推動(dòng)作用，這一系列改革使西方主要經(jīng)濟(jì)體擺脫了“福利國際”體制和經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的沉重負(fù)擔(dān)，讓經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)了活力�，F(xiàn)階段，我國正著力深化經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革，在這一過程中，即存在著中國所遇到的特殊性問題，也存在著發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)遇到過的問題。因此，進(jìn)一步優(yōu)化資源的配置方式和實(shí)現(xiàn)權(quán)利對公權(quán)力的有效監(jiān)督是十分必要。在這樣的背景下，哈耶克的思想對我國財(cái)政稅收法制建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善仍然是具一定借鑒意義的。
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)預(yù)算法律監(jiān)督，避免公共財(cái)政的不必要擴(kuò)張
公共財(cái)政的行為目標(biāo)是彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)以滿足公共需要。因此，公共財(cái)政必須最大限度地實(shí)行民主決策，充分接受民主監(jiān)督。否則，如果缺乏信息透明與有效地監(jiān)督，將使得公共財(cái)政規(guī)模并不由可供使用的資金數(shù)量來確定，而只會(huì)在事后通過籌集資金的方式去滿足一項(xiàng)前定的公共開支所需要的資金，這將會(huì)造成公共服務(wù)的惡性擴(kuò)張，超出了提供公共產(chǎn)品的范圍而進(jìn)入了那些本可以由市場提供服務(wù)的領(lǐng)域，影響了市場機(jī)制的發(fā)揮，而造成了經(jīng)濟(jì)效率的下降。因此立法實(shí)踐上，應(yīng)完善預(yù)算法律制度，將預(yù)算編制、審議、通過、執(zhí)行以及預(yù)算收支違規(guī)后的問責(zé)，每一步都應(yīng)該向社會(huì)公開，處于全社會(huì)監(jiān)督之下，受控在嚴(yán)密的法律規(guī)范之中。充分考慮稅收的收入狀況，防止行政機(jī)關(guān)鋪張浪費(fèi)，避免公共財(cái)政的不必要擴(kuò)張。
（二）賦稅的分擔(dān)應(yīng)維護(hù)經(jīng)濟(jì)自由，減少對市場供求關(guān)系的扭曲
哈耶克認(rèn)為，稅收的征收涉及對公民財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制，所以它必須符合根據(jù)立法議會(huì)所制定的一般性規(guī)則，不得對公民的確獲保障的私域構(gòu)成侵犯。即稅收不應(yīng)對生產(chǎn)者自由過分的干預(yù)，而造成對經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制運(yùn)作的妨礙和市場供求關(guān)系的扭曲，挫傷企業(yè)家的生產(chǎn)積極性，并最終會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的增長和就業(yè)。因此，在稅法的制度構(gòu)建上，賦稅的分擔(dān)應(yīng)盡可能保持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進(jìn)性對資源配置信號(hào)造成的扭曲效果，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的效率，以做大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的蛋糕，實(shí)現(xiàn)更高程度的公平與效率。
四、小結(jié)
綜上所述，哈耶克的法律理論，立基于進(jìn)化論理性主義哲學(xué)認(rèn)識(shí)論，將立法機(jī)關(guān)所制定的法律界分為維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)自生自發(fā)秩序的內(nèi)部規(guī)則與規(guī)范行政權(quán)力行使的外部規(guī)則，并且在現(xiàn)代的國家里，由于兩類規(guī)則的立法權(quán)力被歸于了統(tǒng)一立法機(jī)關(guān)行使，故而外部規(guī)則在逐漸的替代者內(nèi)部規(guī)則。(www.panasonaic.com)在此基礎(chǔ)上，哈耶克認(rèn)為財(cái)政法律制度兼含內(nèi)部規(guī)則和外部規(guī)則，其中，立法機(jī)關(guān)授權(quán)政府支出的財(cái)政法屬于內(nèi)部規(guī)則，而確定稅負(fù)的具體分擔(dān)方式的稅法則屬于外部規(guī)則。而在西方現(xiàn)行的財(cái)政制度體系內(nèi)，兩類法律已被混淆。這一局面進(jìn)而造成市場主體的自由受到了來自公權(quán)力的侵犯，并最終阻礙了市場機(jī)制資源配置作用的充分發(fā)揮。在哈耶克看來，解決這一問題的方式在于通過確立一種全新憲政制度，將財(cái)政立法權(quán)分立給兩個(gè)不同的立法機(jī)關(guān)行使。
需要著重說明的是，哈耶克的財(cái)政法律制度理論考察研究的對象主要是西方社會(huì)及其代議制民主制政體，該理論包含著一個(gè)不言自明的預(yù)設(shè)，即該社會(huì)存在著一個(gè)比較成熟的關(guān)于法治憲政的思想氛圍以及制度框架。而此理論的預(yù)設(shè)是與我國的實(shí)際國情存在著巨大差距的。但是哈耶克的理論對我國財(cái)政稅收的法制建設(shè)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善仍然是頗具啟示意義的，首先，在稅法層面應(yīng)堅(jiān)持稅收的中性原則，避免整體稅收的過度累進(jìn)性對市場的資源配置造成扭曲。其次，在財(cái)政法層面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)逐步將政府的財(cái)政開支受控在嚴(yán)密的法律規(guī)范之中，并且每年確定預(yù)算的總額應(yīng)受到稅收收入的限制。
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