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農(nóng)村土地長期發(fā)包承包金不宜一次性繳納
農(nóng)村土地長期發(fā)包承包金不宜一次性繳納
曹紅星
昨日，筆者又參與處理了一起農(nóng)村土地承包糾紛，與之前遇到的大部分糾紛一樣，作為發(fā)包方的某村民小組將本村所有的林地發(fā)包給了非本村的村民，發(fā)包經(jīng)過了本村民小組會(huì)議討論，承包合同經(jīng)過了本村民小組三分之二以上的村民代表簽字通過，承包期限50年，承包金承包人已經(jīng)一次性繳清。合同已經(jīng)履行了兩年多，但時(shí)至今天，部分村民上訪告狀，認(rèn)為承包金過低，要求解除合同；認(rèn)為時(shí)任村民組長貪污承包金，要求公布賬目。
此類案件處理起來十分棘手，《農(nóng)村土地承包法》施行后，土地發(fā)包程序得以規(guī)范，承包方為了自身利益往往會(huì)要求土地所有人村民組、村委會(huì)召開村民會(huì)議、承包合同也要求三分之二以上村民代表簽字通過，甚至要求必須公證，從而使承包合同不會(huì)因發(fā)包程序違法而存在無效的可能。村民的上訪告狀表面上也具有合理性，五十年甚至更長期限七十年一包了之，形為發(fā)包實(shí)為賣地，承包金一次性交清后，由于村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，往往數(shù)年甚至更短期限內(nèi)就被村集體用盡，村民組長、村委主任任期未滿，數(shù)屆之后的村集體財(cái)務(wù)已經(jīng)用盡，更有甚者，村民組長、村委成員將承包金揮霍、私分、侵占、貪污，導(dǎo)致現(xiàn)任村民組長、村委成員領(lǐng)導(dǎo)、指示部分村民上訪告狀上任村民組長、村委成員，結(jié)果為三種：一是承包合同存在無效情形被宣告無效，但是根據(jù)我國合同法第五十八之規(guī)定，合同無效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償，有過錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而作為發(fā)包方的村民小組或者村委會(huì)無力返還承包金或者承擔(dān)賠償責(zé)任，損害承包人合法權(quán)益。二是村民組長、村委成員將土地承包金貪污、侵占、揮霍，查證屬實(shí)了，被追究了行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任，但是贓款無法追回，村民小組、村委會(huì)的利益仍舊無法得到根本維護(hù)。三是承包合同有效，但是村民的非法利益訴求無法得到滿足，常年上訪告狀、不定期上訪告狀，給基層政府造成信訪壓力、浪費(fèi)司法資源。
從根源上解決此類糾紛，筆者認(rèn)為很簡單，只需修改《農(nóng)村土地承包法》，強(qiáng)制性規(guī)定承包金不得一次性繳清，必須逐年繳納。當(dāng)然，如果確實(shí)村民小組、村委會(huì)為了集體公共利益大型支出，需要承包人一次性繳清數(shù)年承包金或者全部承包金的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)格的限制程序，例如經(jīng)過全體村民會(huì)議四分之三以上多數(shù)或者全體村民代表一致通過，并且應(yīng)當(dāng)經(jīng)過基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)集體公共利益需要大型支出及村民會(huì)議表決通過的真實(shí)性負(fù)責(zé)，并由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取承包金，監(jiān)督承包金用于集體公共利益大型支出。
《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于承包期限作了明確規(guī)定，并嚴(yán)格限制發(fā)包程序，這對(duì)于賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的促進(jìn)作用。但是對(duì)于承包金的收取、繳納不做任何限制，應(yīng)為該法的漏洞，導(dǎo)致的后果如前案例所述。筆者認(rèn)為對(duì)承包金的收取、繳納從法律上作出以上限制，可以杜塞漏洞：
嚴(yán)格規(guī)定承包金一年一交可以有效防止部分不良村官侵占、貪污、揮霍集體財(cái)產(chǎn)，也可以防止部分村民害“紅眼病”。由于當(dāng)前的土地承包法沒有規(guī)定承包金的繳納方法，實(shí)踐中作為發(fā)包方負(fù)責(zé)人的村民組長、村委會(huì)成員喜歡一次性收取，承包方也愿意一次性繳清，筆者作為一名基層法律服務(wù)工作者，從業(yè)數(shù)十年來，每年處理土地承包糾紛數(shù)起甚至數(shù)十起，沒有遇到一例承包金合同約定分期繳納的案例。這與發(fā)包方負(fù)責(zé)人及承包方的心態(tài)十分有關(guān)。由于村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，監(jiān)督不到位，發(fā)包方負(fù)責(zé)人抱著的心態(tài)是今朝有酒今朝醉，在自己的任期內(nèi)，有錢能花就行，甚至為部分村官侵占、貪污公款提供了機(jī)會(huì)。作為承包方，一次性繳清可以免除后顧之憂，不用擔(dān)心今后發(fā)包方違約、通貨膨脹。(www.panasonaic.com)基于此雙方均樂此不備，甚至部分承包人與發(fā)包方負(fù)責(zé)人串通以此形式損害村集體利益。同時(shí)實(shí)踐中存在部分村民對(duì)于承包方在前期一次性繳清承包金、投入大量資金改善土地、育苗播種“視而不見聽而不聞”，對(duì)于承包方后期收益卻耿耿于懷，造成該部分村民害“紅眼病”，利用各種機(jī)會(huì)損害承包方利益。通過法律強(qiáng)制性規(guī)定承包金分期繳納可以根治以上弊病，保證村集體財(cái)務(wù)資金常年不斷，防止“涸澤而漁”，減少各類糾紛的發(fā)生。
規(guī)定一年一交（繳）的同時(shí)，允許一次性繳納數(shù)年甚至全部承包金是實(shí)踐中村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但應(yīng)當(dāng)做出必要的限制。當(dāng)前我國大部分村還不存在村辦企業(yè)，尤其是偏遠(yuǎn)、山區(qū)的村落，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，沒有其他收入來源，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金無異于杯水車薪。村級(jí)若要修路、建設(shè)其他公共設(shè)施，將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地對(duì)外發(fā)包、收取承包金是籌集資金的主要途徑甚至唯一途徑。因此通過法律強(qiáng)制性規(guī)定承包金一年一交的同時(shí)，允許一次性繳納數(shù)年甚至全部承包金也是符合實(shí)踐需要的。但是必須做出必要的限制，否則規(guī)定的一年一交就會(huì)流于形式。筆者認(rèn)為程序上應(yīng)當(dāng)規(guī)定嚴(yán)于發(fā)包的程序，發(fā)包程序中當(dāng)前法律規(guī)定需要三分之二以上的村民會(huì)議或者村民代表通過，承包金的繳納應(yīng)當(dāng)規(guī)定需要村民會(huì)議由全體村民四分之三以上或者村民代表會(huì)議全體代表一致通過，從而保證村民的知情權(quán)、決策權(quán)，并且需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取、保管承包金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民會(huì)議的真實(shí)性、合法性及資金的用途負(fù)責(zé)，防止資金被濫用、貪污、私分。
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