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我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善
我國村鎮(zhèn)銀行法律制度的完善
李蕊
為了破解農(nóng)村融資難的困局，2007 年我國開始在部分省市試點村鎮(zhèn)銀行。根據(jù)銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮(zhèn)銀行 749 家，其中開業(yè) 681 家，籌建68 家。[1]作為農(nóng)村金融改革創(chuàng)新產(chǎn)物，村鎮(zhèn)銀行的建立給農(nóng)村金融服務注入新的活力。首先，村鎮(zhèn)銀行基于一定的地緣關(guān)系成立，經(jīng)營機制靈活，能根據(jù)農(nóng)村需求和農(nóng)戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產(chǎn)品。在滿足多元化的“三農(nóng)”金融服務需求，有效緩解農(nóng)戶及農(nóng)村中小企業(yè)融資困難方面發(fā)揮積極的作用。[2]其次，村鎮(zhèn)銀行促進了金融資源的合理配置。在引導當?shù)刭Y金流向和有效配置方面起到促進作用。它在體制上為包括境內(nèi)外銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本、民間資本在內(nèi)的所有社會資本進入金融業(yè)開辟了道路。[3]再次，村鎮(zhèn)銀行的出現(xiàn)增加了金融供給，增強了農(nóng)村金融市場競爭，實現(xiàn)了制度變遷的“帕累托改進”效應。盡管目前村鎮(zhèn)銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發(fā)展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。
發(fā)達國家的實踐表明，單純強調(diào)社會服務目標的社區(qū)金融機構(gòu)無法長期運行，不但不能實現(xiàn)其良好初衷，反而背上沉重的債務負擔。[4]Gulli 曾認為，對消除貧困貢獻最大的可能既不是貸款也不是儲蓄，而是建立一種可持續(xù)發(fā)展的金融機制。區(qū)別于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行僅以利潤最大化為目的，作為破解農(nóng)村融資困局的“草根銀行”，村鎮(zhèn)銀行應該把是否具有可持續(xù)性作為衡量其是否成功的標準。這里的可持續(xù)性是指村鎮(zhèn)銀行能夠在實現(xiàn)服務“三農(nóng)”目標的同時，不借助外界支持因素，在財務上實現(xiàn)收入能夠覆蓋成本并且有盈利。
一、我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展面臨的主要問題——可持續(xù)性受到制約
�。ㄒ唬┒ㄎ黄钭璧K發(fā)展
按照銀監(jiān)會規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立，不得跨區(qū)經(jīng)營，是具有獨立法人資格的資產(chǎn)規(guī)模相對較小的銀行業(yè)金融機構(gòu)。[5]其實質(zhì)是農(nóng)村社區(qū)銀行。國外關(guān)于社區(qū)銀行的定義強調(diào)資產(chǎn)規(guī)模、區(qū)域、自主經(jīng)營權(quán)三大核心要素。[6]服務“三農(nóng)”是村鎮(zhèn)銀行的根本宗旨，同時作為自主經(jīng)營，自擔風險，自負盈虧，自我約束的企業(yè)，村鎮(zhèn)銀行也實行市場化操作。然而這種目標定位并沒有強調(diào)村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村金融市場的補充者，對農(nóng)村廣大中低收入者的信貸問題，也沒有找到利用市場化操作對農(nóng)村貧困者融資的有效機制。
自然條件和農(nóng)業(yè)自身特性決定了農(nóng)村金融必然具有需求小額分散、缺乏抵押物、信息不對稱等特點。如果照搬城市商業(yè)銀行模式，必然會產(chǎn)生水土不服的問題。首先，從現(xiàn)實看村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或大股東是現(xiàn)有商業(yè)銀行、政策性銀行甚至是外資銀行，這種組織模式可能導致村鎮(zhèn)銀行基本延續(xù)發(fā)起行的商業(yè)模式——過分注重吸收存款，以傳統(tǒng)銀行的信貸技術(shù)提供大額貸款，注重盈利性強的中間業(yè)務和結(jié)算業(yè)務等，進而成為農(nóng)村資金流向城市的“吸虹器”。其次，股東作為所有者最關(guān)心的是自己所投入資本的使用情況和資金回報率，導致部分村鎮(zhèn)銀行無意“高風險、高成本、低收益”的三農(nóng)業(yè)務，而將目光放在貸款金額比較大、收益較高的城鎮(zhèn)工商企業(yè)。再次，目前大部分村鎮(zhèn)銀行都是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方主要是縣城，這也使得資金需求最迫切的廣大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)被迫與之遠離。
�。ǘ┵Y金不足限制發(fā)展
村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中的一個限制條件是資金不足。首先，按照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第 25 條規(guī)定：“單個自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過股本總額的 10%，單一非銀行金融機構(gòu)或單一非金融機構(gòu)企業(yè)法人及關(guān)聯(lián)方持股比例也不得超過股本總額的 10%�！边@種對股東的持股比例的制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、非銀行類金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)企業(yè)法人向村鎮(zhèn)銀行投入資本。其次，作為農(nóng)村金融市場的補充，村鎮(zhèn)銀行大多設立于經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的閑置資金有限，再加上村鎮(zhèn)銀行剛剛建立，信譽積累不夠，制約了村鎮(zhèn)銀行存款總量的增長和資金的積累，目前許多村鎮(zhèn)銀行存貸比接近甚至超過了 75%的監(jiān)管上限。再次，配套政策缺失導致新型農(nóng)村金融機構(gòu)從其他金融機構(gòu)融入資金渠道不暢。由于結(jié)算系統(tǒng)不暢，村鎮(zhèn)銀行與其他銀行間的同業(yè)拆借難以進行；村鎮(zhèn)銀行也沒有獲得類似農(nóng)村信用社“支農(nóng)再貸款”等優(yōu)惠貸款支持；種種因素影響其持續(xù)發(fā)展。
�。ㄈ┬刨J風險制約發(fā)展
村鎮(zhèn)銀行主要以發(fā)放小額貸款為盈利來源，貸款對象收入不穩(wěn)定，信用水平較低，大多缺乏有效的擔保方式和可變現(xiàn)的抵押物，貸款方式以信用貸款為主。在農(nóng)業(yè)保險等體系不健全情況下，信貸資產(chǎn)的風險系數(shù)較大。作為農(nóng)村金融市場的新進入者，相對于傳統(tǒng)農(nóng)村金融機構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行往往被迫選擇那些因為信譽程度不高被傳統(tǒng)金融機構(gòu)拒絕的客戶為信貸對象，因此會存在更多逆向選擇風險。
二、完善村鎮(zhèn)銀行法律制度的路徑選擇——政府主導下的誘致性制度變遷
西方市場經(jīng)濟體制下農(nóng)村金融制度變遷的主要方式是誘致性制度變遷，政府行為主要是適應市場發(fā)展，以法律或規(guī)章等形式確認保障金融交易和市場秩序正常運行。例如，美國政府在社區(qū)銀行發(fā)展中的主要作用是為其創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，對其進行監(jiān)管并在信貸市場失靈導致信貸不公時進行適當?shù)母深A。相反，我國政府對農(nóng)村金融市場更多的是采取直接的行政干預。政府在農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)嵤┑霓r(nóng)村信用合作社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤等一系列改革措施，均是從金融供給角度，對農(nóng)村金融市場所作出的自上而下的強制性制度安排。雖然降低了制度變遷的時滯及摩擦成本，卻沒能提高農(nóng)村金融效率。
筆者認為，在完善村鎮(zhèn)銀行的路徑選擇上要按照平衡協(xié)調(diào)的原則，既堅持政府主導又要遵循農(nóng)村經(jīng)濟金融發(fā)展規(guī)律，兼顧政府、銀行、投資者、農(nóng)民等各方利益。正如劉易斯所說“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經(jīng)濟進步的�！币欢ǖ恼深A是必要的，但是政府不能替代市場。要通過出臺財稅、信貸優(yōu)惠政策去調(diào)動市場主體積極性而不是通過行政命令去干預市場。以法國為例，法國政府在農(nóng)村金融市場上有相當重要的地位，所有的農(nóng)村金融機構(gòu)都與政府保持著相當密切的聯(lián)系。一方面私人機構(gòu)接受政府的指導并得到政府的支持；另一方面私人機構(gòu)始終保持著相當?shù)莫毩⑿�，政府尊重其自主�?jīng)營的權(quán)力，很少進行強制性的行政干預，形成一種政府與民間混合治理的結(jié)構(gòu)。
政府對于市場失靈、外部性比較強的領(lǐng)域，具有財政提供的責任。我國農(nóng)村金融本身具有復雜性，由于信息障礙和信息成本導致農(nóng)村金融市場失靈，同時村鎮(zhèn)銀行又具有積極的正外部性，其社會效益較高而經(jīng)濟收益不高，理應受到國家財政政策的關(guān)注。發(fā)達國家實踐表明政府的財稅扶持可以增強農(nóng)村金融機構(gòu)自覺服務國家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基礎上較好實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)政策。美國也對農(nóng)業(yè)貸款實行貼息制度，對農(nóng)村信用社不征收營業(yè)稅和所得稅，并可免交存款準備金。日本在金融體系運行過程中通過政府財政對農(nóng)村金融組織運行及農(nóng)村中的貸款提供各種補貼，還設立了專門的基金彌補貸款的損失，對于農(nóng)村金融組織所得稅方面也有優(yōu)惠。
為促進村鎮(zhèn)銀行服務“三農(nóng)”并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在其初創(chuàng)階段必須借鑒國際經(jīng)驗從財稅法角度采取相應措施，增加其財務收入，補償其業(yè)務經(jīng)營成本。筆者建議，在現(xiàn)有優(yōu)惠政策基礎上，根據(jù)村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款比重不同，實施差別化的稅收減免政策和補貼政策，鼓勵涉農(nóng)業(yè)務開展；對于貸款利率低于一定水平的村鎮(zhèn)銀行在成立最初五年，在現(xiàn)行補貼（當年貸款余額 2%）的基礎上上調(diào)補貼標準至 4%，用以鼓勵微利信貸業(yè)務的開展；在現(xiàn)行稅收優(yōu)惠的基礎上適當擴大減、免稅范圍，加大減稅力度，建議參照給予農(nóng)村信用社的稅收優(yōu)惠政策，免除村鎮(zhèn)銀行成立最初三年的所得稅和營業(yè)稅，并落實“三農(nóng)”貸款稅前損失抵扣政策；為鼓勵在村鎮(zhèn)行政區(qū)域設立村鎮(zhèn)銀行，建議對免稅期經(jīng)過的設立在不同級別行政區(qū)域的村鎮(zhèn)銀行應實行差別稅率政策以及有差別的準備金扣除制度。
三、完善村鎮(zhèn)銀行的具體制度安排
（一）完善村鎮(zhèn)銀行的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
不同國家商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)根據(jù)股權(quán)的密集程度可以分為三類：第一類是以美英銀行為代表的高度分散型股權(quán)結(jié)構(gòu)，銀行股權(quán)構(gòu)成以分散的個人持股和機構(gòu)投資者持股為主，以完善的市場體制和發(fā)達的證券市場為基礎。第二類是以日德銀行為代表的相對集中型股權(quán)，銀行與公司交叉持股比率較高。第三類是高度集中型股權(quán)結(jié)構(gòu)，法國、意大利、韓國等在不同時期都出現(xiàn)過國家高度控股銀行。
從股權(quán)約束的角度看，一個合理的公司股權(quán)結(jié)構(gòu)應該既避免股權(quán)過度集中又避免股權(quán)過度分散。股權(quán)過度集中則內(nèi)控不足，難以形成股權(quán)制衡。大股東和經(jīng)營者易聯(lián)合形成“內(nèi)部人”控制，損害小股東的利益，從而影響公司治理效率。股權(quán)過度分散，易造成股權(quán)約束弱化，使公司的控制權(quán)掌握在經(jīng)營者手中，造成更為嚴重的代理問題，從而影響公司治理效果。
目前村鎮(zhèn)銀行雖然采取股份有限公司形式，但在股權(quán)結(jié)構(gòu)上普遍存在大型商業(yè)銀行“一股獨大”，股權(quán)過分集中的現(xiàn)象�！爸袊彐�(zhèn)銀行發(fā)展論壇”公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在 86 家村鎮(zhèn)銀行中只有10% 銀行股東人數(shù)超過 30 人。[7]
首先，在股權(quán)相對分散基礎上的適度集中是目前村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的最優(yōu)選擇。按照《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第 25 條規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構(gòu)，并且最大銀行業(yè)金融機構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的 20%�！盵8]此項制度被稱為“主發(fā)起銀行制度”。這一制度的建立有利于維護金融市場秩序，保證村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營安全。但也使得村鎮(zhèn)銀行在一定程度上淪為了主發(fā)起銀行的附屬，抑制了其他投資主體的投資積極性，難以形成股權(quán)制衡，導致公司治理的低效。[9]從股權(quán)優(yōu)化的角度考慮，建議對最大股東的持股比例進行限制。由主發(fā)起銀行做最大股東，確保主發(fā)起銀行對村鎮(zhèn)銀行的主導權(quán)，對村鎮(zhèn)銀行風險負責。但主發(fā)起銀行股權(quán)占比不必無限大，關(guān)鍵是通過主發(fā)起銀行的杠桿作用，吸引更多民間資本投向村鎮(zhèn)銀行。在條件成熟的地區(qū)應當適當降低村鎮(zhèn)銀行控股股東的準入門檻，允許有實力的信托投資公司、證券公司、保險公司等非銀行金融機構(gòu)與銀行業(yè)金融機構(gòu)一起發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。這不僅有利于調(diào)動非銀行金融機構(gòu)服務三農(nóng)的積極性，也有利于增強村鎮(zhèn)銀行的資金實力。
其次，就發(fā)起人以外股東而言，目前村鎮(zhèn)銀行自然人總持股比例普遍小于企業(yè)法人總持股比例�！爸袊彐�(zhèn)銀行發(fā)展論壇”公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在86 家村鎮(zhèn)銀行中有 44 家村鎮(zhèn)銀行沒有自然人持股。作為草根銀行的村鎮(zhèn)銀行應當擴大自然人持股比例，平衡股權(quán)關(guān)系。第一，自然人股東通常會比法人股東更關(guān)心自身的投資收益，愿意付出更大的精力來維護自己在股東大會的權(quán)利。第二，自然人股東來自民間，對社會底層有天然的親切感，這種親切感是雙向的，有利于銀行通過與當?shù)亟杩钫叩幕荧@得軟信息解決信息不對稱的問題，同時有利于銀行與當?shù)亟杩钫咝纬衫婀餐w，在長期的業(yè)務互動中相互監(jiān)督。[10]
再次，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》限定村鎮(zhèn)銀行只能由“境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人”出資設立，對于非營利性組織等其他主體參股村鎮(zhèn)銀行沒有進行規(guī)定。與企業(yè)的運行理念不同，國際開發(fā)組織、慈善組織和非政府組織等非營利性組織相對更加注重社會效益，由其參股的村鎮(zhèn)銀行的信用貸款發(fā)放將可能更多地覆蓋一般農(nóng)村金融機構(gòu)不愿涉及的農(nóng)村最貧困的群體，促進村鎮(zhèn)銀行服務“三農(nóng)”宗旨的實現(xiàn)。建議在防范風險的前提下，本著股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的理念，允許國際開發(fā)組織、慈善組織等非營利性組織以及其他主體參股村鎮(zhèn)銀行，促進產(chǎn)權(quán)合理配置，提高村鎮(zhèn)銀行的資金實力。
（二）建立利益相關(guān)者治理機制
新制度經(jīng)濟學認為，公司治理是一種以契約的方式，規(guī)范企業(yè)利益相關(guān)者的利益，合理配置控制權(quán)和剩余索取權(quán)，對公司進行管理和控制的體系。為促進村鎮(zhèn)銀行專注于服務“三農(nóng)”并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在村鎮(zhèn)銀行治理中不僅要關(guān)注股東利益，更應將利益相關(guān)者的權(quán)益最大化作為村鎮(zhèn)銀行治理目標，建立利益相關(guān)者治理機制。[11]
作為銀行金融機構(gòu)，村鎮(zhèn)銀行的運行涉及到股東、經(jīng)理、債權(quán)人、政府和社會公眾等多方面的利益。其治理目標不僅在于保護投資者的利益，而且在于減少市場系統(tǒng)風險和保持農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定。[12]此外，作為農(nóng)村金融市場的補充者和農(nóng)村社區(qū)銀行，按照銀監(jiān)會規(guī)定村鎮(zhèn)銀行必須承擔服務“三農(nóng)”的責任，這使得利益相關(guān)者對于村鎮(zhèn)銀行治理提出更高的要求。利益相關(guān)者治理機制實質(zhì)上是對以股東為中心治理機制的修正。村鎮(zhèn)銀行作為商業(yè)銀行屬于高負債運營的企業(yè)，自有資本比率較低，債權(quán)約束和產(chǎn)品市場約束難以對其發(fā)揮外部治理機構(gòu)的基礎性作用，因此必須引入利益相關(guān)者治理機制。利益相關(guān)者治理體現(xiàn)了企業(yè)治理模式由一元激勵向多元激勵的轉(zhuǎn)變。
與傳統(tǒng)商業(yè)銀行一樣，目前村鎮(zhèn)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)依然體現(xiàn)股東至上主義。利益相關(guān)者治理首先要求村鎮(zhèn)銀行加強對債權(quán)人利益的保護。債權(quán)人是村鎮(zhèn)銀行利益相關(guān)者中非常重要的組成部分。如前論述，村鎮(zhèn)銀行作為新生事物信譽積累不夠，客戶認同度低，導致吸收存款相對困難，因而有效保護債權(quán)人利益對于村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展尤為重要。西方國家通常依靠設立存款保險制度來為銀行體系提供相關(guān)擔保。目前我國存款保險機制尚不健全，《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》對于村鎮(zhèn)銀行監(jiān)事會的設立也沒有規(guī)定。[13]為有效保護債權(quán)人的利益，在村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部應當建立行之有效的獨立董事制度，由獨立董事代表股東及廣大債權(quán)人對銀行的經(jīng)營活動進行監(jiān)督。獨立董事的引入，不但有利于強化董事會內(nèi)部的制衡機制，對大股東操縱和內(nèi)部人控制也可以起到了一定的監(jiān)督作用。
利益相關(guān)者對村鎮(zhèn)銀行的期望是動態(tài)變化的，村鎮(zhèn)銀行要準確獲得反映利益相關(guān)者期望的信息就必須建立銀行與利益相關(guān)者之間的對話機制。通過溝通交流建立銀行與利益相關(guān)者之間的理解和信任。在對話的基礎上，建立利益相關(guān)者參與機制，優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)，促使一些重要的利益相關(guān)者通過董事會、監(jiān)事會等直接參與村鎮(zhèn)銀行的管理和決策。利益相關(guān)者尤其是廣大農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)對于村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部治理的廣泛的表達和參與，有利于完善村鎮(zhèn)銀行治理，推動村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村社區(qū)銀行扎根農(nóng)村實現(xiàn)服務“三農(nóng)”目標。
�。ㄈ┩晟拼彐�(zhèn)銀行信貸業(yè)務監(jiān)管機制
目前銀監(jiān)會現(xiàn)行規(guī)章對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管基本上借鑒了對商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)定，只在存款準備金率、資金充足率等方面做了調(diào)整。[14]雖然考慮到村鎮(zhèn)銀行作為農(nóng)村社區(qū)銀行的特殊性，但沒有體現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行地域性和服務低端市場的特征，對村鎮(zhèn)銀行的信貸業(yè)務尤其是對于農(nóng)村貧困人群歧視性信貸業(yè)務沒有明確的監(jiān)管要求。
為了促進村鎮(zhèn)銀行服務“三農(nóng)”功能的實現(xiàn)，解決農(nóng)村貧困人群融資難的問題，美國《社區(qū)再投資法》（簡稱 CRA）的監(jiān)管規(guī)定值得借鑒。為了消除銀行金融機構(gòu)“劃紅線（Redlining）”和“社區(qū)不投資（Community Disin —— vestment）”等歧視性信貸行為，促進中低收入社區(qū)和居民的信貸可得性，1977年美國通過 CRA。CRA 要求參加聯(lián)邦存款保險體系的幾乎所有銀行機構(gòu)等必須為其所在的社區(qū)提供信貸支持，其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。該法主要用于評估金融機構(gòu)在滿足當?shù)厣鐓^(qū)信貸需求方面所作的貢獻，尤其是對中低收入家庭的貸款需求。[15]為了彌補監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管力量的不足，美國社區(qū)再投資法引入公眾力量作為實施的重要保障，規(guī)定金融機構(gòu)應在其主營業(yè)地（跨州經(jīng)營的機構(gòu)，應在各州分支機構(gòu)所在地）張貼公告披露貸款數(shù)據(jù)等信息，鼓勵公眾參與評級過程。既有力地促進監(jiān)管執(zhí)法，同時也較好解決了約束尺度問題。盡管一些學者認為 CRA 導致銀行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作為使用政府干預來支持社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展舉措的 CRA 的實施打破了落后地區(qū)信貸惡性循環(huán)，幫助中低收入人群有效獲得融資服務。
建議借鑒 CRA 的規(guī)定，授權(quán)銀監(jiān)部門監(jiān)督村鎮(zhèn)銀行的貸款流向，明確村鎮(zhèn)銀行為農(nóng)村服務的貸款比例，特別是明確對中低收入農(nóng)戶以及農(nóng)村中小企業(yè)貸款的金額、發(fā)放筆數(shù)、貸款分布和占該機構(gòu)在本社區(qū)貸款總額的比例等并向全社會公開。如果村鎮(zhèn)銀行不能夠做到服務農(nóng)村地區(qū)，或者服務低端客戶發(fā)放小額信貸、支持農(nóng)村微小企業(yè)的比例達不到監(jiān)管要求，就應當對其采取監(jiān)管措施。同時建立對村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)服務質(zhì)量的考核體系和涉農(nóng)貸款的正向激勵機制，定期對村鎮(zhèn)銀行發(fā)放支農(nóng)貸款情況進行考核評價。
（四）建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保機制
良好的社會信用體系是現(xiàn)代經(jīng)濟和金融正常運行的基礎，制約村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的一個關(guān)鍵因素在于農(nóng)村授信環(huán)境較差，征信體系建設滯后。一方面農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)普遍缺乏有效的、便于流轉(zhuǎn)的抵押品。另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的農(nóng)村鄉(xiāng)土社會格局已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，傳統(tǒng)倫理道德逐漸式微，倫理規(guī)范、道德規(guī)范及意識形態(tài)等呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，導致農(nóng)村社會信用環(huán)境缺失。
孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的成功運作打破了傳統(tǒng)的金融理念，證明通過某種制度安排，在貧困人群與金融機構(gòu)之間可以建立一種互相信任和制約的交易關(guān)系。村鎮(zhèn)銀行可以借鑒孟加拉格萊珉銀行（簡稱 GB）擔保機制的經(jīng)驗，化解貸款風險。GB 打破了傳統(tǒng)金融機構(gòu)的擔保和抵押等貸款風險限制門檻。其“小組 + 中心 + 銀行工作人員”的運行方式被證明是非常有效的管理無擔保、無抵押的放貸方式，在全世界被廣泛移植。每個 GB 的貸款申請人都必須加入一個有連帶還款責任的“貸款支持小組”，一般 6 至 8 個小組構(gòu)建一個中心。小組成員根據(jù)其他成員的項目結(jié)果獲得貸款，小組成員互相監(jiān)督、互相幫助，共同承擔擔保職責，每個小組又為中心其他小組所監(jiān)督。GB 通過營造相互制約和幫助的組織，改變了單個成員不穩(wěn)定的行為方式，調(diào)動起借貸者自我管理的積極性，在村民之間建立互擔風險，互相監(jiān)督的機制。
為化解村鎮(zhèn)銀行信貸風險，建議借鑒 GB 經(jīng)驗從我國國情出發(fā)建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保機制。與村鎮(zhèn)銀行相比，農(nóng)村資金互助社最大的優(yōu)勢在于地緣信息優(yōu)勢，能夠有效地化解信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險。在我國村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中，不必專門建立“小組”或“中心”。可以充分利用農(nóng)村現(xiàn)有資金互助社、專業(yè)合作社等資源，建立村鎮(zhèn)銀行 + 資金互助社（專業(yè)合作社）信貸模式。鼓勵對村鎮(zhèn)銀行有信貸需求的農(nóng)戶或農(nóng)村中小企業(yè)首先加入資金互助社（專業(yè)合作社），建立資金互助社（專業(yè)合作社）社員聯(lián)保貸款機制，資金互助社（專業(yè)合作社）社員對外形成一個利益共同體，相互監(jiān)督、相互幫助，共同承擔擔保責任，增強成員的積極性和責任感。[16]從而促進村鎮(zhèn)銀行農(nóng)戶貸款管理從“零售”向“批發(fā)”轉(zhuǎn)變，彌補農(nóng)村金融信用供給不足，降低金融貸款運行成本和信用風險。
（五）完善配套立法
優(yōu)良的法律在很大程度上能保障金融機構(gòu)實現(xiàn)有序、持續(xù)發(fā)展。各國實踐表明，政府通過立法可以為農(nóng)村金融組織的創(chuàng)建和規(guī)范運行創(chuàng)設良好的環(huán)境。20 世紀初美國《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》、《農(nóng)業(yè)信用法》、《聯(lián)邦信用社法》等出臺為農(nóng)村金融機構(gòu)的穩(wěn)健持續(xù)運營提供了法律保證。日本在 20 世紀中期相繼通過了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》等法律法規(guī)，為農(nóng)村金融持續(xù)發(fā)展提供法律保障。
為規(guī)范和促進村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，銀監(jiān)會已制定《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》、《關(guān)于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》等一系列關(guān)于村鎮(zhèn)銀行組織及運營監(jiān)管的規(guī)范性文件。但這些規(guī)定還存在層級較低，欠缺操作性等問題。根據(jù)《立法法》規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者行政法規(guī)、決定、命令的事項。我國設立金融機構(gòu)實行特許制。按照《行政許可法》規(guī)定，可以設定行政許可的規(guī)范性文件包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，銀監(jiān)會制定的部門規(guī)章無權(quán)設定行政許可。為了保障村鎮(zhèn)銀行持續(xù)發(fā)展，建議盡快由國務院制定《村鎮(zhèn)銀行管理條例》，對村鎮(zhèn)銀行的設立宗旨、法律地位、市場準入、經(jīng)營管理、市場退出、債務清償、法律責任等進行明確的規(guī)定，并將現(xiàn)行財政、稅收、貨幣支持政策系統(tǒng)化、規(guī)范化，再由中國銀監(jiān)會制定實施細則。
農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然資源和自然災害的影響大，為了防范貸款風險，保障村鎮(zhèn)銀行信貸資產(chǎn)安全，亟需發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險。但是對于政策性農(nóng)業(yè)保險目前我國《保險法》尚無具體規(guī)定，《農(nóng)業(yè)法》僅規(guī)定了國家扶持農(nóng)業(yè)保險的原則，且滯后于農(nóng)業(yè)保險的實踐。(www.panasonaic.com)為防范村鎮(zhèn)銀行農(nóng)業(yè)信貸風險保障其可持續(xù)發(fā)展，筆者建議盡快制定《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》。借鑒國外農(nóng)業(yè)保險立法經(jīng)驗建立農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)業(yè)信貸相結(jié)合的機制，規(guī)定參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者可以優(yōu)先獲得信貸服務。對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、經(jīng)營目標、業(yè)務范圍、監(jiān)管部門、財稅支持措施、法律責任等加以規(guī)定；并建立政府主導下的農(nóng)業(yè)再保險機制，農(nóng)業(yè)巨災風險基金制度等在更大范圍分散村鎮(zhèn)銀行農(nóng)業(yè)信貸風險。
從地方立法來看，目前還沒有地方立法機關(guān)針對村鎮(zhèn)銀行制定專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。我國農(nóng)村地域廣大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)村金融供給與需求的地區(qū)差異性很大。銀監(jiān)會對于村鎮(zhèn)銀行的現(xiàn)行規(guī)定并沒有考慮我國農(nóng)村金融的區(qū)域性特征。建議考慮農(nóng)村金融的地域性、層次性等特征，授權(quán)地方政府根據(jù)本地實際情況出臺對于村鎮(zhèn)銀行注冊資本額、股東人數(shù)等方面具體要求，以切實促進各地村鎮(zhèn)銀行的建立和持續(xù)發(fā)展。
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