論實現(xiàn)行政權(quán)公益性目的的問題與對策

劉輝

黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義國家”的治國方略。這一治國方略也已載入憲法，成為一項基本國策。由“法制”走向“法治”，不僅是我們黨和國家領(lǐng)導思路和工作方式的重大改革，而且是社會主義民主的極大進步。為適應(yīng)形勢的要求，我們應(yīng)加強對行政執(zhí)法、依法行政和行政審判的理論研究和探討，及時發(fā)現(xiàn)工作中的問題和不足，主動加以修正，不斷提高執(zhí)法水平。筆者擬就利益趨動對行政權(quán)公益性目的的沖擊加以探討。
（一）
改革開放以來，在不斷進行的理論探索與實踐中，人們對依法行政的基本內(nèi)涵、目的要求等問題的認識不斷加深。通常認為，所謂依法行政，就是指行政主體實施任何行政行為均要按照法定權(quán)限、遵循實體和程序法的規(guī)則。從中不難看出，依法行政的內(nèi)涵包括較多，但其核心內(nèi)容卻是行政權(quán)的依法行使。
行政權(quán)，作為憲政思想的體現(xiàn)，自其從國家活動中分離出來之日，便具有了公權(quán)力的性質(zhì)，其所追求的目的是謀求公共利益，維護公共秩序，增進公共福利。其權(quán)力的行使必須以公共利益為出發(fā)點和落腳點，而不是為了個人利益或小集團的利益。如行政機關(guān)所實施的行政處罰是為了維持良好的社會秩序，行政征收是為了用于公共設(shè)施建設(shè)，行政許可是為科學分配資源和機會等等。為進一步說明這一點，我們還可以從以下兩個方面加以考察。
其一，從行政權(quán)的行使主體來看，其行政主體是特定的，即行政機關(guān)。在我國，行政機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，必須對法律負責，對權(quán)力機關(guān)負責。權(quán)力機關(guān)通過立法的方式，集中公眾的意志制定全社會普遍遵守的行為規(guī)則，行政機關(guān)作為執(zhí)行機關(guān)只能據(jù)此實施活動。從此種意義上講，行政機關(guān)與全社會成員之間形成共同利益的代表與被代表之間的關(guān)系。行政機關(guān)所代表的公共利益，不能也不應(yīng)該作為其本身或其工作人員享受的特殊利益。
其二，從行政權(quán)的運行規(guī)則來看，行政權(quán)的權(quán)限范圍主要限于公共事務(wù)。根據(jù)憲法及地方各級政府組織法的規(guī)定，國家各級行政機關(guān)的職權(quán)為：依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等工作。行政機關(guān)的職權(quán)范圍雖然十分廣泛，但都與公共利益有關(guān)，權(quán)力所及的范圍與對象主要是公共事務(wù)，具有明顯的公權(quán)力性質(zhì)。行政機關(guān)代表國家意志并以國家的名義對公共事務(wù)進行管理，以維護社會秩序，確保經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家長治久安、人民安居樂業(yè)，這正是行政權(quán)公益性所追求的目標。
（二）
行政權(quán)的公益性目的，要求行政機關(guān)必須依法行政，但是正如孟德斯鳩所說的，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。我國自改革開放以來，以憲法為基礎(chǔ)的法制體系逐步形成，以行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復(fù)議法為主體的行政法律制度日益完備，依法行政工作取得了很大的成績。但也必須看到，仍然存在著許多與依法治國不相適應(yīng)的薄弱環(huán)節(jié)，特別是暴露在行政權(quán)行使過程中的一些問題，直接背離了行政權(quán)的公益性目的。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是有法不依。所謂“上有政策，下有對策”、“見著綠燈快點走，見著紅燈繞道走”。如一些部門前邊設(shè)關(guān)卡，后邊亂收費。中央三令五申的制止“三亂”問題始終沒有根本解決，借用行政權(quán)力，換換名目，換換方式，照收不誤。如把集資換成“捐助”，把行政收費換成“咨詢服務(wù)費”等，可謂不一而足。
二是權(quán)力濫用。有的行政機關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)，執(zhí)法犯法、循私枉法。某些部門、某些執(zhí)法人員，不能正確看待自己手中的權(quán)力，把人民交給的權(quán)力當成謀取個人利益和小團體利益的手段，以法卡人，以權(quán)謀私，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的部門政企不分，混淆行政主體與市場主體的角色，借口統(tǒng)一管理，指定管理相對人到所屬經(jīng)營單位購買產(chǎn)品、接受服務(wù)，或者借檢測、檢驗、審批、發(fā)證等搭車收費，加重管理相對人負擔，導致腐敗滋生和蔓延。
三是放棄職權(quán)。行政權(quán)的公益性目的決定了行政權(quán)的不可處分性，即非依法律不得轉(zhuǎn)讓，不得放棄。但現(xiàn)實生活中，循私情、私利，部門利益、地方保護，推諉扯皮、有禁不止的現(xiàn)象時有發(fā)生。如假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、環(huán)境污染日趨嚴重等，足以說明。
出現(xiàn)上述問題，原因是多方面的。由于我國長期實行人治，缺少法治傳統(tǒng)，人們的法治意識、執(zhí)法觀念、執(zhí)法水平都有待于進一步提高，加上體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出現(xiàn)上述問題的原因。但從主觀上看，最主要的是利益趨動所至。為什么會出現(xiàn)有利的事爭搶、無利的事推諉，“三亂”屢禁不止，政企難以分開，究其原因，無非從中可以謀取個人或小集團利益。而如此作為的代價必然是犧牲公共利益，破壞了行政權(quán)的公益性目的的實現(xiàn)。
（三）
實現(xiàn)行政權(quán)公益性目的。既要治標又要治本。從長遠看，有待于行政機關(guān)工作人員的整體法律素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)的不斷提高，但這是一項長期、艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，我們不可能等待行政機關(guān)整體素質(zhì)達到相當高度，再去實現(xiàn)行政權(quán)的公益目的，更不應(yīng)該以此為由放棄對行政權(quán)公益性目的的追求。而正確的選擇應(yīng)該是，在加大法治宣傳教育、強化行政機關(guān)工作人員依法行政意識的同時，著力加強制度建設(shè)，以有效的制度控制權(quán)力的濫用。當前而言，應(yīng)重點做好以下幾方面工作：
一是理順政企關(guān)系。作為行政主體的行政機關(guān)與市場主體的企業(yè)，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否則必將導致行政管理秩序與市場競爭秩序的混亂。為此，我們應(yīng)該吸取以往教訓，嚴格審查行政主體資格，明確法定職能，理順政企關(guān)系。行政機關(guān)所辦實體、所屬企業(yè)必須推向市場，掛靠于行政機關(guān)的中介服務(wù)組織必須與行政機關(guān)脫鉤，以收取管理費為名的行業(yè)管理職能必須弱化。同時，既然行政機關(guān)是代表國家意志管理公共事務(wù)，國家理應(yīng)保障其活動經(jīng)費，不能讓行政機關(guān)自行創(chuàng)收，自籌經(jīng)費，否則就難以實現(xiàn)行政權(quán)公益性目的。
二是通過機構(gòu)改革，理順行政管理體制。目前機構(gòu)重疊、職能交叉問題突出，各種許可、審批、發(fā)證等行政行為泛濫，既加大了行政成本，影響了行政效率，又容易導致權(quán)力濫用。為此，應(yīng)結(jié)合機構(gòu)改革，進行徹底清理，機構(gòu)、職能重疊交叉的，該撤的撤，該并的并。凡是沒有法定依據(jù)的審批、許可等行為應(yīng)一律取消，減少多余環(huán)節(jié)。對于適合于相對集中管理的事項，應(yīng)積極探討綜合執(zhí)法，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步擴大試點范圍。
三是實行行政執(zhí)法督察制，強化監(jiān)督檢查。要本著地域管轄、系統(tǒng)管轄、分級負責的原則，除充分發(fā)揮人大及其常委會的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用外，要特別重視加強行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督以及監(jiān)察、審計、財政等部門的專項監(jiān)督。
四是全面推行行政責任追究制度。實行行政責任追究制度，可以有效地防止違法行政或行政權(quán)濫用，保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)。鑒于目前法律、法規(guī)還有不完善的地方、行政機關(guān)自由裁量權(quán)較大等現(xiàn)實問題，在定位上至少可以將過錯責任納入追究的范圍。即對于那些主觀上法律意識淡薄、以言代法、執(zhí)法犯法的行為，或者為了個人或小集團私利濫用職權(quán)、循私枉法的行為，都應(yīng)根據(jù)其造成的后果和影響，視其情節(jié)予以追究。只有如此才會使行政機關(guān)工作人員產(chǎn)生責任心，樹立使命感，才能切實維護法制的尊嚴和行政權(quán)威。
五是將行政執(zhí)法責任制落到實處。行政執(zhí)法責任制是一項系統(tǒng)工程。抓好落實對于全面提高依法行政水平具有重要意義。

但實踐中如何操作還缺少成功的經(jīng)驗。對此，應(yīng)加強理論研究和實踐探索，建立考查考核機制，獎優(yōu)罰劣的優(yōu)化機制，從而保證行政權(quán)公益性目的的實現(xiàn)。

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