論公民提起的行政公益訴訟

周義發(fā) 周沭君
前 言
在當(dāng)代中國(guó)的司法實(shí)踐中，對(duì)有些帶有行政公益訴訟性質(zhì)的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關(guān)系人或相對(duì)人。由于在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度框架內(nèi)還沒有明確關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的規(guī)定，因此，法院作出的裁定是無(wú)可厚非的。
相對(duì)于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關(guān)系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結(jié)果�？墒�，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時(shí)，在有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)既不追究責(zé)任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時(shí)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，為保障和“擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的正確實(shí)施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益”（中國(guó)共產(chǎn)黨“十六大”報(bào)告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會(huì)公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來(lái)維護(hù)公共利益？中國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的理論根據(jù)，現(xiàn)實(shí)依據(jù)是什么？有哪些因素障礙中國(guó)建立這種訴訟制度，如何根據(jù)中國(guó)的社會(huì)需求、文化傳統(tǒng)、實(shí)際國(guó)情推進(jìn)我國(guó)公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。
本文主要利用實(shí)證研究、個(gè)案分析、文本分析、邏輯推導(dǎo)、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對(duì)公民行政公益訴訟進(jìn)行比較系統(tǒng)的探討：包括公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)；行政公益訴訟的概念及其特征；我國(guó)應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國(guó)建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結(jié)論。

第一章 行政公益訴訟的概念及其特征
為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對(duì)公共利益作進(jìn)一番探討，為討論的進(jìn)行鋪就一個(gè)平臺(tái)。
第一節(jié) 公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益 ，或指屬于社會(huì)的，公有公用的利益 。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡(jiǎn)單加總，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。
在我國(guó)現(xiàn)行的各種法律法規(guī)中，涉及到的相關(guān)概念除“公共利益”外，還有“社會(huì)利益”，“社會(huì)公共利益”，“國(guó)家整體利益”等類似概念，表達(dá)基本相同的含義。例如，有關(guān)公共利益的規(guī)定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規(guī)定國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規(guī)定其立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”，《著作權(quán)法》第四條規(guī)定著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規(guī)定“為了公共利益的目的”可以對(duì)專利權(quán)實(shí)行強(qiáng)制許可，等等；有關(guān)社會(huì)利益的規(guī)定如《憲法》第五十一條規(guī)定公民在行使自由與權(quán)利時(shí)，不得損害“國(guó)家的，社會(huì)的，集體的利益和其它公民合法的自由和權(quán)利”; 有關(guān)社會(huì)公共利益的規(guī)定如：《民法通則》第七條規(guī)定民事活動(dòng)的基本原則之一是“不得損害社會(huì)公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規(guī)定了訂立合同應(yīng)遵循“不得損害社會(huì)公共利益”的原則，“違反社會(huì)公共利益”的合同無(wú)效。此外，《票據(jù)法》、《證券法》等也均對(duì)社會(huì)公共利益作出了相應(yīng)的規(guī)定。《立法法》第四條用“國(guó)家整體利益”來(lái)表達(dá)這一概念，該條規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。?
從以上分析我們可以得出三個(gè)結(jié)論：第一，公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益等在本質(zhì)上并無(wú)根本的區(qū)別，它們既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，又區(qū)別于少數(shù)集團(tuán)的利益；第二，公共利益、社會(huì)整體利益是對(duì)個(gè)體權(quán)利的一種限制，維護(hù)公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會(huì)公共利益是社會(huì)個(gè)體成員從事各種活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當(dāng)社會(huì)公共利益受到損害或侵犯后，通過(guò)訴訟途徑來(lái)予以救濟(jì)和保護(hù)。這是符合我國(guó)的立法的指導(dǎo)思想的。
第二節(jié) 公民行政公益訴訟的概念
公民行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發(fā)育最為完善，概念界定也較為清晰。
為了對(duì)其界定有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，可以從兩個(gè)方面來(lái)理解這個(gè)概念：
一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。筆者認(rèn)為我國(guó)目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發(fā)，當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害后提起的訴訟�？梢娞崞鹚揭嬖V訟是當(dāng)事人的一項(xiàng)法律上的權(quán)利，當(dāng)事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無(wú)法律上的利害關(guān)系，只是基于“公益心”而提起。根據(jù)違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經(jīng)濟(jì)公益訴訟，行政公益訴訟，勞動(dòng)公益訴訟等。我國(guó)當(dāng)前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點(diǎn)和漏洞，無(wú)疑不利于社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展和進(jìn)步。例言某企業(yè)超標(biāo)排污，而行政機(jī)關(guān)不依法作為，在我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，公民權(quán)利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)，必然會(huì)對(duì)我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的影響。
公益訴訟起源與羅馬法，是相對(duì)私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起�！币獯罄�法學(xué)家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它。受到非法行為損害或被公認(rèn)為更為適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)�！�
大陸法系國(guó)家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統(tǒng)，客觀訴訟指的是對(duì)行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟。其出發(fā)點(diǎn)主要在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應(yīng)用。
日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)和公共性權(quán)利機(jī)構(gòu)的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。 但傳統(tǒng)理論并不認(rèn)可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據(jù)是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護(hù)社會(huì)公共安全，而非具體保護(hù)每個(gè)人的利益，從控制結(jié)果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對(duì)反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會(huì)公益侵害愈加惡化及行政權(quán)力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。
法國(guó)的越權(quán)之訴，一般認(rèn)為性質(zhì)上屬于客觀訴訟。他是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。只要申訴人認(rèn)為某種利益受到行政行為的侵害就可以

提起，并不要求是申訴人個(gè)人的利益。不禁行政決定的直接相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴，如果第三人因?yàn)檫`法的行政決定受到直接的利益侵害時(shí)，亦可提起。 行政法治原則最切實(shí)的保障正是公民有權(quán)提起請(qǐng)求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。
現(xiàn)代的公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)是美國(guó)。美國(guó)的公益訴訟制度體現(xiàn)在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個(gè)人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府，索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國(guó)政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對(duì)于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至個(gè)人都可以提起訴訟，后來(lái)的《克萊頓法》對(duì)《反托拉斯法》進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了訴權(quán)的主體；在環(huán)境保護(hù)法中，公民可依法對(duì)違法排污者或者未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國(guó)行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或社團(tuán)為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關(guān)人訴訟，納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。“相關(guān)人訴訟是指私人不具當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院作出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出�！� 美國(guó)的“私人檢察總長(zhǎng)制度”的要旨在于，在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。作為公民代表的立法機(jī)關(guān)就可以根據(jù)它的意愿把保護(hù)公共權(quán)利的任務(wù)委托給別人。“可以不委托給司法部長(zhǎng)或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權(quán)力的行為，這同樣有了真實(shí)的爭(zhēng)議。憲法允許國(guó)會(huì)授權(quán)任何人（不論他是否政府官員）對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議的問(wèn)題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公共利益也行�？梢哉f(shuō)，被授權(quán)的人是私方司法部長(zhǎng)。” 這種理論在聯(lián)邦法規(guī)中得到了很好的體現(xiàn)，典型的如清潔空氣法中創(chuàng)設(shè)的公民訴訟條款，其中規(guī)定任何人都可以以自己的名義對(duì)任何人（包括美國(guó)政府，政府機(jī)關(guān)，公司和個(gè)人）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟。
英國(guó)對(duì)公益的救濟(jì)相對(duì)保守，但在當(dāng)事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。 對(duì)此，上訴法院院長(zhǎng)丹寧指出，“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。我認(rèn)為，這是一個(gè)重要的憲法原則�！�
二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無(wú)論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現(xiàn)出了這一概念具有廣泛的擴(kuò)張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因?yàn)檫@不僅有利于鼓勵(lì)其提高當(dāng)家作主，實(shí)施民主監(jiān)督的法律意識(shí)，而且其對(duì)損害社會(huì)公益之行為實(shí)施有效監(jiān)督的層面比任何一種監(jiān)督方式都要廣泛，有利于社會(huì)公益得到最大限度的保護(hù)。同時(shí)，當(dāng)公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認(rèn)為，如果被駁回起訴的原告向具有國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院反映、投訴、申請(qǐng)公訴，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查基本事實(shí)后認(rèn)為被告構(gòu)成損害社會(huì)公益行為時(shí)，可以也應(yīng)該以國(guó)家公訴人的身份對(duì)相應(yīng)行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，認(rèn)為被告損害社會(huì)公益的行為事實(shí)確實(shí)成立時(shí)，也可以而且應(yīng)該以抗訴程序維護(hù)社會(huì)公益，同時(shí)也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權(quán)不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導(dǎo)致嚴(yán)重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應(yīng)由法院直接或由其告知原告將相關(guān)行政主體追加為共同被告。判令相關(guān)行政主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并責(zé)成該行政主體對(duì)直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的訴權(quán)依法不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)則可以視具體情形和相應(yīng)法定程序以國(guó)家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因?yàn)楣�共利益由于�?quán)利主體抽象，產(chǎn)權(quán)模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護(hù)常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權(quán)來(lái)保護(hù)公共利益。這樣當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，
法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。
第三節(jié) 公民行政公益訴訟的一般特征
關(guān)于行政公益訴訟的概念，我國(guó)尚無(wú)權(quán)威的論述，但是筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握。相對(duì)于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個(gè)特征：
第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關(guān)系，這是最為本質(zhì)的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護(hù)個(gè)人、法人或其它組織自身的合法權(quán)益。公民行政公益訴訟則是維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益。為此，逐步而有序的擴(kuò)大公民依法行使訴訟權(quán)利，有利于使侵
害公共利益的違法行為得到制裁，國(guó)家利益得到保護(hù)。
第二，范圍上�，F(xiàn)行的行政訴訟法未承認(rèn)公民行政公益訴訟，從而將影響社會(huì)公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)為排除在我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關(guān)系人、相對(duì)人，但同時(shí)也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關(guān)系人、相對(duì)人不愿訴、不敢訴、不能訴、
怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要注意的是，在有直接利害關(guān)系人的情況下，要區(qū)分是否只侵害了其私益，還是同時(shí)侵害了公共利益，這一點(diǎn)在后面尚有涉及。
第三，訴訟標(biāo)的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可能違法行為還未能造成現(xiàn)實(shí)的損害。我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發(fā)生了現(xiàn)實(shí)的損害事實(shí)為依據(jù)，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴(yán)重違法行為或因其不作為，發(fā)生或有可能發(fā)生有損國(guó)家和社會(huì)公共利益的結(jié)果，都可以被起訴。這樣做是因?yàn)檫`法行為既然針對(duì)的對(duì)象是國(guó)家或社會(huì)公共利益，那么該違法行為就將給國(guó)家或社會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果。如重大財(cái)產(chǎn)損失，不特定多數(shù)人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵(lì)防微杜漸，盡可能地減輕違法行為
所帶來(lái)的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。
第四節(jié) 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區(qū)別
公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現(xiàn)在法律關(guān)系方面的區(qū)別。民事訴訟的原告是指因民事權(quán)利發(fā)生爭(zhēng)議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發(fā)生的人。被告是指被侵犯其合法權(quán)益或者與原告發(fā)生權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，被人民法院通知應(yīng)訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時(shí)，以民事法律關(guān)系為基礎(chǔ)。行政訴訟的原告是指對(duì)具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴的利害關(guān)系人

。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關(guān)系，即原告的合法權(quán)益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當(dāng)因果關(guān)系。刑事自訴則是被害人或其監(jiān)護(hù)人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟(jì)而直接向人民法
院起訴被告的訴訟。
而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護(hù)公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強(qiáng)調(diào)原告是案件的直接利害關(guān)系人，只強(qiáng)調(diào)被告是否侵犯和損害了公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區(qū)別的一個(gè)特征。
第二章 公民行政公益訴訟應(yīng)得到司法救濟(jì)
第一節(jié) 從現(xiàn)實(shí)案例看現(xiàn)行司法程序的不足
近幾年媒體報(bào)道了一些當(dāng)事人在維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，又涉及“公益”的訴訟案件。如河南農(nóng)民葛銳在鄭州火車站掏錢入廁，事后其將鄭州鐵路局告上了法庭，一審敗訴，二審勝訴，用三年時(shí)間花4,000多元打贏了這場(chǎng)“3角錢”訴訟標(biāo)的官司。還有河北律師喬占祥質(zhì)疑2001年春運(yùn)期間部分旅客列車實(shí)行票價(jià)上浮的行政行為而提起的行政訴訟，無(wú)錫一市民起訴電信局擅自收取代理費(fèi)的案件等等。這類案件在歷經(jīng)曲折后終于勝訴或部分勝訴，但主要并非因?yàn)槠鋷в小肮�益”性質(zhì)，而是案件的訴訟標(biāo)的及其結(jié)果與原告的直接損失之間形成了因果關(guān)系。但筆者認(rèn)為，這也應(yīng)該認(rèn)為是一種社會(huì)進(jìn)步和司法嘗試，起碼是司法機(jī)關(guān)在給予公民尋求自身司法救濟(jì)的同時(shí)，又推進(jìn)了公民“公益訴訟”的萌動(dòng)。然而，還有以下另一類情形，卻更值得關(guān)注和思考，從中可以看出現(xiàn)行司法程序存在的不足，致使憲法和一些實(shí)體法賦予公民民主監(jiān)督的權(quán)利無(wú)法在公益訴訟活動(dòng)中得以體現(xiàn)。
一、新疆三青年訴某酒店懸掛國(guó)旗違法案。
2001年春，新疆烏魯木齊市三位青年分別向兩家法院起訴當(dāng)?shù)氐娜�家涉外酒店。認(rèn)為這幾家酒店把國(guó)旗與其店旗平行懸掛，不分大小，違反了國(guó)旗法第十五條第一款、第三款的規(guī)定。三位青年認(rèn)為，缺乏國(guó)旗意識(shí)已經(jīng)是國(guó)民的通病，酒店此舉不利于國(guó)旗神圣感的建立。結(jié)果，一家法院以國(guó)旗懸掛屬于政府管理范疇，原告沒有起訴資格為由駁回起訴。另一家法院則一再動(dòng)員他們撤訴。本案中三位青年維護(hù)“公益”的舉動(dòng)無(wú)可非議，甚至可欽可佩，可贊可嘆，可圈可點(diǎn)。但法院的處理方式亦無(wú)違法之嫌。三家涉外酒店將國(guó)旗與店旗平行懸掛確實(shí)違反了國(guó)旗法的規(guī)定，依法只能由當(dāng)?shù)卣�府�?shí)施監(jiān)督管理。當(dāng)?shù)卣�府�?duì)其不作為應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。但究竟當(dāng)?shù)卣�府分工那個(gè)職能部門管理國(guó)旗懸掛？政府對(duì)其不作為承擔(dān)何種責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，公民可否對(duì)因當(dāng)?shù)卣�府或它的某個(gè)職能部門的不作為而使“公益”損害得不到有效制止的行政行為及其后果提起公益訴訟？
二、王英訴某酒廠酒瓶不加警示標(biāo)志案。
1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年僅41歲。王英悲痛之余便想：煙盒上都標(biāo)有“吸煙有害健康”，酒也能讓人上癮并能喝死人，為啥酒瓶上不加警示標(biāo)志？于是，王英一紙?jiān)V狀把某酒廠告上法庭，要求被告某酒廠賠償其丈夫之死造成的經(jīng)濟(jì)、精神等損失共計(jì)60萬(wàn)元。并且要求被告在酒瓶上標(biāo)出“飲酒過(guò)量會(huì)導(dǎo)致人中毒或死亡┅”等警示標(biāo)志。該案從一審到二審到再審，王英均以敗訴告終。訴訟期間，被告多次表示愿意給予經(jīng)濟(jì)援助，但拒絕在酒瓶上加警示標(biāo)志。王英認(rèn)為，她之所以如此費(fèi)勁地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示標(biāo)志，是為了廣大活著地消費(fèi)者。
王英關(guān)于白酒警示標(biāo)志的訴訟，雖然未將相應(yīng)的行政主體列為被告，但從訴訟性質(zhì)而言，應(yīng)該屬于行政公益訴訟的范疇。法院判其敗訴，從目前程序法的角度考察，無(wú)疑沒錯(cuò)。而王英的主張又符合維護(hù)社會(huì)公共利益的立法精神，其向法院提起的公益訴訟應(yīng)該得到司法救濟(jì)！
三、王日忠狀告稅務(wù)局不履行法定職責(zé)案
王日忠系浙江省送變電工程公司的一名普通職工，他為人正直，富有正義感和責(zé)任心。1994年以來(lái)，王日忠發(fā)現(xiàn)本單位以及下屬9個(gè)部門有偷漏個(gè)人所得稅等嚴(yán)重違法行為。從1995年底到1998年初，王日忠分別向各級(jí)稅務(wù)部門多次舉報(bào)并反映該情況，結(jié)果不但未得到任何口頭或書面的答復(fù)，反而為舉報(bào)付出了沉重的代價(jià)。無(wú)奈之下，1998年5月，王日忠將杭州市地稅局告到法院，要求其履行稅務(wù)稽查義務(wù)，同時(shí)要求稅務(wù)局對(duì)他因舉報(bào)而遭受的巨大經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。但最后，法院卻并未支持王的請(qǐng)求，原因是“原告并不是他們稽查行為的相對(duì)人，并不具有起訴資格”而被駁回起訴。這樣一來(lái)，明明存在行政機(jī)關(guān)違法不履行義務(wù)，公民舉報(bào)無(wú)門卻又起訴無(wú)路，那又究竟由誰(shuí)來(lái)追究、怎么追究那些偷稅漏稅人的法律責(zé)任？由法律賦予人民群眾的民主監(jiān)督權(quán)力因無(wú)法律程序方面的具體規(guī)定而成為空談。如果王日忠在本案被駁回起訴后，繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，即使在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)，至多也只能追究該案中偷漏個(gè)人所得稅自然人的偷漏稅刑事責(zé)任，這還要視其偷漏稅數(shù)額是否達(dá)到追究刑事責(zé)任的程度。這一問(wèn)題就超出于本文討論的范圍。而對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)不履行追繳偷漏稅行為及其后果的責(zé)任而言，僅僅因?yàn)樵�告不是稅�?wù)機(jī)關(guān)稽查行為的相對(duì)人，難道因行政主體不作為導(dǎo)致?lián)p害國(guó)家利益的行為及其后果就可以不受司法追究嗎？
四，某畫家告文管會(huì)不作為案。
浙江一家娛樂(lè)公司承包一家文化館，并在門口張貼了帶有色情內(nèi)容的廣告，同時(shí)在館內(nèi)表演的節(jié)目也帶有色情性質(zhì)。文化館對(duì)該公司的行為不聞不問(wèn)，當(dāng)?shù)卦S多居民對(duì)此深表不滿，當(dāng)?shù)氐囊晃划嫾叶啻紊蠒�文化館及其上級(jí)主管部門—地區(qū)文化事業(yè)管理委員會(huì)，要求娛樂(lè)公司搬遷，但一直沒有解決。無(wú)奈之下，這位畫家將其告上了法庭。法院審查后，該畫家不是直接的權(quán)益受害人，不是合格的原告，因此駁回了起訴。從法律規(guī)定上來(lái)看，法院的做法并無(wú)違法，但從社會(huì)的整體效益來(lái)看，影響卻是消極的。后來(lái)該法院向地區(qū)文管會(huì)提出了司法建議，地區(qū)文管委接受建議，責(zé)令文化館將娛樂(lè)公司搬遷。此案從法律的角度看，發(fā)人深省。由于司法建議本身不具強(qiáng)制執(zhí)行力，如果本案被告對(duì)該建議置若罔聞，危害公共利益的狀態(tài)還會(huì)延續(xù)下去，直到適格的主體起訴。
以上四個(gè)案例，均涉及行政公益訴訟的因素。隨著經(jīng)濟(jì)水平的改善和公民文化素質(zhì)的提高，公民的權(quán)利意識(shí)越來(lái)越覺醒，想運(yùn)用訴訟的方式來(lái)解決行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)社會(huì)公益的侵害，應(yīng)該說(shuō)這是我國(guó)法治的進(jìn)步。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)現(xiàn)行的《行政訴訟法》排除了無(wú)直接利害關(guān)系人和相對(duì)人作為訴訟主體，以致社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，缺乏保護(hù)和救濟(jì)手段。這從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)現(xiàn)行司法制度設(shè)計(jì)還存在一些不足，隨著時(shí)代的進(jìn)步和法治環(huán)境的變化，需要進(jìn)一步完善，尤其需要從程序法的角度完善。
第二節(jié) 四個(gè)案例具有的共同訴訟特征
首先，原告起訴的目的主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益或社會(huì)整體利益，即具有“公益”性質(zhì)。盡管可能也帶有某些個(gè)人目的，如要求得到一定補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，甚至也不排除原告具有通過(guò)訴訟來(lái)使自己出名的動(dòng)機(jī)。但這類訴訟與那種純粹為保護(hù)自身的私有利益不受侵犯的訴訟來(lái)說(shuō)，其訴訟效果也具有保護(hù)國(guó)家、集體和其它公民合法權(quán)益的擴(kuò)張性。
其次，雖然原告與本案可能具有間接的利害關(guān)系，但原告并非本案的直接利害關(guān)系人。在我國(guó)現(xiàn)有的行政訴訟的制度框架內(nèi)，要求原告必須是本案的直接利害關(guān)系人或相對(duì)人。我國(guó)《行政訴訟法》第41條規(guī)定，原告提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合的首要條件是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)

的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民，法人或其它組織。雖然最高法院的司法解釋對(duì)當(dāng)事人的起訴資格做出了一些擴(kuò)張，如競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人，相鄰權(quán)人的起訴資格得到確認(rèn)。但否定了行政公益訴訟的原告起訴資格。正因?yàn)槿绱�，這類具有公益性質(zhì)的訴訟案件常被不予受理或駁回起訴或被判令敗訴也就不奇怪了。
第三，有明確的被告。雖然被告有的是企業(yè)法人，有的是國(guó)家機(jī)關(guān)法人，但原告訴狀中所列的被告是明確的。這與程序法對(duì)于不同類型的訴訟均應(yīng)該有明確的被告的規(guī)定趨于一致。
第四，原告均為公民，而且是以自身的名義，并非以國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)法人或其它組織的名義。
第五，起訴的原因均在于國(guó)家行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致的公共利益受損的問(wèn)題。
第六，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)并沒有行使法律監(jiān)督職責(zé)介入到上述案件中去。
第三節(jié) 解決公民行政公益訴訟問(wèn)題，目前存在的困難
改革開放20多年來(lái)，我國(guó)民主和法制建設(shè)取得了巨大成就。集中體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法、守法等方面均取得明顯進(jìn)展。黨的“十五大”已將依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，明確提出建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的宏偉目標(biāo)，江澤民同志在黨的“十六大”報(bào)告的第五部分進(jìn)一步闡明了堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、推進(jìn)司法體制改革等問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)“健全民主制度、豐富民主形式、擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，”“堅(jiān)持有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施，”“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益�！彼�有這些都標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)工程將建立在逐步健全完善社會(huì)主義法制系統(tǒng)工程基礎(chǔ)之上。然而，法制系統(tǒng)工程的建設(shè)必然要受到本國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、政治、文化、道德等社會(huì)環(huán)境的影響和制約，而且還要考慮國(guó)際社會(huì)影響，解決如何與國(guó)際法律制度接軌等問(wèn)題。
要解決本文所論及的由公民提起的具有公共利益性質(zhì)的訴訟問(wèn)題，涉及面相當(dāng)廣泛，而且將觸及諸如現(xiàn)行政治體制進(jìn)一步深化改革的深層次問(wèn)題。從目前考慮應(yīng)該通過(guò)修改現(xiàn)行的行政訴訟法，擴(kuò)大其受案范圍和原告適格的范圍，尤其應(yīng)該確立公民在行政公益訴訟中的訴權(quán)，讓其通過(guò)行政公益訴訟的途徑來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益。要建立公民行政公益訴訟制度，從目前看，主要存在如下障礙和困難：
一是我國(guó)目前還是發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平還欠發(fā)達(dá)，作為上層建筑領(lǐng)域范疇的公民行政公益訴訟制度的建立，必須適應(yīng)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會(huì)的物質(zhì)生活條件尚未達(dá)到富裕程度，作為意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域范疇的公民的民主、法制意識(shí)的提高，也必須有賴于社會(huì)物質(zhì)文明的不斷進(jìn)步。
二是由于我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠平衡，人民群眾接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制約著全體社會(huì)成員民主、法制意識(shí)的普遍提高。如果對(duì)訴權(quán)主體不嚴(yán)加限制，勢(shì)必造成濫用訴權(quán)的嚴(yán)重后果。
三是我國(guó)公、檢、法各機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的司法資源相對(duì)短缺，對(duì)公民行政公益訴訟的司法救濟(jì)尚存許多困難。按照我國(guó)訴訟法的規(guī)定，除特殊情況外，必須事先交納訴訟費(fèi)后才能進(jìn)入審判程序。侵害國(guó)有資產(chǎn)和環(huán)境污染等破壞自然環(huán)境的案件的訴訟標(biāo)的往往非常巨大，提起公益訴訟必須交納高額的訴訟費(fèi)用，一旦訴訟失敗，個(gè)人就要承擔(dān)費(fèi)用�？梢哉f(shuō)，在大多數(shù)情況下，公民個(gè)人承擔(dān)公益訴訟的鉅額費(fèi)用也是阻礙個(gè)人提起公益訴訟的原因之一。
四是在我國(guó)憲法和許多法律中，雖然賦予了公民民主監(jiān)督的權(quán)力和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性，最終導(dǎo)致這些權(quán)力無(wú)法落實(shí)。這就需要通過(guò)司法實(shí)踐，從理論和實(shí)際的結(jié)合上，依靠國(guó)家綜合國(guó)力的增強(qiáng)和人民民主、法制意識(shí)的日益提高，逐步而有序地解決公民和檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害社會(huì)公益行為可訴性的突出問(wèn)題。按照英美等各國(guó)的法律實(shí)踐，由個(gè)人提起的公益訴訟，個(gè)人原告有權(quán)從被告罰金中提取相當(dāng)數(shù)額作為獎(jiǎng)勵(lì)。這在很大程度上鼓勵(lì)了個(gè)人參與和提起公益訴訟的積極性�？梢哉f(shuō)個(gè)人提起公益訴訟的動(dòng)機(jī)一般有兩個(gè)方面：一是為懲惡揚(yáng)善，追求社會(huì)正義，二是為獲得獎(jiǎng)勵(lì)，追求一定的利益。我國(guó)的訴訟法缺少具體的規(guī)定。
五是我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法并未規(guī)定可由公民提起行政公益訴訟，應(yīng)是導(dǎo)致公民行政公益訴訟最直接的障礙和困難。拿王海打假來(lái)講，本是維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的好事，但因法律規(guī)定的限制，不得不自己先買假劣產(chǎn)品成為受害者才能以直接利害關(guān)系人的身份起訴。而這種做法，在形式上是以個(gè)人的名義起訴，賠償也首先是對(duì)個(gè)人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益訴訟制度，涉及我國(guó)現(xiàn)行政治體制、司法體制的深層次改革。顯然這會(huì)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
因此，建立公民行政公益訴訟制度應(yīng)該而且必須是一個(gè)漸進(jìn)和有序的過(guò)程，在這一過(guò)程中，必須處理好由此引起的各種社會(huì)矛盾，司法權(quán)與行政權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力分配、權(quán)力協(xié)調(diào)與權(quán)力制約以及“公權(quán)”與“私權(quán)”的相互制衡等等問(wèn)題�？墒�，作者認(rèn)為，并不能因?yàn)橛猩鲜稣系K和困難，就可以擱置或放棄推動(dòng)公民行政公益訴訟制度的建立。恰恰相反，我們應(yīng)該創(chuàng)造條件，因勢(shì)利導(dǎo)、循序漸進(jìn)地推進(jìn)對(duì)損害社會(huì)公益行為的可訴性并力促公民行政公益訴訟制度的建立，以最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家整體利益。
第三章 我國(guó)應(yīng)建立公民行政公益訴訟制度的理由
我國(guó)目前還未建立公民行政公益訴訟制度，社會(huì)的發(fā)展、現(xiàn)實(shí)的需要，使公民行政公益訴訟制度有必要和有可能在我國(guó)建立起來(lái)。
第一節(jié) 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)
社會(huì)公益受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治狀況發(fā)育水平的反映，而社會(huì)公益的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定和實(shí)施，實(shí)際上是法律使社會(huì)公益從應(yīng)然演變?yōu)榉ǘ��?quán)益，再發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)權(quán)益的過(guò)程。
一，社會(huì)公益需要從可訴程序上得以保證。
社會(huì)公益的重要內(nèi)容，總是通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)范的。因而也需要獲得法律保障。法律要保障社會(huì)公益不受侵犯，除制度根據(jù)包括憲法和普通法兩個(gè)層面的制度根據(jù)外，還必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依托。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。 雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)保護(hù)社會(huì)公益設(shè)置了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民，法人或其它組織一般不被認(rèn)為具有直接的訴訟利益，其原告資格不被認(rèn)可。以法理而言，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，直接或間接的權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有申請(qǐng)的資格，司法救濟(jì)必須成為保護(hù)社會(huì)公益的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)。社會(huì)公益不應(yīng)是停留在紙面上的空談的東西，而應(yīng)是具體的存在，當(dāng)其受到損害時(shí)，必須為之提供合法的矯正手段。 雖然權(quán)益救濟(jì)的渠道是多元性的，但司法救濟(jì)應(yīng)是保護(hù)社會(huì)公益的一種最根本的解決途徑。原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)威和權(quán)力，更能穩(wěn)定而經(jīng)常地調(diào)整種種相互沖突的利益，包括個(gè)體利益和社會(huì)公共利益�？傊�，社會(huì)公共利益，除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外，還必須要獲得可訴性。但由于這類權(quán)益往往沒有直接的代表人和請(qǐng)求人，因此，可以而且應(yīng)該賦予公民和國(guó)家法律

監(jiān)督機(jī)關(guān)。為社會(huì)公益提起訴訟的權(quán)力，這是公民行政公益訴訟制度得以確立的法理基礎(chǔ)之一。從人民民主權(quán)利的角度考察，建立公民行政公益訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的主體提起行政公益訴訟的權(quán)利，不僅僅是個(gè)訴訟程序問(wèn)題，更重要的是通過(guò)行政公益訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政公益訴訟制度的建立和行使這一特定角度而言，原告的起訴資格的賦予就是人民民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。
二，公權(quán)力尚需私權(quán)利予以制約。如果保護(hù)社會(huì)公益的司法之門向民眾敞開，就等于是動(dòng)員私人拿起司法武器來(lái)保護(hù)社會(huì)公益。這就打破了過(guò)去關(guān)于權(quán)利與權(quán)力及不同權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制。比如過(guò)去行政權(quán)的行使原則上不受司法審查，私人無(wú)權(quán)為公益而提起訴訟。若法院認(rèn)定公民個(gè)人與本案不存在直接利害關(guān)系，則不認(rèn)可其具有訴訟利益。按照這樣的傳統(tǒng)理論，公權(quán)的行使如屬不當(dāng)或違法，一般是由另一種公權(quán)來(lái)糾正它，即以公權(quán)制約公權(quán)。國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和社會(huì)公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控。而另一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)干預(yù)和控制。依此，公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作，即使其行為危及或害及社會(huì)公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民便無(wú)權(quán)干預(yù)，更無(wú)權(quán)借助司法手段對(duì)之進(jìn)行審查，而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決，即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這樣的司法制度設(shè)計(jì)，一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴(kuò)張之勢(shì)，運(yùn)作效力低下，造成社會(huì)資源、司法資源的浪費(fèi)；另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，堵塞了公民管理國(guó)家事務(wù)、主張法律賦予公民民主權(quán)利的途徑，從而違背了人民民主權(quán)利的根本法理。依現(xiàn)行法律，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)有損公益的違法行為，公民、法人或其它組織可以向上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)督機(jī)關(guān)檢舉；如果得不到查處，可再向更高一層的相應(yīng)機(jī)關(guān)檢舉，對(duì)檢舉有功者，國(guó)家還可給予獎(jiǎng)勵(lì)。人們期望這些機(jī)關(guān)上下左右之間互相監(jiān)督和制衡，出了問(wèn)題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是好的，但必須有一個(gè)前提，即這些機(jī)關(guān)是真正依法辦事，廉潔奉公，忠于正義的才行。然而，人們也不難看到，一些擅權(quán)瀆職，貪贓枉法的官員在被查處前，曾受到過(guò)上級(jí)表彰，頭戴許多光環(huán)，這不能不引起人們的警醒？行政執(zhí)法過(guò)程中的地方保護(hù)主義，集團(tuán)保護(hù)主義現(xiàn)象更不乏其例。通過(guò)創(chuàng)設(shè)行政公益訴訟制度，就可動(dòng)用私權(quán)力對(duì)公權(quán)力予以制約，充分發(fā)揮公民在保護(hù)社會(huì)公益中的作用。
第二節(jié) 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的憲法依據(jù)
我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)�！睓�(quán)力屬于人民，保障公民民主權(quán)利，依法治國(guó)，這些都是我國(guó)憲法的主要原則。我國(guó)人民行使權(quán)力的方式，一般由人民選舉人大代表，組成人民代表大會(huì)，再以人民代表大會(huì)為基礎(chǔ)組織全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，再統(tǒng)一協(xié)調(diào)全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，共同行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治原則。一方面，人民依法定程序把管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力委托給國(guó)家機(jī)關(guān)行使。另一方面，為了人民真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主，也保留了人民直接參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)力，如對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)某一受托者不按照人民的意志行使權(quán)力時(shí)，人民有權(quán)依法通過(guò)公益訴訟來(lái)行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。公民行使公益訴訟的權(quán)力，是人民民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。正如某些學(xué)者所言：“公益訴訟是人民廣泛而真實(shí)地行使民主權(quán)利來(lái)管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)地新途徑。” 它使憲法所規(guī)定的社會(huì)主義民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)制度化、法律化。如果一國(guó)的憲法雖然確立了某些民主原則，承認(rèn)憲法的最高法律地位，但國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行不受憲法的約束，便形成國(guó)家權(quán)力的憲法外運(yùn)作，憲法的規(guī)定只具有形式上的意義。
根據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，從國(guó)家法律監(jiān)督的角度考察，檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，并獨(dú)成系統(tǒng)，相對(duì)獨(dú)立于人民政府與人民法院之外。而從我國(guó)《檢察院組織法》來(lái)看，卻不難發(fā)現(xiàn)，盡管憲法明文規(guī)定其是“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但實(shí)際上卻僅僅停留在對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、法院的審判活動(dòng)以及監(jiān)督勞改機(jī)關(guān)等活動(dòng)是否合法實(shí)行專門監(jiān)督。如果說(shuō)檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法律監(jiān)督權(quán)的話，那么也只局限于對(duì)其職務(wù)犯罪行為的偵查、追訴活動(dòng)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政、濫用職權(quán)或嚴(yán)重瀆職侵犯國(guó)家、公共利益而未構(gòu)成犯罪的情況，檢察機(jī)關(guān)卻無(wú)法進(jìn)行法律監(jiān)督，而只能交由行政機(jī)關(guān)自律或由人大進(jìn)行監(jiān)督。然而，行政機(jī)關(guān)的自律，無(wú)論從理論還是從實(shí)際情況看，均是有限的。而人大的監(jiān)督，其遵循的是合議的程序和原則，因而這種監(jiān)督也是宏觀的、指導(dǎo)性的。如果人大為履行對(duì)政府的制衡和監(jiān)督而陷于繁雜的日常事務(wù)，則又與其自身的性質(zhì)、地位不相適應(yīng)，也與設(shè)立人民代表大會(huì)制的初衷相違背。在我國(guó)法制日益健全、法治化程度進(jìn)一步提高的今天，有必要在進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督的同時(shí)，依憲法將人民檢察院全面對(duì)政府及其職能部門、對(duì)公民、法人和其它組織的法律監(jiān)督體制，并賦予檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟的公訴權(quán)，使社會(huì)公益從可訴性方面得以保障。當(dāng)公民提起行政公益訴訟的權(quán)力因種種原因受到削弱或根本得不到保障時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)公訴或抗訴的方式予以救濟(jì)。
第三節(jié) 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的學(xué)理依據(jù)
行政權(quán)力的目的是維護(hù)公共利益，而公權(quán)力的運(yùn)作必須通過(guò)具體的個(gè)人來(lái)實(shí)現(xiàn)，行使權(quán)力的個(gè)人有自己特殊的利益，當(dāng)個(gè)人把手中的權(quán)力作為攫取個(gè)人利益的手段時(shí)，公 共利益則變成了個(gè)人利益。因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止行政權(quán)力侵害公共利益。在諸多監(jiān)督中，法院的司法審查最具公正性�！皼]有司法審查，那么行政法治就是一句空話”。 在我國(guó)司法實(shí)踐中，法院并不運(yùn)用憲法條文進(jìn)行判決。我國(guó)的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的受案范圍僅為具體行政行為。而許多行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)章因缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，而違反了憲法的要義，對(duì)人民的權(quán)利及公共利益造成侵害。建立行政公益訴訟，將層次較低的抽象行政行為納入司法審查的范圍，不僅有利于維護(hù)人民權(quán)益，而且有利于我國(guó)的憲政建設(shè)，增強(qiáng)憲法的權(quán)威及可操作性。學(xué)者馬懷德先生認(rèn)為，按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過(guò)其它監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題。但是，從實(shí)際情況看，目前其它監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。為了有效地監(jiān)督抽象行政行為，及時(shí)解決抽象行政行為引發(fā)的各類爭(zhēng)議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。
由于抽象行政行為是針對(duì)普通對(duì)象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體的行政行為。一旦違法，將會(huì)給眾多的人造成損失。如果人民法院不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對(duì)人蒙受損失。從這個(gè)意義上說(shuō)，抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性和破壞力，因而更有理由將其納入行政訴訟范圍。由于行政訴訟法排除了對(duì)抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其它監(jiān)督機(jī)制又跟不上，致使抽象行政行為違法問(wèn)題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān)、特別是基層行政機(jī)關(guān)，習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一

些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、權(quán)限，推卸責(zé)任和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過(guò)抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。這些問(wèn)題即出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”上，它已不是某個(gè)具體工作人員的違法，而是整個(gè)部門的違法，是一級(jí)政府的違法。政府通過(guò)制定“紅頭文件”的方式來(lái)剝奪、限制行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到為私利、部門利益之違法目的。要改變這些現(xiàn)狀，必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。
馬懷德學(xué)者的思想具有一定的代表性，他從 “將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍”側(cè)面，反映出行政公益訴訟制度建立的社會(huì)發(fā)展必然性。如果法律賦予人民群眾對(duì)上述違法抽象行政行為提起公益訴訟的訴權(quán)，那么，一些違法抽象行政行為可能會(huì)得到遏制。從我國(guó)司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)考察，司法對(duì)行政的監(jiān)督應(yīng)該是全面監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭(zhēng)議的國(guó)家機(jī)關(guān)，由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致爭(zhēng)議，所以法院根據(jù)公益訴訟原告提出的訴訟請(qǐng)求或公訴機(jī)關(guān)提起的公益公訴裁決抽象行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議是實(shí)施司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭(zhēng)議的必要途徑。

第四節(jié) 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)根據(jù)
目前我國(guó)的現(xiàn)狀是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還未成熟，行政機(jī)關(guān)的角色定位還在摸索，民主法治觀念還未深入人心。在這種客觀前提下，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件急劇增加以及行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)等違法行政行為都使行政公益訴訟有必要建立。
首先，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益的事件急劇增加，通過(guò)非法手段侵吞、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國(guó)有資產(chǎn)流失的事件已屢見不鮮。盡管國(guó)家專門成立了國(guó)有資產(chǎn)管理局，制定了一批國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，然而許多違法者依然逍遙法外，而有的組織或公民為維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保護(hù)國(guó)家利益不受侵犯，大膽檢舉、控告違法行為，有的無(wú)人理睬，不了了之，有的還遭受打擊報(bào)復(fù)。許多地區(qū)和企業(yè)，為地方利益，小集體利益，甚至個(gè)人利益，趁企業(yè)專制或中外合資等機(jī)會(huì)低價(jià)評(píng)估和出售資產(chǎn)，使國(guó)家利益受到重大損失。據(jù)不完全估計(jì)，從1982年到1992年，國(guó)有資產(chǎn)流失大約為5000億元。 在現(xiàn)階段，國(guó)企改革過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題更加嚴(yán)重。在入世后這種局面面臨更大的挑戰(zhàn)。按照市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，外資的進(jìn)入使得中外合資的機(jī)會(huì)更為廣泛。不法外商利用合資的機(jī)會(huì)侵吞我國(guó)有資產(chǎn)或地方管理部門與國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人撈取地方利益或個(gè)人利益的現(xiàn)象有進(jìn)一步發(fā)展的可能。種種事件說(shuō)明公民的監(jiān)督權(quán)和檢察機(jī)關(guān)國(guó)家的法律監(jiān)督權(quán)，如果沒有程序法上的保障將是一紙空文，正義將不能得到伸張。
其次，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式，市場(chǎng)主體對(duì)利益追求的內(nèi)在沖動(dòng)又往往具有難以遏制的，甚至無(wú)法滿足的趨向。因此違法經(jīng)營(yíng)，違背公認(rèn)的商業(yè)道德、不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、大規(guī)模污染環(huán)境、土地開發(fā)中的不合理利用問(wèn)題，政府在公共工程的審批，招標(biāo)和發(fā)標(biāo)過(guò)程中的違法行為，侵犯其它經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益、特殊部門實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)等等。它們所侵犯的客體不只是某個(gè)特定的民事主體的合法權(quán)益，而是社會(huì)公共利益、國(guó)家利益或社會(huì)整體利益。而要遏制這種嚴(yán)重?fù)p害公益的行為，光靠行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該建立行政執(zhí)法為主、行政公益訴訟為輔的雙重制約機(jī)制。
最后，大量的行政違法行為司空見慣，主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，不履行法定義務(wù)。僅以行政處罰領(lǐng)域來(lái)看，就存在許多問(wèn)題，比如處罰失控，即行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰，濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，既侵犯了公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，又損害了政府形象和法律尊嚴(yán)。 具體表現(xiàn)在：（1）行政機(jī)關(guān)任意設(shè)定處罰權(quán)。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對(duì)罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過(guò)寬，罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公平處罰相對(duì)人。（3）行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)管轄不明確，出現(xiàn)了多個(gè)機(jī)關(guān)爭(zhēng)奪處罰權(quán)。（4）處罰不遵守法定程序等等。另外，行政機(jī)關(guān)的不作為在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在。2002年，全國(guó)各級(jí)法院受理行政案件13萬(wàn)起，告政府職能部門不作為的為8萬(wàn)起之多。 在大量的行政違法事實(shí)面前，唯有對(duì)“公權(quán)力”實(shí)施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化。因?yàn)椤懊總�(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)闄?quán)力這種誘惑是無(wú)法抵擋的”。 在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，要求加大對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的力量，而建立行政公益訴訟無(wú)疑可以發(fā)揮一種有效的監(jiān)督作用。使行政權(quán)力置于人民的監(jiān)督之網(wǎng)中，而這種網(wǎng)應(yīng)該是無(wú)處不在的。
第五節(jié) 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的文化環(huán)境
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使我們的時(shí)代進(jìn)入了一個(gè)權(quán)利的時(shí)代，“準(zhǔn)確地講，是一個(gè)權(quán)利最受關(guān)注和尊重的時(shí)代，一個(gè)權(quán)利發(fā)展顯著的時(shí)代�！睓�(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)的增強(qiáng)，使公益訴訟有了很好的文化環(huán)境。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種贊同和承認(rèn)人們行為方式多樣化的一種經(jīng)濟(jì)形式，是尊重人們的“個(gè)人偏好”和個(gè)人選擇的，人們之所以有不同的偏好，是因?yàn)樽鳛椤袄硇浴钡娜丝傇谧非笾�自身利益或價(jià)值的最大化。影響這種“最大化”的因素不僅僅包括經(jīng)濟(jì)因素，還包括個(gè)人愛好、興趣、人生觀、價(jià)值觀等等。比如有的人總是自私，對(duì)自己沒有好處的事從不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但總有一部分人凡事愛較真，追求正義、公正，對(duì)于違反社會(huì)公共利益、社會(huì)整體利益的事就是不能容忍，你可以認(rèn)為他們愛出風(fēng)頭，或者追逐虛名，但事實(shí)上這一部分人是客觀存在的。他們常常不計(jì)較個(gè)人得失，甚至玩命地與損害公共利益、踐踏法律的行為作斗爭(zhēng)。他們的行為也同中華民族的傳統(tǒng)美德相吻合，如“天下興亡，匹夫有責(zé)”，“路見不平，拔刀相助”等等。在一個(gè)法治的社會(huì)里，面對(duì)不公平，不合法的事情，任何一個(gè)有社會(huì)責(zé)任心的人，都應(yīng)該有權(quán)利通過(guò)法律程序來(lái)解決問(wèn)題。我們的法律應(yīng)該既支持“各掃門前雪”，
又支持掃除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益訴訟應(yīng)該是維護(hù)社會(huì)公共利益、國(guó)家整體利益的一條可行性途徑。
第四章 我國(guó)建立公民行政公益訴訟制度的基本原則
公益訴訟的基本原則，是指在公益訴訟整個(gè)階段都起著指導(dǎo)作用的準(zhǔn)則，它對(duì)公益訴訟的主要過(guò)程和主要問(wèn)題所作出的原則性規(guī)定。本人認(rèn)為，針對(duì)公民行政公益訴訟，可以規(guī)定以下四項(xiàng)基本原則。
第一節(jié) 有利于盡可能地保護(hù)公共利益的原則
建立公民行政公益訴訟制度不外乎是想通過(guò)運(yùn)用司法程序來(lái)達(dá)到對(duì)公共利益保護(hù)的目的。因此，公民行政公益訴訟中一些具體制度的規(guī)定應(yīng)該有利于對(duì)公共利益的保護(hù)，有助于掃除阻礙公益訴訟制度的各種障礙。
第二節(jié) 預(yù)防濫訴的原則
公民行政公益訴訟最主要的特點(diǎn)，是公民都可以依法起訴違反公共利益、國(guó)家利益和社會(huì)整體利益的違法主體及其行為，由于原告是與案件沒有直接利害關(guān)系的人，因此，不排除一些濫用公益訴訟訴權(quán)以達(dá)到其它目的可能性。
從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，可以考慮從以下幾個(gè)方面來(lái)遏制上述現(xiàn)象的發(fā)生：
1、報(bào)告制度。即公民可首先將嚴(yán)重違害公益的行為向相應(yīng)的行政管理部門報(bào)告、檢舉，如果有關(guān)部門在規(guī)定期間內(nèi)對(duì)報(bào)告、檢舉不予處理或答復(fù)的，或處理得不滿意的，方可向人民法院提起行政公益訴訟。
2、法院把關(guān)。法院在正式收到原告提起行政公益訴訟的起訴書后，應(yīng)對(duì)起訴的內(nèi)容進(jìn)行

審查，以保證所控違法行為有事實(shí)和法律依據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時(shí)也可由人民法院舉行聽證會(huì)，借鑒行政處罰的制度，召集原、被告以及社會(huì)有關(guān)人士，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判斷，以決定是否立案和進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理程序。如果聽證會(huì)決定不予立案而原告還堅(jiān)持起訴的，由法院責(zé)令原告繳納一定數(shù)額的訴訟保證金，在原告敗訴后予以沒收或補(bǔ)償給被告，若原告勝訴，訴訟保證金由法院退還原告，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。
3、嚴(yán)控惡意濫訴。惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。
第三節(jié) 原告勝訴后應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)的原則
在《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》等法律中，都規(guī)定了獎(jiǎng)勵(lì)揭發(fā)，檢舉違法行為有功的單位和個(gè)人。既然揭發(fā)，檢舉違法行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫姜?jiǎng)勵(lì)，那么公民作為原告對(duì)違法主體及其行為提起行政公益訴訟，在勝訴后得到一定獎(jiǎng)勵(lì)是不容置疑的。
違法行為，意味著對(duì)社會(huì)秩序和正義的踐踏。公益訴訟出于對(duì)正義的追求，對(duì)秩序的呼喚，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善。這是一種正義的行為，是國(guó)家主人翁民主權(quán)利、民主意識(shí)和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，才能形成良好的社會(huì)風(fēng)尚。獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)“護(hù)法”行為的積極、肯定的評(píng)價(jià)，通過(guò)物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，將利益與“護(hù)法”相聯(lián)系，一方面有利于形成守法的社會(huì)環(huán)境，另一方面可以激勵(lì)更多的人參與行政公益訴訟，使公益訴訟這種監(jiān)督機(jī)制像一張無(wú)處不在的網(wǎng)，出現(xiàn)在社會(huì)的每一個(gè)角落。

第五章 我國(guó)現(xiàn)階段建立公民行政公益訴訟制度的路徑選擇
建立公民行政公益訴訟制度，并非一件簡(jiǎn)單的事情。除了解決一些觀念和理論上的問(wèn)題外，具體實(shí)行起來(lái)卻很復(fù)雜，或者牽涉到現(xiàn)行訴訟法的修改與協(xié)調(diào)，或者涉及一些技術(shù)操作上的問(wèn)題。在現(xiàn)階段，針對(duì)在現(xiàn)實(shí)生活中存在大量的行政違法（作為和不作為）的現(xiàn)狀，迫切需要首先盡快修改行政訴訟法，以盡快解決公民行政公益訴訟的障礙：一是解決對(duì)損害社會(huì)公益之主體及其行為的可訴性問(wèn)題；二是擴(kuò)大行政公益訴訟的原告起訴資格；三是將由憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)在行政公益訴訟程序中明確化，具體化，即確認(rèn)其對(duì)行政公益訴訟的起訴權(quán)、抗訴權(quán)。
第一節(jié) 擴(kuò)大行政公益訴訟中的原告起訴資格
為遏制社會(huì)公益損害日趨嚴(yán)重化的需要，修改《行政訴訟法》已成為當(dāng)務(wù)之急。并在其中確認(rèn)對(duì)損害公益之主體及其行為的可訴性，擴(kuò)大原告起訴資格。公益訴訟在我國(guó)行政管理方面具有普遍性和針對(duì)性，一是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中存在大量社會(huì)公益特別是諸如國(guó)有資產(chǎn)流失，土地開發(fā)中的不合理利用，政府在公共工程的審批和招標(biāo)，發(fā)包過(guò)程中的違法行為，政策性價(jià)格壟斷等被侵犯而得不到司法救濟(jì)。二是因?yàn)椤缎姓�訴訟法》的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國(guó)行訴法的立法宗旨有兩個(gè)，一個(gè)是保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，同時(shí)確保行政主體依法行政。雖然私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政主體如不依法行政，其對(duì)私權(quán)益的侵害或威脅就無(wú)處不在。申言之，即使行政主體的違法行為和不作為尚未直接害及私權(quán)益，但其存在本身對(duì)行政法治的破壞，對(duì)社會(huì)公益的侵犯，私權(quán)益也將因此失去存在的根基。由此可見，確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)含公益之訴。在這一方面，現(xiàn)行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。
此外，擴(kuò)大原告在社會(huì)公益方面的起訴資格，是行政訴訟受案范圍拓展的要求。目前，我國(guó)只有《行政復(fù)議法》規(guī)定了對(duì)抽象行政行為的司法審查，但僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；為了更好地實(shí)施行訴法的宗旨，為了同《行政復(fù)議法》好銜接，建議我國(guó)行訴法將來(lái)要確立對(duì)抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度。抽象行政行為的顯著特征就是對(duì)抽象的不特定性。若從我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟原告資格制度來(lái)看，這種對(duì)象的不特定性將導(dǎo)致司法實(shí)踐中抽象行政行為的無(wú)法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。
可以借鑒法國(guó)的越權(quán)之訴和日本的民眾訴訟的分類方法，將我國(guó)的公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無(wú)直接利害關(guān)系，但其利益因公益受損而最終會(huì)受到間接侵害，法律授權(quán)這些人提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指的是行政行為同時(shí)侵害到公共利益，允許提起含有私益內(nèi)容的公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求包括公益和私益。三是機(jī)關(guān)之訴，指負(fù)有公益責(zé)任的機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)）有權(quán)就其它機(jī)關(guān)的違法行為提起訴訟。這三者的關(guān)系，前兩者均為公民提起的行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起作為公民提起
訴訟的補(bǔ)充。
第二節(jié) 行政公益訴訟的受案范圍，舉證責(zé)任及訴訟費(fèi)用
確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬。包括某些抽象行政行為（僅規(guī)章以下層次較低的抽象行政行為）。對(duì)于行政行為侵害具體相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，即使受害者不敢訴，不起訴，不愿訴，也不應(yīng)別人越俎代庖，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法制宣傳，建立支持起訴制度加以解決，但卻不是公益訴訟要解決的問(wèn)題。確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)把握住維護(hù)公共利益這一本位觀念。，其范圍應(yīng)該包括公共利益受到違法行為（包括作為和不作為）侵害的行政爭(zhēng)議。具體包括以下幾種情況：1，行政機(jī)關(guān)作為侵害公共利益，受害者為不特定多數(shù)人。2，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人惡意串通，損害公共利益的行為。3，行政機(jī)關(guān)不作為侵害公共利益。4，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。
在一般行政訴訟中，被告負(fù)舉證責(zé)任。行政公益訴訟在訴訟過(guò)程中，也應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為，行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為沒有造成對(duì)公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督的本意。
訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式。按照立法，訴訟費(fèi)用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用相應(yīng)較多，所許費(fèi)用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費(fèi)用問(wèn)題而將原告拒之門外，這無(wú)異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的訴訟。有必要吸收其它國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費(fèi)用，對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。比如在法國(guó)，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，事先不交納訴訟費(fèi)用，敗訴時(shí)再按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。
獎(jiǎng)勵(lì)及限制。公民提起行政公益訴訟，不是為了私益，或者說(shuō)很大程度上為了公益，但其提起訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間，精力，和金錢。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政，維護(hù)社會(huì)公益。但是為了防止濫訴，惡意濫用訴訟權(quán)的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂被告的正常生產(chǎn)、生活秩序而起訴被告的，應(yīng)該追究原告的侵權(quán)民事責(zé)任甚至刑事責(zé)任。這一點(diǎn)在前面已有所論及。
第三節(jié) 確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中國(guó)家公訴人的角色
根據(jù)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力，筆者認(rèn)為通過(guò)立法確立檢察機(jī)關(guān)在公民行政公益訴訟程序中作為國(guó)家公訴人的角色較為適當(dāng)。這是因?yàn)�，在�?/p>

國(guó)，公訴的職能源于監(jiān)督的職能，是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的方式之一。所以，對(duì)于我國(guó)憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督”也應(yīng)理解為特指人民檢察院通過(guò)運(yùn)用法律賦予的職務(wù)犯罪偵察權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)，追訴犯罪和糾正法律適用過(guò)程中的違法行為來(lái)保障國(guó)家法律在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實(shí)施的專門工作。 從這個(gè)意義上講檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也正是
源于其對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和其它方面的法律監(jiān)督權(quán)。目的在于保障國(guó)家行政法律和其它相關(guān)的法律統(tǒng)一正確實(shí)施。與刑事訴訟一樣，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中扮演的國(guó)家公訴人的角色，其既不應(yīng)享有勝訴的利益，也不承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。
在公民行政公益訴訟制度框架中，應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)定協(xié)調(diào)、處理好公民和檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴權(quán)主體關(guān)系。筆者認(rèn)為，公民和檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟活動(dòng)中行使訴權(quán)，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據(jù)各自由法律賦予的不同地位和司法實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)合理分工和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
（一）在公民提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受理的案件法院未予受理時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)行使公益公訴權(quán)；
（二）在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當(dāng)事人不服的，可以在法定期限內(nèi)上訴，超過(guò)法定期限的，按審判監(jiān)督程序處理，檢察機(jī)關(guān)也可以依法提出抗訴；
（三）在法院對(duì)公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說(shuō)明理由時(shí)，可由檢察機(jī)關(guān)先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益公訴，法院必須受理；
（四）進(jìn)入訴訟程序后，公民對(duì)提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時(shí)，也可由檢察機(jī)關(guān)提起公訴解決；
（五）對(duì)部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國(guó)家主權(quán)和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家公訴人的身份提起訴訟是十分必要的。
當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，必須提供相應(yīng)的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的權(quán)利問(wèn)題。我們不放借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，按照美國(guó)法律，檢察官在公益訴訟中，享有廣泛的權(quán)利。 1，調(diào)查取證權(quán)。2，優(yōu)先審理權(quán)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。法院應(yīng)優(yōu)先盡快審理。3，和解權(quán)。和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動(dòng)并得到法院的批準(zhǔn)。

第六章 結(jié) 論
哪里有侵權(quán)，哪里就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。這是由于司法權(quán)的獨(dú)立性、中立性等因素決定的。無(wú)論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來(lái)予以保障。在我國(guó)，法律之所以至今未確認(rèn)公民可提起行政公益訴訟的制度，除在本文中所探討列舉的一些原因外，還有一個(gè)重要原因是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)在還在大量地運(yùn)用行政管理的手段來(lái)解決本可以用行政公益訴訟解決的問(wèn)題，這既與我國(guó)傳統(tǒng)的重行政管理，輕視司法救濟(jì)的習(xí)慣有關(guān)，又是我國(guó)目前司法制度不健全的結(jié)果。行政管理，的確可以解決許多問(wèn)題，但是行政管理畢竟不能代替司法救濟(jì)，對(duì)公共利益的侵犯，應(yīng)該建立起一套行政管理與行政公益訴訟相結(jié)合的制度來(lái)防止和救濟(jì)，才能相得益彰。而事實(shí)上，利用行政公益訴訟解決危害公共利益的行為比單純利用行政管理手段來(lái)解決具有諸多優(yōu)點(diǎn)：其一，防止了行政機(jī)構(gòu)的膨脹，節(jié)約了經(jīng)濟(jì)成本（這對(duì)中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)尤其重要）。其二，利用行政公益訴訟這一“和平”手段來(lái)追究危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起行政公益訴訟，既可以體現(xiàn)出司法權(quán)的公正性，又可以防止行政權(quán)力的過(guò)度泛濫所帶來(lái)的“暴力”傾向。其三，行政公益訴訟允許任何公民針對(duì)危害公共利益的主體及其行為向人民法院提起公益訴訟，既可以提高人們及整個(gè)社會(huì)的民主權(quán)利意識(shí)，又可以使危害公共利益的行為時(shí)時(shí)刻刻處于社會(huì)監(jiān)督之中，司法程序能夠吸納社會(huì)民眾對(duì)行政權(quán)力濫用的不滿。最后，作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院如果能被依法確立為提起行政公益公訴的訴權(quán)主體，它不僅可以起到鼓勵(lì)和支持公民參與公益訴訟的巨大作用，同時(shí)也對(duì)個(gè)別公民可能濫訴的行為起到法律監(jiān)督的作用。
（修改于2004年3月15日）





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27、[中]張五常著，《經(jīng)濟(jì)解釋》，商務(wù)印書館。2002年版。
28、[中]王躍生著，《沒有規(guī)矩不成方圓》，三聯(lián)書店，2000年版。
29、[美]曼昆著，梁小民譯，《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，三聯(lián)書店，北京大學(xué)出版社，1999年版。

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