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集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的可行性及必要性
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的可行性及必要性
劉忠杰
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實際上是對集體建設(shè)用地處分權(quán)與收益權(quán)的行使，以處分權(quán)與收益權(quán)的根源為標準，可以分為基于集體建設(shè)用地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和基于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。法理上關(guān)于所有權(quán)的理論和關(guān)于土地使用權(quán)的理論都可以為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化提供理論支持。
首先，對集體建設(shè)用地的處分與收益是集體土地所有權(quán)當然的權(quán)能，也是對國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)平等保護的必然要求。所有權(quán)是對所有物的完全支配權(quán)，完整意義上的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。我國《民法通則》規(guī)定“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”其中，“處分權(quán)能是決定物之命運的一項權(quán)能，最直接地反映了所有人對物的支配，因而向來被視為所有權(quán)內(nèi)容的核心和擁有所有權(quán)的根本標志”。然而，目前的情況是，國家控制了農(nóng)民集體土地的處分權(quán)，是否處分，怎樣處分，怎樣補償都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權(quán)力行使者作為平等民事法律關(guān)系主體共同表達意志。我國《憲法》與《物權(quán)法》都規(guī)定“集體所有的財產(chǎn)受法律保護”。平等是民法的精髓，所有權(quán)作為一種最全面的私法上的權(quán)利，無論權(quán)利的客體是國有土地，還是集體土地，權(quán)利的內(nèi)容都應(yīng)保持一致。既然立法規(guī)定集體土地所有權(quán)為所有權(quán)，集體應(yīng)當可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，在符合國家土地利用總體規(guī)劃的前提下，有權(quán)處分集體土地，即有權(quán)自主流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，有權(quán)與對方自愿談判和議定流轉(zhuǎn)的價格。國家在對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進行的限制，已經(jīng)離開了法律意義的財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍，這是顯然違背平等保護原則的。
其次，土地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，理應(yīng)可以通過流轉(zhuǎn)而收益。在我國，土地使用權(quán)是一種與土地所有權(quán)相并列的獨立的民事權(quán)利，是指“公民、法人及其他組織依法控制、支配全民所有或集體所有的土地及其收益，并排斥他人干涉的權(quán)利。”可見，我國的土地使用權(quán)不同于土地所有權(quán)中的使用權(quán)能，是一種獨立的物權(quán)，在民法理論中屬于用益物權(quán)。所謂用益物權(quán)，即對他人所有的物，在一定范圍內(nèi)進行占有、使用、收益、處分的他物權(quán)。用益物權(quán)以對標的物的使用和收益為主要內(nèi)容。收益不但體現(xiàn)在使用中，更體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)中。如果不允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，則難以實現(xiàn)使用權(quán)人完整意義上的收益權(quán)能。如前所述，對國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)應(yīng)平等保護，對由這兩種所有權(quán)派生的國有土地使用權(quán)與集體土地使用權(quán)也應(yīng)該平等保護。既然國有土地使用權(quán)有相對獨立的地位，可以分離于所有權(quán)進行流轉(zhuǎn)，集體土地使用權(quán)也應(yīng)享受同樣的待遇，允許使用權(quán)人在法定的范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。
集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況在現(xiàn)實生活中大量存在，關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的激烈論爭也可以從側(cè)面反映這一點。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實動因是什么？主要認為有以下兩個原因。
一、傳統(tǒng)的供地方式無法滿足經(jīng)濟高速發(fā)展所形成的巨大用地需求，據(jù)資料顯示，近年全國城市化速度明顯加快，同時，國內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長，(www.panasonaic.com)土地要素作為城市經(jīng)濟增長的重要支撐，必然水漲船高。《全國土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標已經(jīng)捉襟見肘。面對巨大的用地需求，征地這種傳統(tǒng)的供地方式陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。在國有建設(shè)用地供給稀缺狀態(tài)下，城市的再擴張和工業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得盤活集體建設(shè)用地勢在必行，這為集體建設(shè)用地入市提供了機會。尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。
二、現(xiàn)行的征地制度存在的問題
世界上多數(shù)國家和地區(qū)都是以土地的市場價格為基礎(chǔ)來確定補償額度的，有的國家和地區(qū)還根據(jù)土地未來的價格以及征地對土地所有權(quán)人和使用權(quán)人造成的其他間接損失來確定補償額度。然而，我國土地征收補償是法定的，《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。即征收補償標準是按照被征收土地的原用途給予補償，這就意味著土地被征收后的增值收益與農(nóng)民無關(guān)。農(nóng)民作為“理性人”，自然會有個判斷：土地與其由政府征收再賣給開發(fā)商還不如直接讓村集體、農(nóng)民和開發(fā)商進行交易，讓農(nóng)民直接得到市場帶來的增值利益。
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