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論經(jīng)濟(jì)法的國家觀
【內(nèi)容提要】經(jīng)濟(jì)法學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法最基本的屬性就是它體現(xiàn)了國家運(yùn)用法律對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)法的國家觀雖有適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面；但從理論淵源、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和本位思想上看，有極其陳舊的一面。經(jīng)濟(jì)法的國家觀應(yīng)從法域觀、利益觀、權(quán)力觀三方面進(jìn)行更新。【摘 要 題】理論探討
【關(guān) 鍵 詞】經(jīng)濟(jì)法/社會法/國家觀……
一、引論：何謂經(jīng)濟(jì)法的國家觀
經(jīng)濟(jì)法學(xué)者認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)法最基本的屬性是它體現(xiàn)了國家運(yùn)用法律對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。[1](P51)有的學(xué)者曾得出這樣的結(jié)論：“在經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中，人們的最大共識莫過于‘經(jīng)濟(jì)法應(yīng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系’的判斷”，并認(rèn)為“把經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象概括為經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，體現(xiàn)了社會主義國家管理經(jīng)濟(jì)的職能，也符合經(jīng)濟(jì)法的本來含義”。[2]對于研究經(jīng)濟(jì)法來說，認(rèn)識其國家觀無疑具有重要的意義。一般說來，經(jīng)濟(jì)法的國家觀往往體現(xiàn)在其與行政法的界定過程中。以下一些觀點(diǎn)值得重視。其一，經(jīng)濟(jì)法與行政法的法律性質(zhì)不同。行政法為“控權(quán)法”、“程序法”、“管理管理者之法”，行政法并不重在經(jīng)濟(jì)管理中的經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容，它重在經(jīng)濟(jì)管理中的程序性內(nèi)容，并以行政程序監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用；而經(jīng)濟(jì)法既不是也無需是控權(quán)法，經(jīng)濟(jì)法最關(guān)注的是用以干預(yù)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控政策、競爭政策是否得當(dāng)，作為經(jīng)濟(jì)主體的行政機(jī)關(guān)制定這些經(jīng)濟(jì)政策的行為進(jìn)行控制是荒謬的。[3]其二，經(jīng)濟(jì)法與行政法的調(diào)整手段不同。行政法主要采取單一的以行政命令為主的行政手段，而經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整手段主要為普遍性的調(diào)控措施，體現(xiàn)為財政、稅收、金融、信貸、利率等經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)法發(fā)生作用的主要方式是通過充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[4]
經(jīng)濟(jì)法學(xué)者的上述觀點(diǎn)，有適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面。西方傳統(tǒng)的國家觀強(qiáng)調(diào)國家的消極無為。據(jù)洛克的理論，國家的功能只限于保護(hù)其成員的權(quán)利不受其他成員的侵犯。如果一個國家力圖超越這些限制，那就超越了它的合法職能。經(jīng)濟(jì)法的理論顯然是比其進(jìn)了一步�！氨臼兰o(jì)30、40年代之后，凱恩斯主義的盛行、資本主義國家各種經(jīng)濟(jì)和社會問題及危機(jī)的出現(xiàn)以及社會主義運(yùn)動的風(fēng)起云涌等等，都促使奉自由競爭為圭臬的資本主義國家，在理論上和實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了徹底的政策轉(zhuǎn)型，國家或政府更廣范圍、更深程度地加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)和社會的干預(yù)�！盵5](P150)對此，美國學(xué)者認(rèn)為，“為了在一個復(fù)雜的工業(yè)社會里能夠高效地管理公共事務(wù)，美國有必要而且是不可避免地要加強(qiáng)行政控制。在一個復(fù)雜的社會中，有許多相互沖突的利益需要調(diào)整，公共福利也必須加以保護(hù)以使其免受反社會的破壞性行為的侵損，因此由政府直接采取行動進(jìn)行管理也就成了勢在必行之事了�！盵6](P369)這種行政控制往往是以經(jīng)濟(jì)法作為依據(jù)的。
然而，值得注意的是，我國經(jīng)濟(jì)法理論中的國家觀并不是建立在當(dāng)代公益政治的基礎(chǔ)上，因此往往容易夸大政府在經(jīng)濟(jì)管理中的作用，并將政府行為描繪成一種隨意性行為。經(jīng)濟(jì)法理論中的政府觀與當(dāng)代現(xiàn)實(shí)生活的一致其實(shí)只是一種形似，而非一種神似。稍微深入的分析就會發(fā)現(xiàn)兩者的差距。
如果說現(xiàn)代行政法為“控權(quán)法”、“程序法”、“管理管理者之法”，以行政程序監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用。一些經(jīng)濟(jì)法學(xué)者則針鋒相對地表示，經(jīng)濟(jì)法既不是也無需是控權(quán)法，甚至認(rèn)為對作為經(jīng)濟(jì)主體的行政機(jī)關(guān)制定這些經(jīng)濟(jì)政策的行為進(jìn)行控制是荒謬的。為了給政府一個隨心所欲的空間，將“經(jīng)濟(jì)法”的調(diào)整對象概括為“國家需要干預(yù)的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系”本已說得很清楚了，但作者還唯恐人們不能理解其深義，又作了更為明顯的解釋：“不是所有的全局性的和社會公共性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，都需要由國家進(jìn)行干預(yù)，干預(yù)或者不干預(yù)，完全取決于國家的需要。國家需要就干預(yù)，不需要就不干預(yù)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)關(guān)系本身就是一個‘變量’，因此，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的范圍，也不是一成不變的，有時可能廣一些，有時可能窄一些。我們使用了‘需要由國家干預(yù)’這一個不確定或者模糊的定語，正好是為了使經(jīng)濟(jì)法能夠適應(yīng)可能不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢的需要�！盵8](P55—56)政府責(zé)任模糊至此，當(dāng)然沒有控制可言。筆者認(rèn)為，凡是規(guī)范政府行為的法律都應(yīng)當(dāng)建立在“控權(quán)”的基本思路上。要讓政府權(quán)力擺脫控制，必須使經(jīng)濟(jì)法脫離行政法，這才正是經(jīng)濟(jì)法理論的危害所在。
二、評論：經(jīng)濟(jì)法國家觀從哪里來
分析經(jīng)濟(jì)法理論，尤其是其國家觀時，我們常常會面臨著一個極有意思的現(xiàn)象。在一定階段的微觀環(huán)境下看，經(jīng)濟(jì)法的理論是極有道理的，也往往能與實(shí)踐相印證。經(jīng)濟(jì)法學(xué)者往往強(qiáng)調(diào)其理論在微觀上的合理性。但如果將其理論置于一個長時間的宏觀條件下整體考察，則能看到它的幼稚。
在我國，雖然經(jīng)濟(jì)法理論的各種觀點(diǎn)基本上都產(chǎn)生于20世紀(jì)的最后20多年，但折射出的卻是我國建國以來的體制變化。大體可以分成四個時期。第一個時期主要是統(tǒng)一調(diào)整論�！敖y(tǒng)一調(diào)整論”流行于我國改革開放的初期。該理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系。所謂“一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系”包括經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系、民事經(jīng)濟(jì)關(guān)系、勞動經(jīng)濟(jì)關(guān)系等等。實(shí)際上是要用一種國家高度集中統(tǒng)一的管理方式去調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系。我國1980年出版的《法學(xué)辭典》對“經(jīng)濟(jì)法”下的定義是：“調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法規(guī)的總稱”。第二個時期主要是縱橫關(guān)系論。20世紀(jì)80年代中期，“縱橫統(tǒng)一論”開始代替“統(tǒng)一調(diào)整論”而成為我國最為流行的經(jīng)濟(jì)法理論。這種理論在擺脫“大經(jīng)濟(jì)法”觀念后，為經(jīng)濟(jì)法部門確立了特定的調(diào)整對象，即縱橫經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具體包括三類對象。(1)調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)管理在經(jīng)濟(jì)活動中所發(fā)生的社會關(guān)系——縱向經(jīng)濟(jì)關(guān)系；(2)調(diào)整社會組織之間經(jīng)濟(jì)活動中所發(fā)生的社會關(guān)系——橫向經(jīng)濟(jì)關(guān)系；(3)調(diào)整國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會組織的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系。[8](P5—8)“縱橫統(tǒng)一論”的調(diào)整對象盡管較之“統(tǒng)一調(diào)整論”已大為縮小，但所涉及的范圍仍很廣泛，這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是橫向關(guān)系(私法關(guān)系)統(tǒng)一于縱向關(guān)系(公法關(guān)系)，將私法關(guān)系與內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系均視為國家可以隨意進(jìn)入的領(lǐng)域。這顯然仍是與當(dāng)時尚未徹底改革的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。第三個時期縱向關(guān)系為主論。在“縱向關(guān)系為主論”中目前我國流行最廣、影響最大的經(jīng)濟(jì)法理論是李昌麒教授提出的“國家需要干預(yù)論”。按照這一觀點(diǎn)寫成的《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》成為我國高等政法院校法學(xué)主干課程教材。[7]第四個時期縱向關(guān)系論。也就是當(dāng)前，越來越多的年青學(xué)者只把國家經(jīng)濟(jì)管理活動作為經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整對象。[9](P110—118)
縱觀經(jīng)濟(jì)法各種學(xué)說的發(fā)展，總體上說是一個“調(diào)整范圍”越來越縮小的過程。這種過程是伴隨著我國“公法私法化”進(jìn)程，國家還權(quán)于民，退出一些干涉領(lǐng)域而逐步形成的�？梢哉f經(jīng)濟(jì)法學(xué)說的每一次縮小范圍都是被動的。當(dāng)一種學(xué)說只能被動的對已經(jīng)變化的體制作一種圖解式的表面說明，這種學(xué)說是否還是理論就很值得懷疑了。對于這一點(diǎn)甚至最傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)法學(xué)者都不得不承認(rèn)，“鑒于我國過去的經(jīng)濟(jì)法定義差不多都是在集中的計劃體制下形成的，不完全符合新體制的要求，因此，我們現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)以一種新的觀念，
對經(jīng)濟(jì)法的定義作出適合于市場經(jīng)濟(jì)體制的概括，而不應(yīng)當(dāng)以種種理由拒絕反思。”[7](P52、54)問題是，經(jīng)濟(jì)法理論應(yīng)當(dāng)反思什么呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)反思我國經(jīng)濟(jì)法理論的理論淵源、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和本位思想。
從經(jīng)濟(jì)法所依據(jù)的理論淵源看，我國經(jīng)濟(jì)法理論是來源于前蘇聯(lián)學(xué)者。“統(tǒng)一調(diào)整論”來源于20世紀(jì)20年代、30年代的前蘇聯(lián)學(xué)者。他們曾主張“把法所調(diào)整的社會主義組織之間所產(chǎn)生的關(guān)系，劃分為法和法學(xué)的獨(dú)立部門，即經(jīng)濟(jì)法”，“要求制定調(diào)整社會主義經(jīng)濟(jì)組織之間一切關(guān)系的專門的蘇俄經(jīng)濟(jì)法典，用以取代民法典�！彼箞D契卡在《關(guān)于民法典適用實(shí)踐報告》中宣稱，“買賣——這是資產(chǎn)階級的制度，社會主義是不承認(rèn)買賣的，它只承認(rèn)直接的供應(yīng)”，因此“應(yīng)當(dāng)把那些直接有關(guān)調(diào)整社會主義經(jīng)濟(jì)成份的一切關(guān)系，分為一個特別法典，而不應(yīng)包括在民法中”。[10](P42—43)“縱橫統(tǒng)一論”在蘇聯(lián)的代表人物B.B.拉普捷夫指出：“經(jīng)濟(jì)法作為一個部門法的理論基礎(chǔ)，就是橫向的和縱向的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的統(tǒng)一，就是所有這些關(guān)系中的計劃組織因素和財產(chǎn)因素的結(jié)合。”前蘇聯(lián)學(xué)者并不回避這種理論與產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)條件下計劃經(jīng)濟(jì)的管理模式相聯(lián)系。B.K馬穆托夫也指出：“不論是縱向關(guān)系，還是橫向關(guān)系，都是產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通方面的有計劃的直接社會關(guān)系�！盵10](P313)。
從經(jīng)濟(jì)法所依賴的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，主要是我國曾長期實(shí)行的高度集中統(tǒng)一管理模式。在改革前我國的總體性社會結(jié)構(gòu)中，國家壟斷著包括物質(zhì)財富、人們生存和發(fā)展機(jī)會(如就業(yè)機(jī)會)以及信息等所有重要資源，國家對社會生活實(shí)行嚴(yán)格而全面的控制。對任何獨(dú)立于國家之外的社會力量，要么予以抑制，要么使之成為國家機(jī)構(gòu)的一部分。我國在第一個五年計劃期間形成的行政集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制，是從蘇聯(lián)學(xué)來的，同時又帶有由自己歷史傳統(tǒng)形成的特點(diǎn)。中國歷史上長時期是一個中央集權(quán)的封建大國，有時也實(shí)行地方的封建割據(jù)，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)占有優(yōu)勢，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和商品流通歷來不發(fā)達(dá)。這種狀況不可避免地反映到社會主義經(jīng)濟(jì)體制的形成過程中來。我國經(jīng)濟(jì)管理體制中存在著的決策權(quán)過分集中的管理方法，以及某些“官工”、“官商”、“官農(nóng)”的經(jīng)營方式，原則上人人占有生產(chǎn)資料，但實(shí)際上誰都不占有、誰都不負(fù)責(zé)的所有權(quán)虛置狀態(tài)，使名義上的公有制成了實(shí)際上的國家所有制。這種涵蓋一切的國有制經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中，并以政治權(quán)力代替經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利。正是這種傳統(tǒng)體制催化了我國經(jīng)濟(jì)法理論的產(chǎn)生。
中國的體制改革作為一種“摸著石頭過河”的漸進(jìn)模式，基本特征就是在于改革走的是一條由易到難、由淺入深，從體制外圍到體制內(nèi)部的道路，其合理性在于避開矛盾并容易為社會各界所能承受。因此，舊體制的硬核部分——政治體制、特別是國家體制雖有一定的調(diào)整，卻始終沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的重組。我國的改革在一定程度上甚至是依賴原有的國家體制來推動。由五個三中全會文件賦予政治合法性，并由十五大繼續(xù)加以肯定其方向路線的中國經(jīng)濟(jì)改革，從其起源來看就是政治行為，而不是經(jīng)濟(jì)行為，這一切都使經(jīng)濟(jì)法中過份強(qiáng)調(diào)國家作用的理論繼續(xù)流行。
從經(jīng)濟(jì)法所遵循的本位思想看，是一種不受限制的國家本位。就經(jīng)濟(jì)法學(xué)者而言，一般并不否認(rèn)社會本位的說法，正相反，很多學(xué)者甚至將其視為自己的理論特色。劉文華教授認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法的出現(xiàn)，至少在十個方面對傳統(tǒng)法律、法學(xué)有所突破。其中就有一項(xiàng)重大突破是：“提出了在傳統(tǒng)法學(xué)理論中從未提出的‘社會責(zé)任本位’和責(zé)、權(quán)、利、效益相統(tǒng)一”的原則。[11]然而需要研究的是經(jīng)濟(jì)法學(xué)者所說的“社會利益”究競是什么含義?
在我國，一種較為流行的看法是：“社會有兩個領(lǐng)域，市民社會和政治國家。特殊的私人利益關(guān)系總和構(gòu)成市民社會，普遍的公共利益的總和構(gòu)成政治國家。公共利益表現(xiàn)為社會利益或國家利益。”[12](P253)這種看法由于只將利益分為個人利益與公共利益，可以稱之為是利益的“二分法”。按照這種看法，社會利益只是公共利益的組成部分。也有的學(xué)者將社會利益稱為“社會公共利益”，并認(rèn)為“社會公共利益是指廣大公民的利益。這里所指的‘廣大’，一是指范圍上的廣大。這種‘廣大’既有全國性的廣大，又有地區(qū)性的廣大，其外延取決于特定法律、法規(guī)的適用區(qū)域。二是指時間上的‘廣大’。此種‘廣大’既包括生活在地球上的當(dāng)代人，也包括未來將生活于地球上的人們�！边@樣的理解雖然認(rèn)為“社會公共利益”獨(dú)立于“國家利益”但又認(rèn)為兩者并無明確界限：“就國家利益和社會公共利益而言，有時很難找出它們的區(qū)別，因?yàn)樵谖覈鐣髁x條件下，國家利益和社會公共利益從根本上來講是一致的�！盵7](P827)在經(jīng)濟(jì)法學(xué)的著作中，如同經(jīng)濟(jì)法概念具有“模糊性”一樣，“社會公共利益”也同樣具有模糊性。仔細(xì)研究兩個“廣大”，可以看出“社會公共利益”是一種比國家利益更為宏觀的內(nèi)容。在這種空洞的“廣大”表述中，社會利益混同于公共利益。而公共利益又只能由國家來代表。我國過去那種以行政管理手段為特征的計劃經(jīng)濟(jì)體制賴以建立的基本指導(dǎo)思想是把生產(chǎn)資料的國家占有簡單地等同于生產(chǎn)資料的社會占有，進(jìn)而認(rèn)為生產(chǎn)資料的國家占有的實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致社會局部勞動與社會整體勞動、社會局部利益與社會整體利益的直接統(tǒng)一，個人利益被抽象于國家利益之中。這時國家和社會實(shí)際上是重合的，這種社會本位實(shí)際上是一種“國家本位”。從歷史上看，當(dāng)存在著國家、政府時，政府總是會來充當(dāng)公共利益的代表者。所不同的是，在中世紀(jì)，人民的力量還不夠強(qiáng)大時，封建國家往往會將統(tǒng)治階級的利益夸大為神的意志或人民的意志，這時公共利益或者國家利益可以說是無所不在，在經(jīng)濟(jì)活動中，這時的“國家本位”是將一切經(jīng)濟(jì)活動打上政治的烙印，實(shí)行管制經(jīng)濟(jì)。隨著人民的力量逐步強(qiáng)大，雖仍不否認(rèn)國家是公共利益的代表者，但這時的國家本位已轉(zhuǎn)為一種“控權(quán)”、“限權(quán)”的思想。
我國經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論強(qiáng)調(diào)的國家干預(yù)，“它所體現(xiàn)的只能是符合經(jīng)濟(jì)法要求的能夠保證‘社會本位’實(shí)現(xiàn)的國家意志�！盵7](P55、58)當(dāng)行政法以“限權(quán)”與“控權(quán)”為核心，使得國家在行使行政權(quán)受到一定的限制時，經(jīng)濟(jì)法學(xué)理論將公共利益理解為極其寬泛內(nèi)容，就可使國家的一部分職權(quán)，以遵循所謂“經(jīng)濟(jì)法要求”“社會本位”為名，擺脫行政法的限制�！皻v史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的任何一次成功的干預(yù)，它的最初形式可能是出于政府的‘自由裁量權(quán)’，但是，最終它是以制定體現(xiàn)這種干預(yù)的經(jīng)濟(jì)法律來完成的。”[3]可見經(jīng)濟(jì)法理論歸根到底是要給國家以更大的“自由裁量權(quán)”。在這里經(jīng)濟(jì)法學(xué)可以說是另辟捷徑，以維護(hù)所謂的社會公共利益為目的，使國家(政府)擺脫社會的監(jiān)督。其實(shí)，這不過是通過“暗渡陳倉”的方式，使“國家本位”與“管制經(jīng)濟(jì)”聯(lián)手。[9](P128—129)
總之，我國經(jīng)濟(jì)法理論對中國現(xiàn)代化道路的探索具有獨(dú)到之處，因?yàn)樵谥袊@樣處于改革攻堅階段的大國，會出現(xiàn)眾多變數(shù)，如果沒有一個強(qiáng)大的政府作為“穩(wěn)定閥”是不可能取得改革成功的。然而，改革開放20多年來，中國社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)并仍要發(fā)生重大變化，改革前重國家、輕社會的模式已經(jīng)改變，一個相對獨(dú)立的社會已經(jīng)開始形成，作為“后發(fā)國家”，在出現(xiàn)合同法、公司法、票據(jù)法等典型私法的同時，產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、勞動法、環(huán)境法等社會法也誕生了。國家的退位使某些傳統(tǒng)的“公域”一部分成為“私
域”，另一部分成為“社會領(lǐng)域”。這是一個“公法私法化”的過程。無視這種現(xiàn)實(shí)，而只將目光關(guān)注于政府行為，不能不說是經(jīng)濟(jì)法國家觀中極其陳舊的一面。同時，經(jīng)濟(jì)法理論存在著另一致命的缺陷是，將中國改革進(jìn)退全系于政府不受約束的行為之上，會形成政治與經(jīng)濟(jì)之間的深刻矛盾。高度集權(quán)的政治體制本身會構(gòu)成經(jīng)濟(jì)市場化的障礙�，F(xiàn)代化道路其實(shí)就是個制度創(chuàng)新過程，而制度創(chuàng)新包含著三個層面：一是意識形態(tài)的創(chuàng)新，二是財產(chǎn)所有權(quán)的變革，三是政府行為的改革。這三個層面之間其實(shí)就是一種互動關(guān)系，某一方面的滯后，會導(dǎo)致社會發(fā)展的失衡。公共選擇學(xué)派認(rèn)為個人不僅在經(jīng)濟(jì)市場上是自利的“經(jīng)濟(jì)人”，而且在政治市場上也是關(guān)注自身權(quán)力和利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，[15](P50—51)他們傾向于利用手中的職權(quán)進(jìn)行尋租。政府亦是由受追求自身利益的理性的個人所利用的，在社會范圍內(nèi)對財富進(jìn)行再分配的一種機(jī)制。[16]這種機(jī)制也是一種經(jīng)濟(jì)行為之載體，從這個角度說，政府并不比其他機(jī)構(gòu)更圣潔、更正確，政府的缺陷至少和市場的缺陷一樣嚴(yán)重。
三、新論：經(jīng)濟(jì)法國家觀往哪里去
筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法理論的現(xiàn)代化首先是國家觀的更新。目前經(jīng)濟(jì)法理論更新常常滿足于一種概念更新，在國家職能的討論上，過去比較熱衷“密切聯(lián)系”還是“管理協(xié)作”的表述，現(xiàn)在常常熱衷于“規(guī)制”、“干涉”、“介入”、“調(diào)節(jié)”、“協(xié)調(diào)”、“調(diào)控”和“管理”等表述。有些學(xué)說與其說是觀點(diǎn)上有區(qū)別，不如說是一種文字表達(dá)的差別。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法理論只有從理論淵源、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、本位思想方面進(jìn)行脫胎換骨的改造才有可能獲得新生。就經(jīng)濟(jì)法的國家觀而言，三種觀念極為重要，即法域觀、利益觀、權(quán)力觀。
(一)法域觀。劉文華教授認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法對傳統(tǒng)法律、法學(xué)有所突破的十個方面中，有一項(xiàng)突破是，在調(diào)整對象理論上，突破了傳統(tǒng)理論中一個法律部門只能調(diào)整一種社會關(guān)系的“一對一”觀點(diǎn)，提出“一個法律部門不一定就只能調(diào)整一種社會關(guān)系，一種社會關(guān)系也不一定就只能由一個法律部門調(diào)整”。將很多不同質(zhì)的社會關(guān)系硬湊在一起，這項(xiàng)突破究竟是積極的還是消極的?從經(jīng)濟(jì)法不斷被迫縮小調(diào)整對象的趨勢來看，筆者認(rèn)為答案只能是后者。
經(jīng)濟(jì)法理論應(yīng)當(dāng)建立在當(dāng)代學(xué)術(shù)思想的基礎(chǔ)上�？肆诸D認(rèn)為，我們已把我們的路線稱為“第三條道路”，在這條路線上，政府將更積極、有效、節(jié)約，它能夠把我們團(tuán)結(jié)在一起，推動我們前進(jìn)，而不是分裂我們，阻礙我們。布萊爾認(rèn)為，第三條道路是通向現(xiàn)代社會民主主義的復(fù)興和成功之路。西方政要談到的“第三條道路”所涉及的理論對我們重新認(rèn)識經(jīng)濟(jì)法的國家觀極有幫助。國內(nèi)外學(xué)者對于這一領(lǐng)域的認(rèn)識雖然存有差異，但也有許多共同的特點(diǎn)。其基本特點(diǎn)是建立在一種三元分析的模式上。
哈貝馬斯的三元分析模式。這是一種“公共領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)——國家”的分析框架。這里的“經(jīng)濟(jì)”并不是指隨便一種經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)制度，而是指一種特定的經(jīng)濟(jì)制度，即市場經(jīng)濟(jì)。哈貝馬斯認(rèn)為，資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致了國家與社會的分離，與國家相對應(yīng)的是“公共權(quán)力領(lǐng)域”，即政治領(lǐng)域，而與社會相對應(yīng)的則是“私人領(lǐng)域”。“對于私人所有的天地，我們可以區(qū)分出私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。私人領(lǐng)域包括狹義的市民社會，亦即商品交換和社會勞動領(lǐng)域，家庭以及其中的私生活也包括在其中�！薄八饺祟I(lǐng)域當(dāng)中同樣包含著真正意義上的公共領(lǐng)域，因?yàn)樗怯伤饺私M成的公共領(lǐng)域�！盵17](P35)哈貝馬斯所說的公共領(lǐng)域從屬于私人領(lǐng)域，而不同于“公共權(quán)力領(lǐng)域”。這種“公共領(lǐng)域”其實(shí)說成是“社會領(lǐng)域”恐怕更準(zhǔn)確，體現(xiàn)的是一種社會利益。哈貝馬斯所說的“公共領(lǐng)域”包括“教會、文化團(tuán)體和學(xué)會，還包括了獨(dú)立的傳媒、運(yùn)動和娛樂協(xié)會、辯論俱樂部、市民論壇和市民協(xié)會，此外還包括職業(yè)團(tuán)體、政治黨派、工會和其他組規(guī)等。”“它以公眾輿論為媒介對國家和社會的需求加以調(diào)節(jié)”。[17](P35)
柯享和阿拉托的三元分析模式。這是一種“市民社會——經(jīng)濟(jì)——國家”的分析框架。美國哲學(xué)家柯享和阿拉托在1992年發(fā)表的《市民社會與政治理論》一書的序言中，“把‘市民社會’理解成為經(jīng)濟(jì)與國家之間的互動領(lǐng)域，它首先是由私人領(lǐng)域(尤其是家庭)、結(jié)社的領(lǐng)域(尤其是志愿結(jié)社)、社會運(yùn)動，以及各種公共交往形式構(gòu)成的”。他們認(rèn)為“有必要作以下很有意義的區(qū)別，即一方面把市民社會同一個黨派、政治組織和政治公共體(尤其是議會)構(gòu)成的政治社會區(qū)別開來，另一方面把市民社會同一個由生產(chǎn)和分配的組織(通常是公司、合作社、合營企業(yè)等等)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社會區(qū)別開來”�！巴ㄟ^切斷市民社會與私域之間意識形態(tài)上的一對一的對應(yīng)關(guān)系以及切斷國家同公域之間的意識形態(tài)的一對一的對應(yīng)關(guān)系，說明了在市民社會、經(jīng)濟(jì)與國家之間的結(jié)構(gòu)性相互關(guān)系。”[19](P190—191)在這里，市民社會是介于經(jīng)濟(jì)與國家之間的領(lǐng)域，其實(shí)是一個“社會領(lǐng)域”。
塞拉蒙的三元分析模式。這是一種“政府部門——營利部門——非營利部門”的分析框架。萊斯特·塞拉蒙在《美國的非營利部門》一書中，把“非營利部門”(Nonprofit Sector)看作是有別于“政府”和“營利部門”的第三部門(third Sector)。在他的許多文章中，“非營利部門”和“第三部門”是可以互換使用的同一概念。如果我們將塞拉蒙的三元分析模式與柯享和阿拉托的三元分析模式相對比，可以看到“政府部門”對應(yīng)于“國家”，“營利部門”對應(yīng)于“經(jīng)濟(jì)”，“非營利部門”對應(yīng)于“市民社會”。在塞拉蒙看來，美國社會是一個典型的三元社會。
盡管以上三種分析模式各有不同，卻也存在著許多共同的因素。我國一些年青的學(xué)者將三個領(lǐng)域分為政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，并對以上三種模式作了如下的歸納：[20](P27—44)
第一，主要活動主體。政治領(lǐng)域的主要活動主體是政府或政府組織。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要活動主體是營利組織，作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營單位的家庭和個人，在市場中追求利潤最大化，社會領(lǐng)域的活動主體包括非營利組織、家庭和個人。
第二，提供主要物品。在政治領(lǐng)域中，政府組織的主要職能是為社會提供公共物品，而且主要是壟斷性的公共物品。特別需要指出的是，只有政府組織，才有資格為社會提供壟斷性公共物品。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，營利組織的主要社會職能是通過市場，為社會成員提供私人物品。在社會領(lǐng)域，非營利組織的主要社會功能是向社會提供非壟斷性公共物品或準(zhǔn)公共物品。
第三，主要資源來源。在政治領(lǐng)域中，政府獲取資源的主要方式是稅收。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，營利組織的主要資源來源于銷售收入。在社會領(lǐng)域中，非營利組織用來“生產(chǎn)”公共物品的資源有三個來源：社會捐贈、政府資助、收費(fèi)。
第四，主要組織目標(biāo)。在政治領(lǐng)域中，政府組織的目標(biāo)是公共服務(wù)職能，即通過提供公共物品為社會全體成員服務(wù)，可以說是服務(wù)于公共利益。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，通過市場交換，滿足個人需要，可以說其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)個人利益。在社會領(lǐng)域中，非營利組織的功能在于填補(bǔ)政府功能的空白，可以說其實(shí)現(xiàn)的是集體利益。
從上述關(guān)于“社會領(lǐng)域”的論述中，可以歸納出一些有助于我們建立法學(xué)分析框架的觀點(diǎn)。
首先，以上各類三元分析框架中，“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”是由營利組織構(gòu)成的“私人領(lǐng)域”�！罢晤I(lǐng)域
”是以政府為主體的“公共領(lǐng)域”。“社會領(lǐng)域”則界于兩者之間。其次，以上各類三元分析框架中，是以團(tuán)體社會為特征來理解社會領(lǐng)域的。認(rèn)為社會領(lǐng)域的主要活動主體是非營利的組織，提供的主要物品是非壟斷性公共物品或準(zhǔn)公共物品，實(shí)現(xiàn)的是集體利益。最后，社會領(lǐng)域被理解成為經(jīng)濟(jì)與國家之間的互動領(lǐng)域，也可以說是私域與公域之間的一個彈性空間。正如柯享和阿拉托所分析的那樣，個人并不是只在私域活動；國家也并不是只在公域活動。國家的有形之手，有時會越過公域的界限，個人的利益有時會超出私域的界限。正是這種市場與國家之間的互動關(guān)系，導(dǎo)致第三法領(lǐng)域的形成。
借助當(dāng)代較為流行的三元分析框架可以看出，我國的經(jīng)濟(jì)法是由兩部分組成的。一部分國家稅收、財政、宏觀調(diào)控的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是被國外稱為“公共領(lǐng)域”或“政治領(lǐng)域”的內(nèi)容；而另一部分保護(hù)消費(fèi)者、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭的內(nèi)容則應(yīng)當(dāng)是被國外稱為“社會領(lǐng)域”的內(nèi)容。硬將兩類不同質(zhì)的社會關(guān)系放在一起是不可能建立起一個科學(xué)的體系的。
(二)利益觀�！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[21](P292)“每一個社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來�！盵22](P307)“法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)�！盵23](P292)法律體現(xiàn)的意志背后是各種利益。法律是適應(yīng)利益調(diào)節(jié)的需要而產(chǎn)生的，法律的發(fā)展根源于利益關(guān)系的變化，法律制度實(shí)質(zhì)上是一種利益制度。
龐德認(rèn)為，利益是存在于法律之外的一個出發(fā)點(diǎn)，法律必須為這個出發(fā)點(diǎn)服務(wù)。龐德把利益分為個人利益、公共利益與社會利益。個人利益“直接涉及個人生活的要求或希望，并被斷定為是這種生活的權(quán)利”。[24](P135—136)個人利益是從個人生活的角度出發(fā)，以個人生活的名義所提出的主張、要求和愿望。公共利益“涉及一個政治上有組織的社會的生活的要求或需要或希望，并斷定為是這一組織的權(quán)利”。公共利益是從政治生活的角度出發(fā)，而由各個人所提出的主張、要求和愿望。社會利益“即以文明社會中社會生活的名義提出的使每個人的自由都能獲得保障的主張或要求�！盵25](P41)社會利益包括了一般安全、個人生活、維護(hù)道德、保護(hù)社會資源(自然資源和人力資源)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益。在龐德的社會法理學(xué)中，其對法律體系和基本法律概念的分析大部分是以私法為基礎(chǔ)，這就預(yù)先決定了龐德法學(xué)的立足點(diǎn)為個人利益與社會利益的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系。
個人利益也是一種私人利益。任何時代的歷史活動都是由無數(shù)單個的具體個人的社會活動所構(gòu)成，個人作為歷史活動的主體是整個人類歷史的最基礎(chǔ)的單元。因此，個人利益乃是利益動力結(jié)構(gòu)的原始細(xì)胞，通過形成私權(quán)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。公共利益往往表現(xiàn)為國家利益。政府常常成為公共利益的代表，公共利益實(shí)際上也就成了國家利益。馬克思指出：“國家是屬于統(tǒng)治階級的各個個人借以實(shí)現(xiàn)其共同利益的形式�！盵26](P70)國家利益通過形成公權(quán)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。對于我國法學(xué)理論來說，認(rèn)識個人利益與公共利益一般是不發(fā)生困難的，而一旦涉及社會利益則眾說紛紜。
依筆者看來，隨著市民社會與政治國家的相互滲透，某些私人利益受到普遍的公共利益的限制而形成社會利益，社會利益可以說是個人利益與公共利益整合出來的一種特殊而又獨(dú)立的利益。如果我們將整個社會的利益分成層次的話，個人利益作為私人利益可以視為一種微觀的利益，公共利益作為國家利益可以視為一種宏觀的利益，那么社會利益其實(shí)是一種中觀的利益。這也正是這種利益有時容易被視為是個人利益，而有時又容易被視為公共利益的原因。
社會利益就其本性而言，并不是一種公共利益，而是一種個人利益。例如，在雇傭關(guān)系中雇主和雇工的利益，消費(fèi)關(guān)系中生產(chǎn)者和消費(fèi)者的利益，環(huán)保關(guān)系中污染者和被污染者的利益。在這種社會關(guān)系中，一方往往處于弱勢地位，難以主張其利益。而處于強(qiáng)勢地位的主體則會充分利用這種有利的法律地位，維護(hù)自身的個體利益�！袄婢推浔拘哉f是盲目的、無止境的、片面的，一句話，它具有不法的本能�！盵21](P179)個人利益的過分張揚(yáng)，往往會造成社會的不穩(wěn)定，乃至整個社會經(jīng)濟(jì)秩序的破壞。法律的利益平衡功能表現(xiàn)在對于各種利益的重要性作出估量，并為協(xié)調(diào)利益沖突提供標(biāo)準(zhǔn)和方法，從而使利益得以重整。社會利益正是通過將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益。西方的重整過程主要是“私法公法化”；而我國的重整過程則主要是“公法的私法化”。
就西方市場經(jīng)濟(jì)國家而言，在生產(chǎn)資料私有制的條件下，不僅主體的生活需要，而且主體的生產(chǎn)需要，都是以個人利益的形式來滿足，個人利益以利己的私人利益表現(xiàn)出來。自由資本主義時期，法律強(qiáng)調(diào)“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”，體現(xiàn)了一種極端私利的法律觀。20世紀(jì)以來，以《魏瑪憲法》為代表，西方出現(xiàn)了“法律的社會化”、“私法公法化”。某些弱者的個人利益提升為社會利益，并通過國家和社會來保障。今天，西方資本主義國家其實(shí)已不存在絕對自由的市場經(jīng)濟(jì)。就我國而言，我國過去那種以行政管理手段為特征的計劃經(jīng)濟(jì)體制賴以建立的基本指導(dǎo)思想是把生產(chǎn)資料的國家占有簡單地等同于生產(chǎn)資料的社會占有，國家對社會生活實(shí)行嚴(yán)格而全面的控制，國家和社會必然重合。改革開放以來，國家通過縮小控制范圍，改革控制方式，規(guī)范控制手段，逐步擴(kuò)大了社會的自由活動空間，促成了國家與社會間的結(jié)構(gòu)分化，促進(jìn)了一個相對自主性的社會形成，個人對國家的依附性明顯降低。社會利益是在“公法私法化”過程中形成的。
社會利益作為一種既區(qū)別于又獨(dú)立于個人利益、國家利益的一種特殊利益，可以從以下四方面進(jìn)行表述：
第一，“利益沖突”的認(rèn)識。社會不同集團(tuán)、不同階層具有不同的利益。利益差別是構(gòu)成利益沖突的基本原因。利益沖突是利益主體基于利益差別和利益矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛和利益爭奪。[12](P250)
第二，“利益失衡”的認(rèn)識。利益來源于對資源的控制，利益的大小取決于對資源控制的多少。然而，社會中的現(xiàn)有資源總是處于匱乏的狀態(tài)。對資源控制的不同導(dǎo)致各種社會關(guān)系中實(shí)際地位的差別。社會資源占有的份額相對較少的個人或組織可以稱之為弱者，例如，雇傭關(guān)系中的雇工、消費(fèi)關(guān)系中的消費(fèi)者、環(huán)保關(guān)系關(guān)系中的受侵害者、壟斷關(guān)系中的小資本家等等；反之則為“強(qiáng)者”。強(qiáng)勢主體與弱勢主體形成利益失衡。
第三，“利益協(xié)調(diào)”的認(rèn)識。1972年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿羅(K.J.arrow)揭示出“不可能性定理”可以說是以“經(jīng)濟(jì)人”設(shè)定為價值觀前提論證了個人利益與社會利益的關(guān)系。他說明：在自主而平等的市場體制下，個人利益的被滿足并不意味著整個社會利益也被滿足了；社會的整體利益，是不能由自主平等的市場主體的行為自身滿足的，因此，應(yīng)當(dāng)由一個超越于市場主體的“裁決者”來識別和確定社會利益。[2]“利益沖突”決定“利益協(xié)調(diào)”。
第四，“利益保護(hù)”的認(rèn)識�！袄鎱f(xié)調(diào)”反映出法律對利益格局具有重整的功能。法律在對利益格局進(jìn)行重整的過程中，采取傾斜立法的方式，將保護(hù)的重點(diǎn)放在弱勢主體這一方面�？梢哉f，“利益失衡”決定“利益保護(hù)”。
總之，社會法所關(guān)注的社會利益就其本性而言，并不是一種公共利益，而是一種個人利益。在這種社會
關(guān)系中，一方往往處于弱勢地位，難以主張其利益，而處于強(qiáng)勢地位的主體則會充分利用這種有利的法律地位，維護(hù)自身的個體利益。法律的利益平衡功能表現(xiàn)在對于各種利益的重要性作出估量，并為協(xié)調(diào)利益沖突提供標(biāo)準(zhǔn)和方法，從而使利益得以重整。社會利益正是通過將微觀利益提升為中觀利益而形成的特殊利益。盡管社會利益是公共利益與私人利益相互協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的一種特殊利益。但這一中間地帶一經(jīng)形成，就有既區(qū)別于公共利益(國家利益)，也區(qū)別于私人利益(個人利益)的特征。為保護(hù)三類不同的利益形成了三類立法。三類立法在不同的本位思想的指導(dǎo)下分工合作。私法以個人利益為本位，通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制追求個人利益最大化以及交易安全；公法以國家利益為本位，通過政府調(diào)節(jié)機(jī)制追求國家利益最大化以及國家安全；社會法以社會利益為本位，通過社會調(diào)節(jié)機(jī)制追求社會利益最大化以及社會安全。
從經(jīng)濟(jì)法學(xué)者表述的范圍來看，即便是最狹窄的調(diào)整范圍(國家管理)其實(shí)也涉及了二類利益，一類是國家利益，一類是社會利益。筆者認(rèn)為，從調(diào)整同質(zhì)的社會關(guān)系的思路出發(fā)，經(jīng)濟(jì)法理論還應(yīng)作出進(jìn)一步的取舍。
(三)權(quán)力觀�！百x予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但也是危險的。它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君�！盵28](P189)行政權(quán)力范圍在當(dāng)代日益擴(kuò)張，更需要加強(qiáng)控制。正如博登海默所言：“我們必須清醒地認(rèn)識到并去正視行政控制中所固有的某些危險�！盵6]“法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種情況下，權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事�！盵6](P358)那么，又應(yīng)該怎樣對行政權(quán)力加以限制呢?私法、公法與社會法可以有不同的答案。
公法中的權(quán)力制約模式。孟德斯鳩提出的立法、司法以及行政三權(quán)分立的政治體制為我們提供了一種對權(quán)力進(jìn)行制約的模式，有人將其稱為權(quán)力制約的權(quán)力模式。它試圖解決對國家權(quán)力進(jìn)行直接宏觀控制的問題，三權(quán)分立的倡導(dǎo)者及實(shí)踐者們力圖通過各種政治權(quán)力的相互制衡，在國家權(quán)力大廈內(nèi)部形成一種自我控制的良性機(jī)制。然而，權(quán)力的分流使國家權(quán)力滲透于社會各個層面，對權(quán)力的宏觀控制可以遏制專制的產(chǎn)生，卻不能制止中觀、微觀領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力的擴(kuò)張趨勢，私法中的權(quán)利制約模式。這種觀點(diǎn)主張以權(quán)利制約權(quán)力。權(quán)利本位論者認(rèn)為，義務(wù)因權(quán)利而生，法律義務(wù)的存在為權(quán)利的實(shí)施設(shè)定了一種界限，它以權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為自己存在的前提。在國家權(quán)力向公民權(quán)利分流的過程中，因國家權(quán)力而生并受法律義務(wù)所保障的公民的法律權(quán)利的行使，可以反過來制約國家權(quán)力的擴(kuò)張。
立足于社會法，從維護(hù)社會利益，社會法是要將維護(hù)社會利益作為迫使掌權(quán)者行事的規(guī)則，在此基礎(chǔ)上限定政府的權(quán)力。這種限定可以概括為三個方面：
首先，行政主體要受到受益主體的限定。就受益主體而言，傳統(tǒng)行政關(guān)系中國家往往是最大的受益主體，因?yàn)樾姓芾硎菍?shí)現(xiàn)國家利益最強(qiáng)有力的手段，行政管理當(dāng)然以國家利益為本位。而社會法中的行政以社會利益為本位，是為了社會弱者的利益，其作為利益歸屬主體，制約著行政方式。
受益主體也可稱之為利益歸屬主體，是指通過行政權(quán)予以保護(hù)的某種社會利益的最終享受者。受益主體是社會法理論中一個非常重要而又被人們普遍忽視的問題。前已述及，社會法中弱勢主體的一部分私利益被提升為社會利益，由行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力來加以保護(hù)。在社會法的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)保護(hù)的是社會法中弱勢主體的利益，因此，形成利益歸屬主體，即行政權(quán)力保護(hù)的利益的最終享有者。在我國高度集中統(tǒng)一的管理體制下，國家與社會高度重合，個人利益被抽象為國家利益，兩者的差別被完全抹殺，根本不可能去研究利益歸屬主體；以個人為本位，利益主體與權(quán)利主體完全重合，同樣不可能去研究利益歸屬主體，而這恰恰是社會法行政管理系統(tǒng)最具特征的內(nèi)容。就社會法所涉及的社會利益而言，大體可以分為三類：第一類是納入個別社會的法律關(guān)系予以保障，例如勞動合同、消費(fèi)關(guān)系中的當(dāng)事人。第二類是納入團(tuán)體的法律關(guān)系予以保障，如工會組織通過集體合同與用人單位發(fā)生的關(guān)系，消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者與商品經(jīng)營者發(fā)生的關(guān)系。第三類則需要納入社會保障的行政管理系統(tǒng)予以保障，如養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取。嚴(yán)格說來，后兩類關(guān)系都是在第一類關(guān)系基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。由于第一類關(guān)系中存在著強(qiáng)勢主體與弱勢主體，后兩類關(guān)系是為了對第一類關(guān)系進(jìn)行保障而產(chǎn)生的，因此，在后兩類關(guān)系的調(diào)整過程中，第一類關(guān)系中的弱勢主體往往成為利益歸屬主體。在第三類關(guān)系中，利益主體更呈現(xiàn)出社會化和顯性化的特征。可以說，只有存在利益歸屬主體時，才能產(chǎn)生具有社會法意義的行政關(guān)系。判斷“利益歸屬主體”是否存在，也是社會法行政關(guān)系與傳統(tǒng)行政關(guān)系區(qū)別的關(guān)鍵。
其次，在某些領(lǐng)域?qū)业穆氊?zé)限定在制定與執(zhí)行社會基準(zhǔn)法。社會基準(zhǔn)法也成為一種行政方式的限定。基準(zhǔn)法是社會法中特有的法律現(xiàn)象，如勞動基準(zhǔn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法、義務(wù)教育法等等。它是根據(jù)社會法中各個部門法的特點(diǎn)，從宏觀上調(diào)控具有強(qiáng)弱特點(diǎn)的社會關(guān)系。社會基準(zhǔn)法劃定了規(guī)制對象如雇主與雇工，經(jīng)營者與消費(fèi)者，教育者與受教育者等等在進(jìn)行社會活動時必須遵循的最低限度的標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)社會法規(guī)制對象的特點(diǎn)，即社會弱者的特點(diǎn)制定的，因而是社會弱勢群體全體利益的保障線�；鶞�(zhǔn)法不是國家為實(shí)現(xiàn)其自身利益而設(shè)定的，它保護(hù)的不是諸如國家安全等國家利益，也不是保護(hù)純粹的私人利益。基準(zhǔn)法保護(hù)的是全體社會弱者的社會利益。基準(zhǔn)法保障的社會利益是通過間接的方式“反射”到社會弱者所締結(jié)的法律關(guān)系中，因此，社會基準(zhǔn)法在社會法中居于基礎(chǔ)的地位�；鶞�(zhǔn)法在西方國家是對傳統(tǒng)私法自治流弊救治產(chǎn)生的，它在傳統(tǒng)私法自治的空間里劃定了一條最起碼、最基本的、能夠保障社會弱者生存權(quán)的基準(zhǔn)線。這條基準(zhǔn)線貫穿在社會法的各個子法域，如勞工、消費(fèi)者、環(huán)境保護(hù)、婦女、老年人、未成年人、殘疾人等各個方面，從而縮小了意思自治的空間�；鶞�(zhǔn)法在我國，則是國家從完全包攬的狀態(tài)出發(fā)，逐漸降為底線約束，還權(quán)于民，從而形成一定的社會空間。然而，無論路徑差異多大，正是這條基準(zhǔn)線，使得社會團(tuán)體有了騰挪空間，也使社會法獲得與私法、公法完全不同的、獨(dú)立的地位，并因此確立了社會法作為第三法域存在。
最后，對于“給付行政”往往采取一種分權(quán)式的管理體制。隨著當(dāng)今公益政治的發(fā)展，出現(xiàn)了“給付行政”。日本學(xué)者將其定義為“通過受益性活動……來進(jìn)行的自在積極提高和增進(jìn)國民福利的公共行政活動。”給付行政主要包括三方面，即供給行政、社會保障行政、資金補(bǔ)助行政。[29](152—153)對于社會法來說，“給付行政”無疑具有重要的意義�！敖o付行政確實(shí)不管是在質(zhì)的還是量的方面，都使現(xiàn)代國家的行政行為空前地擴(kuò)大化了。”[30](P57)這種行政關(guān)系由于保護(hù)的利益極為具體而廣泛：國家機(jī)關(guān)往往會授權(quán)一些事業(yè)性單位，來承擔(dān)一些專門的事務(wù)性工作，實(shí)行“政事分開”，例如，促進(jìn)就業(yè)中的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、社會保險中的一些管理機(jī)構(gòu)，在消費(fèi)領(lǐng)域中的鑒定機(jī)構(gòu)等等。以管理與服務(wù)相結(jié)合為重要方式。隨著給付性行政管理的任務(wù)加重，有人甚至將分權(quán)化的程度當(dāng)作衡量社會行政系統(tǒng)管理工作效率的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。從所謂“咨詢性行政管理”到建立各種“準(zhǔn)國家機(jī)構(gòu)”，
各國都在探索分權(quán)模式。在我國，勞動制度、社會保障制度的改革使國家機(jī)關(guān)不再直接管理企業(yè)勞動力。國家機(jī)關(guān)將其直接管理的重點(diǎn)移向勞動關(guān)系的兩端，以勞動關(guān)系建立前和終止后產(chǎn)生的社會關(guān)系為主要范圍，即以社會勞動力為管理對象的。隨著社會勞動力的管理任務(wù)逐步加重，勞動行政機(jī)關(guān)授權(quán)勞動就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)、社會保險管理機(jī)構(gòu)等等從事一部分社會勞動力的管理服務(wù)任務(wù)。這些以管理和服務(wù)相結(jié)合的機(jī)構(gòu)，融入整個行政管理系統(tǒng)，并成為勞動行政管理的重要特征。
總之，經(jīng)濟(jì)法理論尤其是其作為核心的國家觀只有全面更新，才能可能跟上時代發(fā)展的步伐。
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字庫未存字注釋：
@①原字左火右亙
@②原字左氵右頁
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