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關(guān)于收容審查、行政程序及法治原則的思考
馬懷德一、案情
1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘區(qū)發(fā)售社會(huì)福利彩票，北京市民李群、李揚(yáng)、陳利等六人得知后，攜帶共同籌集的20萬元現(xiàn)金來到岳塘區(qū)購買彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后購得獎(jiǎng)品為桑塔納轎車的中獎(jiǎng)彩票四張，獎(jiǎng)品為奧拓轎車的彩票兩張。李群等人決定將中獎(jiǎng)彩票通過湘潭市的朋友唐俊杰代為領(lǐng)取并在當(dāng)?shù)氐蛢r(jià)轉(zhuǎn)讓。陳利未取得其他五人同意，以個(gè)人名義將其中一張獎(jiǎng)品為奧拓轎車的彩票贈(zèng)送給唐，以表酬謝。
5月31日中午，在彩票民售現(xiàn)場，有人舉報(bào)工作人員出售廢票，岳塘分局民警通過舉報(bào)人找到出售廢票的工作人員董明利，董稱這些廢票是5月30日有三個(gè)外地青年人存放在她處的。經(jīng)董相認(rèn)，岳塘分局先后抓獲了李群等六人，并在未出示刑事偵查手續(xù)的情況下，扣押了他們轉(zhuǎn)讓轎車所得及購買彩票的余款共計(jì)52.54萬多元人民幣，但未向李群等人出具扣押清單。同時(shí)，該發(fā)局還扣押了唐俊杰所持的奧拓轎車中獎(jiǎng)彩票。
同年6月1日，岳塘分局將李群等六人作為特大詐騙案件嫌疑人立案偵查，6月2日岳塘分局宣布對李群等實(shí)施收容審查。李群等人在收審?fù)ㄖ獣灹俗�，但收審�(fù)ㄖ⑽此瓦_(dá)給李群等人。同年7月25日，岳塘分局對李群等取保候?qū)�，隨即解除了收審。但以所扣現(xiàn)金為可疑財(cái)物、中獎(jiǎng)彩票為唐俊杰所有為由，拒不發(fā)還其六人共有現(xiàn)金及彩票。
李群等不服岳塘分局對其采取的收容審查、扣押財(cái)物的強(qiáng)制措施。于１９９６年１０月２２日向北京市海淀區(qū)人民法院提起訴訟，請求法院撤銷被告作出的收容審查決定，判令被告返還財(cái)物、賠償損失，賠禮道歉。
海淀區(qū)法院受理后，依法組成合議庭，于1997年12月24日進(jìn)行了公開審理。
海淀區(qū)法院經(jīng)審查后認(rèn)為，原告李群等人攜巨款異地購買彩票，并以低價(jià)轉(zhuǎn)讓中獎(jiǎng)彩票的行為，目前并無法律明文規(guī)定禁止，也不能證實(shí)1996年5月31日出現(xiàn)的廢票系李群等人所為。被告對原告李群進(jìn)行收審，證據(jù)不足，適用法律有誤。被告認(rèn)定李群等人的財(cái)物可疑，缺少事實(shí)和法律依據(jù)，且實(shí)施扣押時(shí)違反了法定程序，此扣押行為違法。唐俊杰所持的奧拓汽車中獎(jiǎng)彩票系李群等六人共同購買，陳利一人表示贈(zèng)送給唐，此贈(zèng)予行為無效，彩票仍系李群等六人所有。
據(jù)此，海淀區(qū)法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)條款，撤銷了被告向原告發(fā)出的收容審?fù)ㄖ獣�，判令被告岳塘分局返還李群等人的所有財(cái)物，賠償因違法收容審查給原告造成的經(jīng)濟(jì)損失1141.56元，并向原告賠禮道歉。
被告岳塘分局不服此一審判決，于1997年7月15日向北京市第一中級人民法院提出上訴。
二審法院經(jīng)審理于1997年11月9日作出（1997）一中行終字第110號行政判決書，二審法院認(rèn)為，國務(wù)院《關(guān)于強(qiáng)制勞動(dòng)和收容審查統(tǒng)一于勞動(dòng)教養(yǎng)的通知》明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)采取收容審查強(qiáng)制措施的對象必須是具有輕微違法犯罪行為，且系身份不明或有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑的人。岳塘分局認(rèn)為李群等人寄放廢彩票，構(gòu)成輕微違法犯罪行為，具備被收容審查的條件證據(jù)不足，因此該局作出對李群等人進(jìn)行收容審查的決定，缺乏事實(shí)及法律依據(jù)，故依法應(yīng)予撤銷。岳塘分局應(yīng)賠償因違法收容審查給李群等人造成的經(jīng)濟(jì)損失，向李群等人賠禮道歉。岳塘分局上訴提出其收容審查李群等人合法有據(jù)，李群等人對該起訴已超過法定時(shí)效等理由，缺乏事實(shí)依據(jù)，本院不予采納。原審判認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應(yīng)予維持。但原審訴訟費(fèi)收取有誤，本院予應(yīng)調(diào)整。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第62第1項(xiàng)，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
一審案件受理費(fèi)135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負(fù)擔(dān)（自本判決送達(dá)之次日起7日內(nèi)交納）；二審案件受理費(fèi)135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負(fù)擔(dān)（已交納）。
本判決為終審判決。
二、案例分析研究
我認(rèn)為雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)集中于以下幾個(gè)方面：
（一）被告的收審措施是否合法
判斷某項(xiàng)行政行為是否合法首先要看它是否有充足的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。被告認(rèn)為原告有"出售廢票和擾亂公共秩序的輕微違法犯罪行為"，"連續(xù)摸中大獎(jiǎng)有詐騙泄密嫌疑"。所以要采取收審措施。這些說法顯然值得商榷。
1.被告提供的證據(jù)無法證明原告有輕微違法犯罪行為，因而喪失了收容審查措施的事實(shí)根據(jù)。被告當(dāng)時(shí)唯一的根據(jù)就是已知李群等人三天之內(nèi)連續(xù)摸中六項(xiàng)大獎(jiǎng)。作為行政執(zhí)法部門，被告應(yīng)當(dāng)清楚，每做一項(xiàng)具體行政行為，都應(yīng)當(dāng)有充足的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。如果僅憑懷疑、猜測和推斷辦案，就難免出現(xiàn)冤案、錯(cuò)案。本案被告收審李群等六人長達(dá)兩個(gè)月的時(shí)間里，也未找到任何確鑿的證據(jù)證明摸中大獎(jiǎng)有何違法之處，這恰好證明了被告的行為從始至終都缺乏事實(shí)根據(jù)。
2.買彩票中獎(jiǎng)是否構(gòu)成詐騙嫌疑？
被告認(rèn)為李群等人連續(xù)摸中大獎(jiǎng)，有泄密和詐騙嫌疑，所以要采取收審和扣押財(cái)物措施。那么，究竟買彩票中大獎(jiǎng)是否屬詐騙行為呢？眾所周知，社會(huì)福利彩票是國家對社會(huì)公開發(fā)行的用以募捐的活動(dòng)，既然是對公眾發(fā)行的彩票，每個(gè)人都有權(quán)利購買，更有權(quán)中獎(jiǎng)后獲得獎(jiǎng)品。李群等人所得的獎(jiǎng)品既非偷來的，更非騙來的，而是花錢買來的，并無任何過錯(cuò)！被告僅憑這一點(diǎn)就懷疑李群等人有詐騙嫌疑，進(jìn)而采取非法收審措施，顯然是沒有法律根據(jù)的。被告將法律并未禁止的行為視作詐騙顯屬不當(dāng)。
從上述兩方面看，原告花錢買彩票中獎(jiǎng)的行為，既不是輕微違法犯罪行為，更不是詐騙行為，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行為。被告以此為由對原告采取收審措施既無事實(shí)依據(jù)，也無法律依據(jù)，因而是一項(xiàng)違法侵權(quán)行為。
（二）原告起訴是否超過訴訟時(shí)效
被告支堅(jiān)持認(rèn)為原告起訴超過了訴訟時(shí)效。判斷原告起訴是否超過時(shí)效，首先要弄清行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對時(shí)效是如何規(guī)定的。行政訴訟法第39條規(guī)定了三個(gè)月的訴訟時(shí)效，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第35條明確規(guī)定："行政機(jī)關(guān)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實(shí)際知道訴權(quán)或者起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長不得超過一年"，也就是說，如果被告告知了訴權(quán)訴期，那末原告只有三個(gè)月的起訴期限，如果被告未告知訴權(quán)訴期，起訴的期限就是一年零三個(gè)月，本案被告是否告知訴權(quán)訴期就成為本案的焦點(diǎn)。從原告起訴時(shí)所依據(jù)的被告發(fā)給原告家屬的收容審查通知看，上面沒有任何關(guān)于訴權(quán)訴期的規(guī)定。被告爭辯說收審決定書上有原告的簽字，所以等于被告已將訴權(quán)和訴期告知原告。在原告堅(jiān)持下，被告向法院提供了有原告簽字的"收審決定書"，該決定書鉛印內(nèi)容中并無訴權(quán)訴期的規(guī)定，而在決定書的下端用紫色印油加蓋了一行所謂"訴權(quán)訴期"的內(nèi)容，這一行字究竟是收審之前加蓋的還是收審后補(bǔ)蓋的呢？被告并沒有提供充足的證據(jù)證明不是事后加蓋的，按照行政訴訟法第32條和最高人民法院司法解釋第29條的規(guī)定，被告未能提供充分的證據(jù)證明這一點(diǎn)，所以被告提出的原告超過起訴時(shí)效的主張是完全不成立的。退一步講，即使不考慮這一點(diǎn)，僅從被告送給原告家屬的通知內(nèi)容看，也十分
清楚地證明被告作出收審決定時(shí)，根本沒有告知原告訴權(quán)和訴期。
（三）被告扣押財(cái)物的行為是行政行為還是刑事偵查行為
被告認(rèn)為，在辦理李群等六人利用摸獎(jiǎng)券之機(jī)泄密作弊騙取大額獎(jiǎng)品的詐騙案中，被告是根據(jù)案情變化而逐步采取措施的。開始時(shí)，在緊急情況下對李群等人人身和物品進(jìn)行搜查，扣押了部分財(cái)物，后來轉(zhuǎn)入刑事偵查，故先期的扣押物品行為為刑事偵查行為。這一說法沒有法律依據(jù)。
原告花錢買彩票，并無違法之處，中獎(jiǎng)后低價(jià)轉(zhuǎn)讓彩票，也無不妥，無論是用來買彩票的錢，還是中獎(jiǎng)后所得財(cái)物，都屬于公民合法財(cái)產(chǎn)，被告收審原告后，在沒有履行任何手續(xù)的情況下，隨意扣押原告合法財(cái)物，顯然是濫用職權(quán)違反法定程序的行政行為，構(gòu)成違法行政強(qiáng)制措施。特別是被告羈押原告近60天后才予以釋放，拒不退還非法扣押的財(cái)物，其違法動(dòng)機(jī)十分明顯。所以，被告以刑事偵查為由繼續(xù)扣押原告合法財(cái)產(chǎn)的行為沒有任何根據(jù)。
綜上，原告起訴條件合法充分，被告岳塘分局扣押財(cái)產(chǎn)、收容審查的行政行為屬于行政訴訟受案范圍，法院受理此案是正確的。被告行政行為證據(jù)不足，程序違法，適用法律不當(dāng)，法院撤銷被告作出的扣押財(cái)產(chǎn)、收容審查行為，判令被告賠償損失、賠禮道歉的判決也是正確的。
三、幾點(diǎn)結(jié)論
這起案件可以說是對法治原則的又一次具體詮譯，如何正確理解行政法治原則成為每個(gè)執(zhí)法者面臨的重要課題。行政法治原則的真正含義是：對行政機(jī)關(guān)而言，凡是法律未授權(quán)的，均不得為之；對于作為相對人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以為之。這并不是一個(gè)簡單的權(quán)力范圍與界限問題，而是我們立法、執(zhí)法，乃至司法活動(dòng)的價(jià)值取向問題。如果我們的執(zhí)法者固守有罪推定的傳統(tǒng)信條，以權(quán)力者自居任意解釋法條，看不到自己的權(quán)力界限，那么我們的法治理想能否真正實(shí)現(xiàn)就要打上問號了！我認(rèn)為就具體案件而言，有以下幾點(diǎn)需作進(jìn)一步說明：
1.公安局亂扣財(cái)物、濫用收審措施亟待整治
新刑事訴訟法改變了刑事強(qiáng)制措施的使用條件，放寬了刑事拘留的條件及延長了刑事拘留的期限。與此同時(shí)，正式取消了刑事偵查階段的收審措施，禁止刑事偵查機(jī)關(guān)使用該手段。但某些公安機(jī)關(guān)亂扣財(cái)物、濫用收審的現(xiàn)象仍然存在。就象本案被告一樣，懷疑原告摸彩票中獎(jiǎng)有問題，馬上采用收審措施，且一押就達(dá)兩個(gè)月，最終也沒有查到任何有力證據(jù)，結(jié)果放了人還繼續(xù)扣押原告的合法財(cái)產(chǎn)，這顯然是濫用收審措施，故法院判決撤銷是正確的。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)汲取教訓(xùn)，依法辦案，注重證據(jù)，遵守秩序。
2.亟待建立健全我國行政程序法律制度
行政程序是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)、實(shí)施行政行為的步驟、方式、方法、順序的總和，是保障行政機(jī)關(guān)依法辦事、公平行政的重要方面。我國長期以來忽視程序法，特別是行政程序法制建設(shè)，使得很多方面無法可依。
本案雙方當(dāng)事人爭論的一個(gè)焦點(diǎn)是，被告作出收審決定如何送達(dá)？如何履行告知訴權(quán)訴期的義務(wù)。很顯然這是行政程序問題，也從一個(gè)側(cè)面反映出我國行政程序法不夠完善的事實(shí)。如果被告僅僅讓原告在收審決定書上簽字就視作履行了送達(dá)義務(wù)，那么很難保證原告真正取得訴權(quán)行使訴權(quán)。所以公安機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，應(yīng)制作書面決定，該決定不僅要說明其實(shí)質(zhì)內(nèi)容（如處罰、強(qiáng)制、許可），而且還要注明訴權(quán)、訴期，在法定期限內(nèi)通過法定方式送達(dá)原告，原告才能據(jù)此行使其權(quán)利。只有程序健全了，公民的合法權(quán)益才能取得有效的保障，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為才能章可循。
3.應(yīng)當(dāng)確立法無明文禁止不為過的原則
本案被告堅(jiān)持認(rèn)為，原告能在三天之內(nèi)摸到那么多獎(jiǎng)，說明他們肯定有問題，所以要求原告必須說清楚是如何摸到這么多大獎(jiǎng)的。說不清楚就要扣押財(cái)產(chǎn)、限制人身自由。這是長期以來"有罪推定"觀念作崇的結(jié)果。必須看到，職業(yè)摸彩者的產(chǎn)生固然是一個(gè)社會(huì)問題，但不能把責(zé)任歸咎為摸彩人。因?yàn)樵诜ㄖ紊鐣?huì)，對公民而言，法無明文禁止不為過，只要法律沒有禁止的行為，都是可以做的。關(guān)鍵是立法、執(zhí)法部門對社會(huì)問題的規(guī)范意識(shí)要跟上，要通過法律手段解決這類問題，而不能依據(jù)有罪推定、猜測和感覺處理此類問題，所以本案公安局對并未明文規(guī)定為違法的行為不能隨意采取強(qiáng)制措施，否則就面監(jiān)敗訴的危險(xiǎn)。
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