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我國集體土地權屬淺析
我國集體土地權屬淺析
王衛(wèi)洲
1、我國實行土地公有制。
我國是社會主義國家，對于土地實行社會主義公有制，即全民所有和集體所有，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國物權法》，規(guī)定我國土地歸國家所有和農(nóng)民集體所有。
土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產(chǎn)資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農(nóng)民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現(xiàn)形式是土地所有權，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權利。我國土地公有制的法律表現(xiàn)形式是國有土地所有權和農(nóng)民集體土地所有權。國家和農(nóng)民集體是我國土地所有權的主體，國家和農(nóng)民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，也是我國社會主義制度的重要經(jīng)濟基礎，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。
2、屬于國家所有的土地。
�。ㄒ唬┏鞘惺袇^(qū)的土地；
�。ǘ┺r(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；
（三）國家依法征用的土地；
�。ㄋ模┮婪ú粚儆诩w所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；
（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；
�。┮驀医M織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。
3集體所有的土地。
�。ㄒ唬┏鞘薪紖^(qū)和農(nóng)村的土地屬于集體所有，但是法律規(guī)定屬于國家所有的除外。
（二）宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。
宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型。
自留山是指農(nóng)業(yè)集體化后分給社員使用和經(jīng)營的小塊山林。山權仍歸集體所有，林木和林產(chǎn)品歸社員個人所有。為了鼓勵社員植樹造林，在不影響集體林業(yè)發(fā)展的前提下，把一部分荒山劃給社員作為自留山，是發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的一個重要措施。社員個體經(jīng)營的自留山，是社會主義林業(yè)集體經(jīng)濟的必要補充。
自留地同自留山含義相同。
4、農(nóng)村集體土地與國有土地的區(qū)別。
�。ㄒ唬┧袡嘀黧w不同。集體土地的所有權者是集體農(nóng)民集體，國有土地所有權者是國家，即全體公民。
�。ǘ┦褂脵嗔鬓D不同。國家所有的土地使用權可以出讓、轉讓、出租等各種形式流轉。集體所有的土地一般只能在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉，只有在特定的情況下才可以流轉。這也是我們平時所說的小產(chǎn)權房的由來。
�。ㄈ┯猛静煌�。國家所有的土地主要屬于建設用地，而集體所有的土地建設用地只是一小部分，大部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，屬于農(nóng)用地。
5、集體土地的分類。
按照我國法律要求，集體土地應按照用途規(guī)劃為農(nóng)用地、建設用地、未利用地三種類型。
集體農(nóng)用地是指按照土地利用總體規(guī)劃，耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等各種指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。按照用途農(nóng)用地又分為一般農(nóng)用地和耕地。耕地是指用于糧食作物生產(chǎn)的土地，耕地可以分為兩個層次，一般耕地和基本農(nóng)田。
集體建設用地是指按照土地利用總體規(guī)劃用于建筑、建設的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)、公益設施等使用的集體土地。
集體未利用地是指按照土地利用總體規(guī)劃，荒地、鹽堿地、冰川等各種沒有投入使用的土地。
6、法律對一般耕地的保護原則。
一般耕地是指除基本農(nóng)田以外的耕地，一般耕地屬于寶貴的土地資源，法律對其實行保護原則如下：
（一）耕地總量不減少。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當?shù)母兀⒂蓢鴦赵和恋匦姓鞴懿块T會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾。
�。ǘ└匮a充、占地補償。
國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母�；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，�？钣糜陂_墾新的耕地。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。
（三）建設用地嚴格履行審批程序。
非農(nóng)建設需要占用耕地的，應當按照《中華人民共和國土地管理法》《建設用地審查報批管理辦法》《建設項目用地預審管理辦法》等有關法律法規(guī)，規(guī)定審批權限和程序來辦理用地手續(xù)，并依法對失地農(nóng)民進行補償。
（四）控制性占地。
非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。
�。ㄎ澹┎坏瞄e置土地。
禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應當交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。 在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關規(guī)定辦理。 承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。
7、法律對基本農(nóng)田的保護。
（一）什么是基本農(nóng)田：
國家實行基本農(nóng)田保護制度。下列耕地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：
�。ㄒ唬┙�(jīng)國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；
�。ǘ┯辛己玫乃c水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；
（三）蔬菜生產(chǎn)基地；
�。ㄋ模┺r(nóng)業(yè)科研、教學試驗田；
�。ㄎ澹﹪鴦赵阂�(guī)定應當劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。
各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。 基本農(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施。省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上，具體數(shù)量指標根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達。
�。ǘ┗巨r(nóng)田的特別保護概述：
嚴格保護基本農(nóng)田�；巨r(nóng)田是確保國家糧食安全的基礎。土地利用總體規(guī)劃修編，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。基本農(nóng)田要落實到地塊和農(nóng)戶，并在土地所有權證書和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書中注明�；巨r(nóng)田保護圖件備案工作，應在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后三個月內(nèi)完成。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報國務院批準；經(jīng)批準占用基本農(nóng)田的，征地補償按法定最高標準執(zhí)行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當?shù)刈罡邩藴蕡?zhí)行。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)”或者“設施農(nóng)業(yè)”等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)。
�。ㄈ﹪栏窕巨r(nóng)田從事非農(nóng)建設的審批權限和程序，除法律規(guī)定的對一般耕地的保護外，占用基本農(nóng)田還應當遵守下列要求。
1、基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農(nóng)田保護區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉用或者征用土地的，必須經(jīng)國務院批準。
2、經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，當?shù)厝嗣裾畱敯凑諊鴦赵旱呐鷾饰募薷耐恋乩每傮w規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。
8、農(nóng)村集體土地的用途管制。
�。ㄒ唬┯猛竟苤�。
任何單位進行建設的只能占用建設用地，不得占用農(nóng)地，需要占用農(nóng)地的應當由省級人民政府或者國務院審批，由農(nóng)用地轉為建設用地。
�。ǘ┦褂脵喙苤�。
農(nóng)民集體所有的建設用地只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，可以使用，其他各類 建設不得占用集體土地。如果確實需要占用的應當依照法定權限和程序由省級人民政府或國務院批準，將集體土地征收為國家所有，并對集體經(jīng)濟組織和失地農(nóng)民進行補償。
9、農(nóng)民集體土地所有權的層次。
我國集體的所有權體制可以分為三個層次，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有、村集體所有、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組所有，村內(nèi)集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)為小產(chǎn)隊、生產(chǎn)小組等各種形式。這就是以前我們產(chǎn)說的“三級所有、隊為基礎”。
10、農(nóng)民集體土地的經(jīng)營和管理。
�。ㄒ唬┺r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這里有兩層含義，農(nóng)村集體土地應當由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，考慮到自從我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后、有些村的集體經(jīng)濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務，需要由行使自治權的村民委員會來行使集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理土地的職能。
因此，如果有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，就由該村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；如果沒有以村為單位的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，則由村民委員會經(jīng)營、管理。
�。ǘ┮呀�(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。一是這里的村民小組是指行政村內(nèi)的由村民組成的自治組織。關于村民小組是指該土地在改革開放以前就分別屬于兩個以上的生產(chǎn)隊，現(xiàn)在其土地仍然分別屬于相當于原生產(chǎn)隊的各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組的農(nóng)民集體所有。(www.panasonaic.com)二是已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土地，或者由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理，或者由村民小組經(jīng)營、管理。這是因為考慮到自從我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，有些村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織已不健全，難以完成集體所有土地的經(jīng)營、管理任務，需要具有一定自治權的村民小組來行使集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理土地的職能。因此，如果村內(nèi)有集體經(jīng)濟組織的，就由村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理；如果沒有村內(nèi)的集體經(jīng)濟組織，則由村民小組經(jīng)營、管理。
�。ㄈ┮呀�(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這種情況包括：一是指改革開放以前，原來以人民公社為核算單位的土地，在公社改為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以后仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有；二是在人民公社時期，公社一級掌握的集體所有的土地仍然屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。上述兩種情況下的土地仍然由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。
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