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試論不作為型復議案件的結(jié)案處理方式
張宗平根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱復議法）第17條、第25條、第28條、第29條的規(guī)定，結(jié)合《國務院法制辦公室關于印發(fā)復議法律文書（試行）格式的通知》（國法函[2000]31號）的規(guī)定，行政復議案件的結(jié)案文書有三種：不予受理決定書、行政復議終止通知書、行政復議決定書；結(jié)案方式有九種：不予受理、復議終止、予以維持、限期履行、予以撤銷、予以變更、確認違法、責令重作、責令賠償 。由于行政作為 [復議法第六條（一）至（八）項 ]和行政不作為 [復議法第六條（九 ）至（十）項 ]兩大類具體行政行為均在行政復議范圍內(nèi)，而復議法和國務院法制辦公室均是以行政作為為“標準”對復議案件的結(jié)案方式作出規(guī)定的，針對行政不作為與行政作為的特殊之處，本人認為，在現(xiàn)行法定復議結(jié)案文書的種類中，宜增駁回申請結(jié)案方式，宜改不予受理決定書為不予受理通知書。
一、行政復議機關在受理審查階段發(fā)現(xiàn)行政不作為欠缺構成要件的，宜作出不予受理通知書
行政復議機關在受理審查中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)申請人申請復議的“行政不作為”大多欠缺構成要件——或職責欠缺，或期限未到。（行政不作為的構成要件問題，參見拙作《試論行政不作為的界定及其構成要件》，發(fā)表于WWW.Lib-law.com）在不符合受理條件的情況下，復議機關大多采取給申請人做工作，由申請人撤回復議申請的方式結(jié)案；在做工作不成的情況下則采取下達《不予受理決定書》方式結(jié)案。本人認為，行政復議案件的結(jié)案同行政訴訟的結(jié)案一樣，均有從程序上結(jié)案和從實體上結(jié)案兩種。在行政復議案件的正式結(jié)案文書已規(guī)定決定書和通知書的情況下，考慮到復議法第28條已間接規(guī)定從實體上結(jié)案的作出行政復議決定、國務院法制辦公室規(guī)定的7種通知書大多屬行政復議過程中的程序性文書，有必要在效仿行政訴訟案件結(jié)案文書的適用范圍的基礎上，在復議法中或國務院法制辦公室正式文件中，明確規(guī)定：從程序上結(jié)案的采用通知書形式；從實體上結(jié)案的采用決定書形式。對行政不作為型復議案件，復議機關在受理審查階段決定不予受理的，宜作出《不予受理通知書》，不宜作出《不予受理決定書》。國務院法制辦公室規(guī)定的《不予受理決定書》宜修正為《不予受理通知書》。
二、行政復議機關正式受理后發(fā)現(xiàn)行政不作為不成立的，應作出駁回申請的復議決定書
行政復議機關決定受理復議案件時，往往只從程序上進行審查。這就有可能出現(xiàn)受理的行政不作為型復議案件，行政復議機關經(jīng)實體審查，發(fā)現(xiàn)申請人申請復議的行政不作為不成立。對這種情況，行政復議機關在實踐中一般采取給申請人做工作的方法，要求申請人自行撤回復議申請，申請人不撤回申請的，一般以作出《行政復議終止通知書》為結(jié)案方式。本人認為，這種做法值得商榷。其理由有：一是國務院法制辦公室規(guī)定的《行政復議終止通知書》是依據(jù)復議法第25條的規(guī)定設置的。依據(jù)復議法第25條的規(guī)定，其適用條件僅限于“行政復議決定作出前，申請人要求撤回復議申請”之情形，并不包括行政不作為型復議案件受理后經(jīng)審查不成立之情形的結(jié)案處理方式；二是行政不作為型復議案件受理后經(jīng)復議審查不成立的，應從實體上作出處理，在不具備法定情形（如申請人撤回申請）的情況下，不得再從程序上予以結(jié)案處理；三是這種做法將導致這樣一種結(jié)果，即行政不作為型復議案件受理后經(jīng)復議審查不成立的，無論申請人是否撤回復議申請，都以《行政復議終止通知書》方式予以結(jié)案處理。對不同之情形作同樣之處理的做法，既不科學，也不合乎法治理念。本人認為，在復議文書包括通知書和決定書、通知書一般適用于從程序上結(jié)案的情況下，行政不作為型復議案件在受理后經(jīng)復議審查不成立的，應“參照”行政訴訟案件的相應結(jié)案方式進行處理，即作出駁回申請的《行政復議決定書》。這樣做的難點在于，現(xiàn)行復議法中缺乏相應的規(guī)定。這一“難點”，屬于復議法的立法漏洞。因為復議法第28條第1款第（二）項已對不作為型復議案件的結(jié)案處理作出規(guī)定（“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內(nèi)履行”），這一規(guī)定蘊含的適用前提是“行政不作為確實成立”，對實踐中也可能遇到的“行政不作為不成立”之情形，該條未作規(guī)定。增設駁回申請的行政復議決定，屬于復議法修改完善的方向。在復議法第28條第1款第（二）項的規(guī)定存在漏洞的情況下，復議機關在受理不作為型復議案件后，經(jīng)復議審查行政不作為不成立的，從務實功利的角度，暫以《行政復議終止通知書》結(jié)案也不失為一種恰當?shù)臋嘁酥嫛?br />三、行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出行政復議決定書
行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，是作出以限期履行為內(nèi)容的《行政復議決定書》，還是直接作出《責令履行通知書》？這一問題在實踐中也存在異議。本人認為，這一問題在弄清《責令履行通知書》的設置依據(jù)的基礎上可迎刃而解。國務院法制辦公室規(guī)定的《責令履行通知書》，其設置依據(jù)應理解為僅限于復議法第32條第2款的規(guī)定，而不包括復議法第28條第1款第（二）項的規(guī)定。因為按后一法條的規(guī)定，“被申請人不履行法定職責的”，復議機關應當“作出行政復議決定”，“決定其在一定期限內(nèi)履行”，國務院法制辦公室不可能背離這一規(guī)定，另行要求行政復議機關作出“責令履行通知”。按前一法條的規(guī)定，被申請人不履行或拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或有關上級行政機關應當作出《責令履行通知書》，督促被申請人履行行政復議決定。從中可見，行政復議機關對審查確認構成行政不作為的行政復議案件，應作出以限期履行為內(nèi)容的《行政復議決定書》，不應作出《責令履行通知書》。
作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)人民政府法制辦公室
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