英國行政法上的越權(quán)原則——讀韋德的《行政法》

秦旭東


19世紀末期以戴雪為代表的一批法學(xué)家對行政法懷有一種“近乎頑固”的偏見，認為行政法與英國的法治、普通法和憲法自由是不相容的。后來日益發(fā)展的事實證明了戴雪等人的觀點顯然是對行政法的一種誤解，行政法在英國的存在已經(jīng)基本上為英國法學(xué)界所接受。
韋德認為，行政法是“關(guān)于控制政府權(quán)力的法”，是“管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則”。（P5、P6）可見，控權(quán)，無論如何，都是行政法的核心，這一點與戴雪等人的看法是一脈相承的，也可見戴雪的“偏見”全然不是謬誤。不過韋德并不因此認為應(yīng)當(dāng)取消行政自由裁量權(quán)，對行政機關(guān)的積極行為大亮紅燈，相反，人們必須正視“行政國”之到來這一事實。所以，一方面，任何權(quán)力都有可能被濫用，政府權(quán)力必須受到控制，沒有絕對的、不受制約的行政權(quán)力，政府要受到議會的政治控制和法院的法律控制；另一方面，這種控制又不能使政府落到“只有責(zé)任、沒有權(quán)力”的境地（P42），行政法要保持“國家和公民權(quán)力之間的平衡”（P7），“對自由裁量權(quán)所加的限制則有程度上的差別”，“法院必須努力在需公正有效的行政與需要保護的公民免受行政專斷之間作出平衡”（P26）。
緣于英國的傳統(tǒng)及法律特性，英國行政法直接來源于法治下的憲法原理、議會主權(quán)和司法獨立，因此英國行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)的一個分支。在法治、議會主權(quán)和獨立的司法權(quán)等一些基本的憲法原則之上，英國行政法派生出了對行政進行司法控制的總原則——越權(quán)原則，“幾乎所有法庭敢于都建立在這一原則上”（P9）。
韋德分析了法院權(quán)力的憲法基礎(chǔ)。
首先是法治原則，這是英國憲法的基礎(chǔ)。它有幾層含義：一是“任何事情都必須依法而行”，即合法性原則。政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響到公民權(quán)利、義務(wù)和自由的行為，都必須說明它的嚴格的法律依據(jù)，如果不能證實有法律授權(quán)，則當(dāng)事人克訴諸法院，請求撤銷該行為。而是“政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事”，即防止濫用自由裁量權(quán)�，F(xiàn)代政府不能不具備許多自由裁量權(quán)，但如若無限制的行使這種權(quán)力，則必不符合公平行政、保障民權(quán)的要求，因此，行政除了要符合合法性原則外，還必須依據(jù)公認的合理性原則進行。三是“法律必須平等對待政府和公民”，不能給予政府在普通法律上不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。四是“對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)完全有獨立與行政之外的法官裁決，既要保證司法對政府的高度獨立。
其次是議會主權(quán)原則，這是英國憲法的一個支柱。議會作為立法機關(guān)是至高無上的、超越一切法律控制的，所有的公共權(quán)力均要從屬于議會的法律，因為主權(quán)立法是不受限制的，它因自身和有效，不屈從于任何更高的權(quán)力，所以政府只能依議會的授權(quán)而行事，對議會負責(zé)、受議會監(jiān)督，不得質(zhì)疑議會的立法。英國從來就沒有實行過人們一般認為的那種嚴格的三權(quán)分立，也沒有一部統(tǒng)一的成文憲法。英國法官不具有美國法官那樣的憲法地位，無權(quán)進行違憲審查。但是，由于法院適用法律，而且有權(quán)解釋法律，議會也從來未反對過法院的解釋，所以實際上“法律的一切問題最終總是法院說了算”，“他們的憲法服從地位并不影響他們創(chuàng)造性地發(fā)展行政法原則”。
再者是政府服從法律。這也是法治原則和議會主權(quán)原則的必有之義，它包括三方面內(nèi)容：一是普通法的適用。法院在處理涉及政府和公共當(dāng)局的爭議時，通常是將公共當(dāng)局視為與一般私人一樣的當(dāng)事人，適用普通法。公共當(dāng)局超出其權(quán)力范圍行事，就要向私人當(dāng)事人一樣對其行為負責(zé)。二是公法救濟。對政府實施的一般私人不可能從事的行為，依普通法不能管轄時，法院應(yīng)當(dāng)對行政相對人體公共法救濟，讓公共當(dāng)局承擔(dān)公法上的責(zé)任。三是司法審查與上訴制度，這是保障征服服從法律的兩種重要手段。

在這些憲法性原則基礎(chǔ)上，就引出了英國行政法的核心原則，即越權(quán)原則。它幾乎是法院對行政權(quán)進行司法控制的唯一和全部的法律根據(jù)，因為按照議會主權(quán)原則，法院服從于議會，無權(quán)審查議會的法律，也無權(quán)過問議會對行政機關(guān)的授權(quán)，只有行政機關(guān)超越授權(quán)行事時，法院才可以干預(yù)。這樣，除了案卷表面錯誤著一例外之外，越權(quán)原則就成了法院進行司法控制的“僅有一種武器”，甚至新的發(fā)展似乎已經(jīng)把這一里外也納入了越權(quán)原則之中了。
在審查行政機關(guān)的行為是否越權(quán)時，須要確立合法的、有說服力的標(biāo)準。如果議會的授權(quán)法明確規(guī)定了行政機關(guān)對某一事項的權(quán)限，則法院只須對法律進行進行文意解釋，進而適用于時時，即可斷定。但是，在授權(quán)沒有明確界限的情形，如果行政機關(guān)有“惡意行事、不合情理或毫無正當(dāng)根據(jù)辦事”等等行為，從表面上難以找到其越權(quán)得根據(jù)， 而實際上卻違反了法治原則，法院當(dāng)然不能袖手旁觀、無動于衷。因為法院有權(quán)解釋法律，其超然地位可以得到穩(wěn)定的保障，加以判例制度“遵循獻禮”原則等資源可供利用，所以對于這些情形，法院可以充分利用解釋法律的藝術(shù)實現(xiàn)其目標(biāo)，審查行政行為是否違反了議會授權(quán)失所暗含的保障，即議會從來沒有授予行政機關(guān)濫用權(quán)力的保障。無需每一部法律都明確寫明這一原則，它是“每個法律都應(yīng)該遵守的模式條件，違反之則法院可宣布其越權(quán)無效。越權(quán)可能是明顯違反法律的某一規(guī)定，也可能是違反法律的目的、原則、精神及其暗含的應(yīng)有之一。盡管有憲法上議會主權(quán)原則的限制，英國法官們卻藝術(shù)性地運用越權(quán)原則，把各種應(yīng)當(dāng)期望的含義“拉上普羅克拉提斯之床”（希臘神話，普羅克拉提斯是個凱黑店的強盜，他捉到人后，是身高者睡短床，截去其身體的伸出部分；使身矮者睡長床，把其拉到與床一樣長）。法院通過擴大和提煉越權(quán)原則發(fā)展出許多分支，使這一原則應(yīng)用到廣泛的領(lǐng)域，有效地實現(xiàn)行政法的使命。這些分支原則包括：
違反明確的法定程序。在自然正義原則之外，行政機關(guān)必須嚴格遵守一些制定法明確規(guī)定的行使職權(quán)的程序，否則即構(gòu)成程序越權(quán)。
不正常授權(quán)（不適當(dāng)委托）。行政機關(guān)自行轉(zhuǎn)授或委托權(quán)力的行為，如果不符合議會授權(quán)時明示或暗示的不得再轉(zhuǎn)授或委托權(quán)力的規(guī)定，即構(gòu)成越權(quán)。
違反管轄條件。行政機關(guān)如果在法定條件不具備或條件不符合時行使職權(quán)，就構(gòu)成實體越權(quán)。
不合理。不合理相對于不合法而言，行政機關(guān)實施某種行為，如不符合議會授權(quán)時所暗含的對行政機關(guān)合理行為的要求，則也構(gòu)成一種實體越權(quán)。
不相關(guān)的考慮。行政機關(guān)實施行為時，考慮了與相應(yīng)行為無關(guān)的事實，并以之作為行為的根據(jù)，則違反了議會授權(quán)時明示或暗示的條件，構(gòu)成越權(quán)。
不當(dāng)動機。行政機關(guān)實施行為不是為了實現(xiàn)議會授權(quán)的目的，則動機不當(dāng)，構(gòu)成越權(quán)。
違反自然正義。自然正義是英國法治的基本原則，即不做自己的法官、不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的決定，違反這一原則也構(gòu)成程序越權(quán)。

可以說，對行政權(quán)的司法控制是英國行政法的核心，而越權(quán)原則則使這種司法控制的核心原則。英國法上對權(quán)力濫用的高度警惕和對公民權(quán)利與自由保障的深厚關(guān)懷這些優(yōu)秀傳統(tǒng)在行政法的發(fā)展歷程中得以深刻體現(xiàn)。盡管其間因一些“極端的偏向”而走了一些“彎路”，然而最終卻形成了以越權(quán)原則為特色的制度。這一制度在“守夜國”已成歷史、行政權(quán)不斷膨脹的背景下顯得尤為重要。
韋德特別注意到，盡管議會至上、內(nèi)閣責(zé)任制在英國憲法上具有持久、強大的影響力，然而理論與現(xiàn)實之間的巨大差距是不容忽視的

。政黨制度帶來了政府的中心地位，導(dǎo)致的一個持續(xù)的危險是，傳統(tǒng)的議會對行政的控制被削弱，而政府對議會的控制則加強。議案由政府部門擬訂，由黨魁操縱議會通過的立法方式可能危害到法律的公正性；執(zhí)政黨控制的議會對政府的監(jiān)督也顯得軟弱無力，民主可能受到損害。因此，1910年一位著名法官指出：“如果內(nèi)閣責(zé)任制名副其實的話，問題就不那么重要了。但事實是，法院是防止行政侵犯個人自由的唯一武器”（P34）。盡管后來的議會行政專員制度彌補某些缺陷，但顯然法院的司法審查是不可替代的。
這種英國特色制度是同英國獨特的法律傳統(tǒng)和特定的社會歷史背景相聯(lián)系的，移植到其他土壤上難說一定能“健康成長起來”，然而其間必有一些普適的可資借鑒的東西。比如在戴雪們“可愛的偏執(zhí)”強烈影響下的法治原則，比如英國法官們運用高度智慧對越權(quán)原則的“藝術(shù)化”的發(fā)揮。在中國的特殊背景下，我們的行政法是否也需要一點“必要的偏執(zhí)”呢？處境尷尬的中國法官們是否也應(yīng)該充分發(fā)揮智慧和勇氣來點“藝術(shù)化的創(chuàng)造”呢？當(dāng)然，這已經(jīng)不是本文要深發(fā)下去的問題了。

閱讀文獻：
《行政法》第一、二章，威廉.韋德著，楚建譯，中國大百科全書出版社，1997年版

參考文獻：
《法與憲法》，W.I.詹寧斯著，龔祥瑞、侯健譯，三聯(lián)書店，1997年版；
《外國行政法教程》，姜明安主編，法律出版社，1993年版；
《英國行政法》，王名揚著，中國政法大學(xué)出版社，1987年版


原載北大法律信息網(wǎng)

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