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住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問(wèn)題
住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問(wèn)題
王冠華
【法律咨詢?cè)掝}】
前日，接一位張姓的先生來(lái)電進(jìn)行法律咨詢，稱其所住小區(qū)還有5年住宅建設(shè)用地使用權(quán)將期滿屆至，對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后是有償續(xù)期還是無(wú)償續(xù)期目前國(guó)家法律和政策上有沒(méi)有明確規(guī)定；如果是有償續(xù)期，要交多少錢(qián)？怎么個(gè)辦法？
【王律師答復(fù)】
首先，對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問(wèn)題，目前法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)范在處理上規(guī)定不一，需要有權(quán)機(jī)關(guān)予以明確的法律解釋。
關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限問(wèn)題，最早做出規(guī)定是1990年5月19日頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例》），其中第12條規(guī)定了居住用地的法定最高年限為70年；該《條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷(xiāo)登記�！币来藯l規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后的法律后果是：不僅住宅建設(shè)用地使用權(quán)消失，而且業(yè)主房屋所有權(quán)都將由國(guó)家無(wú)償取得。筆者認(rèn)為，《條例》第40條由于過(guò)分著重于維護(hù)土地所有人的利益，與側(cè)重保護(hù)用益物權(quán)人利益的各國(guó)通例不合，亦有侵犯業(yè)主房屋所有權(quán)的私權(quán)之嫌，自出臺(tái)后，一直受到了來(lái)自各方的質(zhì)疑和詬病，其合理性值得商榷。
《條例》第41條規(guī)定，“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”1994通過(guò)、2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金�！薄巴恋厥褂脵�(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。”2007年3月16日頒布的《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”綜合《條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》來(lái)看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問(wèn)題經(jīng)歷了由申請(qǐng)續(xù)期至自動(dòng)續(xù)期這樣一個(gè)立法過(guò)程，根據(jù)法律適用規(guī)則，就現(xiàn)階段而言，應(yīng)遵循《物權(quán)法》“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”之規(guī)定，但是，如何續(xù)期，是否為無(wú)償續(xù)期，或者按《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”，《物權(quán)法》并無(wú)相應(yīng)的具體規(guī)范。
從目前有關(guān)媒體的報(bào)道來(lái)看，社會(huì)公眾普遍要求對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期。但是從現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)、法理基礎(chǔ)以及法律實(shí)踐來(lái)看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)為有償續(xù)期。需要指出的是，根據(jù)《立法法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何自動(dòng)續(xù)期、是否有償續(xù)期的問(wèn)題，其解釋權(quán)限屬于立法機(jī)關(guān)即全國(guó)人大常委會(huì)。
其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)為有償續(xù)期的法理基礎(chǔ)。
從法理角度看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期本質(zhì)上屬于取得新的建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第3條，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度”，因而應(yīng)該遵循國(guó)有土地有償使用原則實(shí)行有償續(xù)期；從法律性質(zhì)上看，由于我國(guó)住宅建設(shè)用地所有權(quán)屬于國(guó)家，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在法律性質(zhì)上類(lèi)似于地上權(quán)。所謂地上權(quán)，是指土地使用人通過(guò)租金形式取得利用他人土地來(lái)建房或種植的權(quán)利。由于地上權(quán)人與土地所有權(quán)人締結(jié)地上權(quán)契約時(shí)有關(guān)于地租的約定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人繳納土地有償使用費(fèi)當(dāng)然也順理成章；從維護(hù)社會(huì)公平的角度，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期亦是防止土地資源占用不均的必要措施和手段。
最后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期可借鑒目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定和做法。
對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是主張按續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊政府制定的基準(zhǔn)地價(jià)繳納；二是主張按續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊的基準(zhǔn)地價(jià)下浮一定比例繳納；三是主張按續(xù)期時(shí)同類(lèi)地塊的市場(chǎng)價(jià)格繳納。
筆者以為，確定有償續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既不能設(shè)定過(guò)高以致土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響社會(huì)穩(wěn)定；又不宜設(shè)定過(guò)低以致形同虛設(shè)，損害國(guó)家利益以及社會(huì)公共利益。鑒于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期往往屬于“居住有其房”的情形，基于住房保障的需要，宜參考目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定和做法；在具體申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，應(yīng)視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以增強(qiáng)政策的可操作性。
第一，參考目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定確定補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)。上述相關(guān)參考規(guī)定主要有：
�、�1999年7月20日《關(guān)于印發(fā)〈已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定〉的通知》（財(cái)綜字[1999]113號(hào)）第2條第1款規(guī)定，“已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時(shí)，由購(gòu)房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款，繳納標(biāo)準(zhǔn)按不低于所購(gòu)買(mǎi)的已購(gòu)公有住房或經(jīng)濟(jì)適用住房坐落位置的標(biāo)定地價(jià)的10%確定�！�
�、�2003年8月14日國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局 中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局《關(guān)于印發(fā)中央在京單位已購(gòu)公有住房上市出售管理辦法的通知》（國(guó)管房改[2003]165號(hào)）第9條規(guī)定，“上市出售的已購(gòu)公房，由買(mǎi)受人在辦理房屋權(quán)屬登記手續(xù)時(shí)按當(dāng)年房改成本價(jià)的1%補(bǔ)交土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款�！�
此外，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)上述通知精神和本地實(shí)際情況也制定了一些實(shí)施細(xì)則或規(guī)定，在繳納標(biāo)準(zhǔn)上有所擴(kuò)充，如2001年1月7日《山東省已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用房上市出售土地出讓金和收益分配理的若干規(guī)定》（魯財(cái)綜字［2000］10號(hào)）第2條規(guī)定，已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時(shí)，由購(gòu)房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款。(www.panasonaic.com)根據(jù)國(guó)土資源部的規(guī)定，應(yīng)繳納的土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款，具體可采取以下兩種計(jì)算方法：其一：購(gòu)房者應(yīng)繳納的土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價(jià)款=上市房屋所在區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)（ 元/平方米）×上市交易房屋面積（平方米）×建筑層數(shù)修正系數(shù)×土地使用年限系數(shù)×10%，其二：對(duì)于房屋座落地段基準(zhǔn)地價(jià)尚未確定的，各市地可根據(jù)本地具體情況暫按出售房?jī)r(jià)款1%-3%的比例計(jì)算確定；2004年3月22日河南省財(cái)政廳、河南省國(guó)土資源廳《關(guān)于已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用房上市出售土地出讓金繳納標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的通知》（豫財(cái)綜[2004] 24號(hào)）第1條規(guī)定“已購(gòu)公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房首次上市交易，土地出讓金繳納比例為當(dāng)年基準(zhǔn)地價(jià)的5%，不再繳納所得收益”。
基于上述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期時(shí)，國(guó)家可以規(guī)定按照房屋坐落位置的標(biāo)定地價(jià)的一定比例收繳土地出讓金，也可以按照原購(gòu)買(mǎi)的房屋價(jià)格的一定比例收繳土地出讓金；在繳納比例標(biāo)準(zhǔn)上，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)大眾承受能力相適應(yīng)。這種做法一方面就能夠被社會(huì)大眾所接受，不為社會(huì)大眾造成過(guò)大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面，也可與現(xiàn)行補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)政策相協(xié)調(diào)。
第二，要統(tǒng)一住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限，以確保同一宗地出讓的土地使用權(quán)保持相同的期限。
第三，在業(yè)主申請(qǐng)續(xù)期時(shí)，要視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以使續(xù)期政策具有可操作性。筆者以為，對(duì)于自住房，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，暫時(shí)可不規(guī)定其房主申請(qǐng)續(xù)期的積極作為義務(wù)；但當(dāng)住宅轉(zhuǎn)讓、抵押或出租時(shí)，就宜規(guī)定房主補(bǔ)繳建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后，方準(zhǔn)許其辦理相應(yīng)的登記手續(xù)。當(dāng)然，對(duì)于期滿后主動(dòng)補(bǔ)繳建設(shè)用地使用權(quán)出讓金申請(qǐng)續(xù)期的，應(yīng)持積極鼓勵(lì)的政策。
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