基層貫徹《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》有四難

袁國順 袁曉苗 李偉

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。法律作為人們對客觀規(guī)律認(rèn)識的上層建筑，同樣要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》施行8年來，地（市）、縣（區(qū)）科委在貫徹實(shí)施中，做了大量的工作，但法律實(shí)效和法律效果不太明顯，普遍反映有四難。
一是和黨的方針政策結(jié)合難。本來，法律以政策為指導(dǎo)，政策依靠法律貫徹實(shí)施，而《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》沒有把適應(yīng)科技發(fā)展的客觀規(guī)律的黨的科教興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科技進(jìn)步的動力作用、適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的新科技體制用法律形式確定下來，造成了事實(shí)上的法律和政策的脫節(jié)。這就帶來了宣傳貫徹科技法律和黨的科技方針政策的矛盾：宣傳《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》時沒有科教興國、以科技創(chuàng)新為動力等內(nèi)容；宣傳黨的科技方針政策時不能從法律角度強(qiáng)制人們?nèi)��?zhí)行；尤其是在強(qiáng)調(diào)依法治國的今天，拿不出法律依據(jù)很不利于黨的科技方針政策的貫徹實(shí)施。江澤民總書記在《大力加強(qiáng)科技法制建設(shè)》中關(guān)于“把國家的重大科技政策通過立法程序上升為法律，可以大大推進(jìn)科技進(jìn)步。”的指示，指出了當(dāng)前科技法制建設(shè)的首要任務(wù)，引起了基層科委的強(qiáng)烈共鳴，迫切希望有關(guān)部門加快科技立法步伐。
二是具體執(zhí)行操作難。首先是誰來操作不落實(shí)。對于基層，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中只提到“地方各級人民政府”�；鶎涌莆�作為事實(shí)上的當(dāng)?shù)卣�府科技管理的職能部門，在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中沒有提到 ，亦沒有規(guī)定其職責(zé)�？萍夹姓�主體是貫徹實(shí)施《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的組織保證�；鶎涌莆瘺]有被法律賦予科技行政主體的資格，其負(fù)面作用是相當(dāng)大的。山西省之所以發(fā)生撤消縣（市）科委的問題，這是個非常重要的原因。不明確規(guī)定地方政府職能部門的職責(zé)，這在其他部門的行政法中是不存在的，惟獨(dú)《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是個例外。這不僅使 基層科委感到委屈，而且難以 開展工作。
其次是如何操作不明確。法律后果是任何法律規(guī)則（法律規(guī)范）都不可缺少的要素，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》也不例外，不僅要有肯定式的法律后果，而且要有否定式的法律后果，即違法后果。由于違法的 后果是規(guī)定人們違反法律所應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的后果，故其必須在立法上予以明文規(guī)定。也就是說，任何一種行為模式，尤其是應(yīng)為模式和勿為模式，都應(yīng)有其相應(yīng)的違法后果的規(guī)定。否則，該項(xiàng)法律規(guī)則（法律規(guī)范）就是不完整的，是模糊不清的，最終將使人們無所適從。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》從第一章至第八章設(shè)定了三十多條應(yīng)為模式，而只有二條應(yīng)為模式有對應(yīng)的法律后果，致使眾多的應(yīng)為模式?jīng)]有違法后果，即沒有裁判規(guī)則或保護(hù)性規(guī)則。這顯然不符合法律規(guī)則（法律規(guī)范）的邏輯結(jié)構(gòu)要求，失去了作為法律的基本特點(diǎn)�；鶎涌莆�在貫徹《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》時，只能倡導(dǎo)、引導(dǎo)和鼓勵，對于不執(zhí)行《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的行為無能為力，無法操作。
三是組織實(shí)施協(xié)調(diào)難。法律的生命在于它的實(shí)行。在對《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的條文作了以上粗略的分析之后，必須檢驗(yàn)其實(shí)施后的法律實(shí)效和法律效果，看其是否實(shí)現(xiàn)了立法目的，也就是說，看其是否能夠解決推進(jìn)科技進(jìn)步所面臨的主要問題。眾所周知，影響我國科技進(jìn)步快慢的主要問題是體制不順、投入不足、人才不穩(wěn)、環(huán)境不優(yōu)等。這些問題在基層表現(xiàn)得更為明顯，而《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》卻不能有針對性地解決。單就基層科技管理體制來說，由于科技進(jìn)步覆蓋經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個方面，包括科技興工、科技興農(nóng)、科技興貿(mào)等等，涉及經(jīng)委、農(nóng)委、外經(jīng)委等等部門；又由于科技工作包括各種要素的投入和各個環(huán)節(jié) 的銜接，離不開財政、企業(yè)（含投資公司）、銀行的資金投入，教育、人事和企業(yè)的人才投入；需要國稅、地稅、工商、土地、規(guī)劃等部門的政策兌現(xiàn)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)……這一切說明：社會的科技化和科技的社會化要求大科技的管理體制；在目前《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》沒有理順科技和其他部門關(guān)系的情況下，基層科委協(xié)調(diào)工作量相當(dāng)大且難以奏效。
在科技投入方面，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的法律效力層次低是協(xié)調(diào)難的重要原因。由于《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是全國人大常委會通過的，其法律效力低于全國人大通過的法律；而《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《工業(yè)企業(yè)法》均由全國人大通過，是《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的上位 法，因此其不可能就政府科技投入、銀行信貸投入和企業(yè)科技投入設(shè)定法律規(guī)則（法律規(guī)范）要上位法落實(shí)。在目前這些上位法沒有就科技投入提出法律規(guī)則（法律規(guī)范）的情況下，直接負(fù)責(zé)科技投入的機(jī)構(gòu)和組織不存在違法的問題，科技投入也就很難落實(shí)。
在創(chuàng)造科技進(jìn)步的環(huán)境方面，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和其它同一位階的法律缺乏銜接是協(xié)調(diào)難的重要原因。對于屬于同一位階的法律，新法優(yōu)于舊法，而《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》出臺較早，對后出臺的同一位階的法律無約束力。當(dāng)科技進(jìn)步工作中需要國稅、地稅、工商、土地、規(guī)劃等部門的政策兌現(xiàn)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)時，往往因?yàn)椤犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和其它同一位階的法律不統(tǒng)一而受阻。例如基層在協(xié)調(diào)兌現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策時，由于《稅收征收管理法》是1995年通過的，其法律效力優(yōu)于《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》。在《稅收征收管理法》未涉及科技進(jìn)步稅收優(yōu)惠政策的法律規(guī)則（法律規(guī)范）的情況下，兌現(xiàn)難可想而知。
四是監(jiān)督檢查執(zhí)法難�；鶎涌莆�作為地方政府的科技管理職能部門，具有科技行政執(zhí)法主體的資格，可以就當(dāng)?shù)乜萍歼M(jìn)步的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但由于《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中沒有執(zhí)法檢查的要求，沒有行政強(qiáng)制監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制履行的法律措施，致使這種檢查沒有權(quán)威性和約束力，科技行政相對人在配合檢查、履行義務(wù)方面選擇余地很大�；鶎涌莆�在這種隨意性很大的情況下要創(chuàng)造科技進(jìn)步的環(huán)境條件確實(shí)有困難，加之《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中沒有關(guān)于科技投入、人才政策和創(chuàng)新政策等方面的行政處罰規(guī)定，執(zhí)法難的問題成為基層科委落實(shí)科技進(jìn)步的一大障礙。

作者單位：湖北省襄樊市科委
襄樊市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會
2001年7月9日

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