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關(guān)于創(chuàng)新嚴(yán)打機(jī)制的思考
南昌市司法局 熊曉峰學(xué)習(xí)貫徹十六大精神是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的首要政治任務(wù)，政法機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)貫徹十六大精神，關(guān)鍵是學(xué)習(xí)實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，緊密結(jié)合當(dāng)前嚴(yán)打斗爭(zhēng)的實(shí)際，結(jié)合新形勢(shì)新任務(wù)，為全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，提供良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和穩(wěn)定的社會(huì)治安秩序。
一、與時(shí)俱進(jìn)，建立嚴(yán)打經(jīng)常性工作機(jī)制
與時(shí)俱進(jìn)、勇于創(chuàng)新是永葆黨的生機(jī)與活力的關(guān)鍵所在。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能夠帶領(lǐng)全國(guó)各族人民取得革命、建設(shè)和改革的一個(gè)又一個(gè)偉大勝利，從根本上講，就是因?yàn)槟軌驅(qū)彆r(shí)度勢(shì)、與時(shí)俱進(jìn)，在回答時(shí)代課題、推動(dòng)歷史前進(jìn)、吸納人類文明成果中不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，以先進(jìn)的理論指導(dǎo)實(shí)踐，又隨著實(shí)踐的推進(jìn)不斷豐富和發(fā)展先進(jìn)的理論。江澤民同志提出四個(gè)創(chuàng)新，不僅僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革而言，而且是對(duì)我們?nèi)娴母母锕ぷ�，特別具體到法制建設(shè)方面，是對(duì)法制建設(shè)提出的一個(gè)新的要求。我們要與時(shí)俱進(jìn)，勇于進(jìn)行創(chuàng)新，開創(chuàng)工作新局面，在實(shí)踐三個(gè)代表重要思想的過程中，不斷理解創(chuàng)新的內(nèi)涵，體現(xiàn)創(chuàng)新的要求，提高創(chuàng)新的勇氣，投身創(chuàng)新的實(shí)踐。
作為政法工作的重中之重，嚴(yán)打斗爭(zhēng)也要隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷創(chuàng)新，科學(xué)回答新的問題，從而有力地推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展。
1983年黨中央決定開展為期三年的嚴(yán)打斗爭(zhēng)，使刑事犯罪快速上升的形勢(shì)得到了控制。但在嚴(yán)打結(jié)束后，犯罪發(fā)生率出現(xiàn)反彈，在1996年、2001年我們又分別開展了兩次嚴(yán)打，各種形式的專項(xiàng)整治、專項(xiàng)斗爭(zhēng)一個(gè)接一個(gè)，在我們的法律越來越完備的情況下，社會(huì)犯罪率卻一直居高不下，并較以前增加了許多新的犯罪類型。
經(jīng)過20多年的改革開放，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的巨變，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，由人治向法治，人們的思想觀念也發(fā)生了很大的改變，原來行之有效的管理辦法不靈了。時(shí)代的發(fā)展，要求我們時(shí)刻把握社會(huì)的脈搏而作相應(yīng)改變。我們正處于一個(gè)偉大的變革時(shí)代，只有置于中華民族追求現(xiàn)代化的宏大歷史背景下，我們才能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)生活中的種種變化、現(xiàn)象。在一定意義上，現(xiàn)代化確立的標(biāo)志就是新的社會(huì)生活秩序與價(jià)值規(guī)范體系的建立，在現(xiàn)代化過程中，社會(huì)由于既有結(jié)構(gòu)秩序的打破必然會(huì)出現(xiàn)某種無(wú)序，必須實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，所以，現(xiàn)代化的過程就應(yīng)是克服社會(huì)無(wú)序現(xiàn)象，建立新的社會(huì)生活秩序的過程，在回應(yīng)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)文明結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型�，F(xiàn)在存在的犯罪率上升的現(xiàn)象，既是新舊兩種生活秩序轉(zhuǎn)換中的必然，又是制度有效供給不足的表現(xiàn)；克服現(xiàn)存的社會(huì)無(wú)序現(xiàn)象，固然是一系統(tǒng)工程，需社會(huì)諸領(lǐng)域的協(xié)同作用，然而，加強(qiáng)制度的有效則是其關(guān)鍵，舊的生活秩序被打破，新的生活秩序有待建設(shè)與完善，新生活秩序穩(wěn)固確立的基本標(biāo)志，是新的交往關(guān)系、生活方式的制度化。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)無(wú)序現(xiàn)象的普遍存在是緣于制度有效供給不足，克服社會(huì)無(wú)序現(xiàn)象的基本路徑是加強(qiáng)社會(huì)制度有效供給，鄧小平同志早就指出，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家，必須“要從制度方面解決問題”，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。
十五大第一次確立了依法治國(guó)的基本方略，十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，將社會(huì)主義民主法制建設(shè)提到了建設(shè)政治文明的戰(zhàn)略高度。法治文明是社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，法治是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，小康社會(huì)應(yīng)該是崇尚法治的社會(huì)。
法治的一個(gè)基本原則是普遍性原則，法律是一種包含著普遍性的允許、命令或禁止非特定的人們?nèi)绾涡袨榈囊?guī)則或標(biāo)準(zhǔn)。法律在它所涉及的那些領(lǐng)域內(nèi)有普遍的約束力，法律適用于一般的、抽象的人，而非特定的、具體的人，盡管法律的毎一條通例規(guī)則不可能精確而且完全毫無(wú)遺漏地制定出來，因?yàn)橛靡话阈躁愂霰磉_(dá)的這些規(guī)則不能完全概括人們的千差萬(wàn)別的行為和社會(huì)事態(tài)，但具有普遍性的法律可以有效地防止公民、尤其是政府和司法的隨意性、擅斷性，使法治過程具有連貫性、一致的公正性質(zhì)。法律的普遍適用性還包含著類似情況類似處理和反復(fù)適用的準(zhǔn)則。此外，通過公開的一般準(zhǔn)則，人們可以預(yù)測(cè)自己未來行為的方向、界限及其法律后果，以合法地選擇和安排這種行為，政府也可以把握其行為目的與方式，并把自身的行為納入法律鋪設(shè)的道路，以保證政府行為的合法性和公正性，如果缺乏應(yīng)有的普遍性，那么無(wú)論是個(gè)別的法律規(guī)則還是整個(gè)的法律體系，都難以實(shí)現(xiàn)各種價(jià)值目標(biāo)，自然也無(wú)從產(chǎn)生法治效應(yīng)。江澤民同志在十六大報(bào)告中指出：“社會(huì)主義司法制度必須保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義�！币皥�(jiān)持法律面前人人平等”，要“維護(hù)司法公正”，“確保法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。所謂司法公正，在刑事訴訟中，就是以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到正確處理案件，保障刑法的正確實(shí)施，即<<刑法>>第五條規(guī)定的“刑罰的輕重，應(yīng)當(dāng)與犯罪分子所犯罪行和承擔(dān)的刑事責(zé)任相適應(yīng)”。中國(guó)古代有刑罰“以時(shí)而定”、“世輕世重”的思想，簡(jiǎn)單地說就是“治亂邦，用重典”、“治安邦，用輕典”，但我們注意到，所謂的亂邦、安邦都是特指一定的歷史時(shí)期，或在王朝更替之時(shí)、或在社會(huì)動(dòng)蕩之時(shí)，而且所針對(duì)的是所有的犯罪，而不是在某個(gè)時(shí)段打擊某些或某類犯罪。如果治安情況不好時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)“治亂邦，用重典”，輕罪重刑，就會(huì)增加犯罪分子的抗拒情緒，妨礙他真正從思想上認(rèn)罪服法，悔過自新。釋放后，由于其思想未得到真正改造，難免不再重新犯罪。如果在治安情況良好時(shí)，片面強(qiáng)調(diào)“治安邦，用輕典”，重罪輕判，無(wú)異于鼓勵(lì)犯罪，也會(huì)使人民群眾對(duì)我國(guó)法制發(fā)生懷疑，挫傷他們揭發(fā)犯罪、預(yù)防犯罪的積極性。大量個(gè)案的負(fù)面影響的長(zhǎng)期積聚，勢(shì)必形成危及社會(huì)長(zhǎng)治久安的隱患。
我們的嚴(yán)打斗爭(zhēng)應(yīng)改變運(yùn)動(dòng)式、階段性的方式，避免此輕彼重、時(shí)輕時(shí)重?fù)p害我國(guó)社會(huì)主義法治形象的情況發(fā)生，要以十六大精神為指導(dǎo)，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、推進(jìn)依法治國(guó)方略的方針指引下，按照法治原則，改變重打輕防、重刑輕治、重結(jié)果輕成因、重重刑輕適度等傳統(tǒng)觀念，樹立合理的價(jià)值取向，把可能發(fā)生的負(fù)面影響降低到最低限度，獲取最大的法律和社會(huì)效果。堅(jiān)持依法嚴(yán)打，把運(yùn)動(dòng)式的嚴(yán)打模式引導(dǎo)到合法、規(guī)范、有序的軌道上來，使嚴(yán)打嚴(yán)之有理，嚴(yán)之有據(jù)，嚴(yán)之有方，嚴(yán)之有效，嚴(yán)之適度，最大限度地發(fā)揮法律效果和社會(huì)效果。建立起嚴(yán)打經(jīng)常性的工作機(jī)制，使嚴(yán)打斗爭(zhēng)持之以恒、常抓不懈，保證法律的嚴(yán)肅性、延續(xù)性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。
二、開拓創(chuàng)新，建立以控為主的嚴(yán)打新工作機(jī)制
發(fā)展事關(guān)中華民族的根本利益，事關(guān)社會(huì)主義的前途命運(yùn)。十三屆四中全會(huì)以來的一條基本經(jīng)驗(yàn)，就是始終堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問題。發(fā)展是硬道理，這是鄧小平同志總結(jié)中國(guó)近現(xiàn)代史得出的一條重要結(jié)論。
政法機(jī)關(guān)為發(fā)展服務(wù)，首要的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心服務(wù)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)一定要有可靠的安全保障，這種安全保障包括打擊和保護(hù)兩個(gè)方面，打擊與保護(hù)似乎是一對(duì)矛盾，實(shí)則不然，打擊犯罪的目的本質(zhì)上是為了保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家安全。打擊犯罪是政法機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，但刑罰只是社會(huì)治安防范機(jī)制中的最后屏障，具有被動(dòng)性，即使是一起查辦非常成功的案件，辦案既要投入大量人力、物力、財(cái)力，罪犯的改造也耗費(fèi)國(guó)家資源，還不一定能達(dá)到刑罰特別預(yù)防的目的，犯罪人再犯的可能性并不能從根本上消除，相反過嚴(yán)過頻的刑罰還有可能使少數(shù)犯罪者產(chǎn)生敵對(duì)情緒走上反社會(huì)的一面，更重要的是到了需要政法機(jī)關(guān)
予以嚴(yán)厲打擊的時(shí)候，人民的生命財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)受到了損失，而如果案件再不能偵破，所造成的影響與后果就不是金錢所能計(jì)算的。如果我們能通過充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮我國(guó)司法機(jī)關(guān)和黨政管理部門以及廣大干部群眾的自覺能動(dòng)性，以最小的耗費(fèi)或代價(jià)控制犯罪，將獲得最佳的法制效果、社會(huì)效果和經(jīng)濟(jì)效果，以毎名罪犯改造費(fèi)用5000元?dú)澳暧?jì)算，如果能通過社會(huì)預(yù)防每年減少10萬(wàn)人犯罪，可節(jié)約5億元人民幣，解決一百萬(wàn)中小學(xué)生教育經(jīng)費(fèi)。
九八年洪水中解放軍官兵奮勇堵決口的悲壯一幕仍歷歷在目，鯀、大禹父子治水宜疏不宜堵的教訓(xùn)言猶在耳，所幸我們終于認(rèn)識(shí)到了水土保持的重要性，采取植樹造林、退耕還林等措施。我們的嚴(yán)打方針也經(jīng)歷了這樣的過程。83年嚴(yán)打是群眾性的拉網(wǎng)式的人海戰(zhàn)術(shù)，在1991年1 月召開的全國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)議上，出臺(tái)了“打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”的工作方針，江澤民同志在黨的十五在報(bào)告中明確指出：“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，打防結(jié)合，預(yù)防為主，加強(qiáng)教育和管理，落實(shí)責(zé)任制，創(chuàng)造良好的社會(huì)治安環(huán)境”。確定了打防的互補(bǔ)關(guān)系和主次關(guān)系，在實(shí)行打防結(jié)合，以防為主中實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，重在治本的策略原則。犯罪是一種客觀存在，是社會(huì)矛盾激化的結(jié)果，產(chǎn)生的原因多種多樣，我們不能期望徹底消滅犯罪，只能將犯罪控制在社會(huì)可以容忍的程度和范圍內(nèi)，因而作為社會(huì)治安綜合治理應(yīng)以防為主，政法機(jī)關(guān)就應(yīng)以控為主，如果把嚴(yán)打比做是治水的話，公安機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊是堵決口，各部門進(jìn)行社會(huì)治安綜合治理是水土保持，那么人民調(diào)解和民間糾紛大排查就是查漏，嚴(yán)厲打擊是治標(biāo)，社會(huì)治安綜合治理是治本，基層警務(wù)、人民調(diào)解和民間糾紛大排查是控制和預(yù)防。我們應(yīng)建立起以人民調(diào)解制止民事糾紛向刑事案件轉(zhuǎn)化，基層公安機(jī)關(guān)掌握情報(bào)、快速出擊、將犯罪控制在初發(fā)階段的快速反應(yīng)能力的控制機(jī)制為主，向基層傾斜、向一線傾斜的嚴(yán)打新的工作機(jī)制。但現(xiàn)在基層警務(wù)、人民調(diào)解、回歸社會(huì)人員的幫教安置工作在實(shí)踐中存在一些問題，制約了工作的開展。
目前基層公安機(jī)關(guān)經(jīng)常參與的非警務(wù)活動(dòng)主要有以下幾類：一是在農(nóng)村，主要表現(xiàn)為幫政府部門征收稅費(fèi)、催糧要款、計(jì)劃生育、農(nóng)田基建、道路拓寬等；二是在城鎮(zhèn)，主要是配合政府部門房屋拆遷、市容整頓以及配合工商、煙草、醫(yī)藥等部門執(zhí)法，還有受命插手經(jīng)濟(jì)糾紛、采取強(qiáng)制手段替單位或私人催款追債等。110的設(shè)立初衷主要是提高公安公安機(jī)關(guān)打擊現(xiàn)行違法犯罪活動(dòng)、處置各類突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力，同時(shí)為群眾提供快捷、有效的“急、難、險(xiǎn)”綜合服務(wù)，但現(xiàn)在誤打和滋擾的電話占到總量的近三分之一，在全國(guó)110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接到的電話中，屬求助性質(zhì)的非警務(wù)報(bào)警大約占六七成，而在北京市公安局110報(bào)警服務(wù)臺(tái)每年近200萬(wàn)件的報(bào)警電話中，只有10%屬于警情報(bào)警。過多的話務(wù)量已使有些地方的110報(bào)警電話常常發(fā)生排隊(duì)等候的現(xiàn)象。面對(duì)我國(guó)加入WTO后，各行業(yè)與國(guó)際接軌的要求，公安機(jī)關(guān)還面臨著警力不足并且短期內(nèi)無(wú)法改變以及非警務(wù)活動(dòng)過多占用大量警力的雙重壓力，長(zhǎng)期困擾警方的消極因素仍然依舊，體制不順，警令不暢，經(jīng)費(fèi)不足，素質(zhì)不高、管理不善，形象不佳，而與此同時(shí)，智能犯罪、黑客犯罪、高科技犯罪等卻讓警方疲于應(yīng)付。公安機(jī)關(guān)，尤其是基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)減少非警務(wù)活動(dòng)，依照依法治國(guó)的要求，按現(xiàn)代法治原則對(duì)公安工作的職責(zé)和權(quán)力重新界定，提高警察的職業(yè)化水平，增強(qiáng)基層警力，強(qiáng)化情報(bào)信息搜集，從群眾反映的治安熱點(diǎn)、難點(diǎn)入手，排查犯罪線索，獲取深層次情報(bào)信息，提高警察的第一反應(yīng)能力，力求將犯罪控制在初發(fā)階段。
最高人民法院發(fā)布經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具備民事合同的法律效力的司法解釋，賦予了人民調(diào)解極高的法律地位，但是人民調(diào)解雖然具有網(wǎng)絡(luò)分布廣泛、調(diào)解員來自基層一線，了解掌握情況等優(yōu)勢(shì)，但是不可否認(rèn)，基層人民調(diào)解組織存在一些問題，如基層調(diào)解組織不夠健全、覆蓋面不廣，一些調(diào)解組織人員素質(zhì)不高，沒有完善的調(diào)解工作負(fù)責(zé)制，許多矛盾被基層上交組織等。更重要的是，人民調(diào)解雖說是依法調(diào)解，但原來的基層人民調(diào)解員來自于各行各業(yè)，大多是一些老頭老太太，法律水平受各種條件的制約，只能說是只有一般的法律常識(shí)，談不上有很高的法律素養(yǎng)，更不用說向法官看齊，只是由于人民調(diào)解員大多數(shù)在群眾中有一定的威信，群眾基于對(duì)調(diào)解員的熟悉和信任，更多的是以情調(diào)解，在工作實(shí)踐中取得了一定的實(shí)效�，F(xiàn)在政府面向下崗職工招聘了一批社區(qū)服務(wù)人員，相應(yīng)的調(diào)解人員結(jié)構(gòu)也有所優(yōu)化，但與此同時(shí)隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的較親密的鄰里關(guān)系已被逐漸瓦解，而原來的人民調(diào)解員在居民中長(zhǎng)期建立起來的互相了解、互相信任的關(guān)系被招聘的人員與社區(qū)的沒有關(guān)系所取代。在現(xiàn)在這種形勢(shì)下，作為具有民事合同性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議，要求調(diào)解員必須具備較高的法律水平，否則可能出現(xiàn)雖然合情合理但不合法的調(diào)解協(xié)議，而不被法院認(rèn)可，同時(shí)也損害司法行政和人民調(diào)解的形象與聲譽(yù)。這就要求人民調(diào)解員具備很高的法律素養(yǎng)，雖然通過集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)能夠使人民調(diào)解員的法律水平得到一定程度的提高，但通過短期的、非系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，使未受過專門法律訓(xùn)練的人民調(diào)解員能掌握專業(yè)的法律知識(shí)的想法是不切合實(shí)際的。為適應(yīng)新形勢(shì)下的人民調(diào)解工作，有必要對(duì)現(xiàn)行的人民調(diào)解工作進(jìn)行一定的改革，鑒于司法行政職能較弱、人員較多、素質(zhì)較高的情況，可在參考仲裁委員會(huì)的組成、結(jié)構(gòu)工作方式的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有的人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行改革，以一定區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)立中心調(diào)解委員會(huì)或中心調(diào)解庭，調(diào)委會(huì)主任(首席調(diào)解員)由具備一定法律水平的司法行政機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任，改革人民調(diào)解員的組成結(jié)構(gòu)，仿照仲裁委員會(huì)仲裁員的組成，聘請(qǐng)退休的政法部門工作人員擔(dān)任調(diào)解員，設(shè)立調(diào)解員名冊(cè)，由當(dāng)事人自己挑選調(diào)解員組成調(diào)解庭。取得法院的支持，對(duì)社區(qū)居民發(fā)生的民事矛盾糾紛，先由人民調(diào)解員組織調(diào)解，提高解決糾紛的效率、降低訴訟成本，實(shí)行人民調(diào)解員協(xié)辦公證，在人民調(diào)解員主持下達(dá)成的具有債權(quán)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)過公證依法賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，債務(wù)人拒不自動(dòng)履行協(xié)議的，只要債權(quán)人提出申請(qǐng)，直接進(jìn)入法院執(zhí)行程序。
回歸社會(huì)人員的安置幫教工作放在司法行政，是與國(guó)際接軌的具體體現(xiàn)，但國(guó)際上法治發(fā)達(dá)國(guó)家有專門的感化官，有一整套成熟規(guī)范的法律與制度，而我們國(guó)家沒有這方面的制度，更談不上有法律。司法行政部門職能本身就比較弱，與各職能部門之間沒有配合關(guān)系、制約機(jī)制，回歸社會(huì)人員的安置工作，從司法行政的自身職能無(wú)法落到實(shí)處，這項(xiàng)工作只能請(qǐng)求別的職能部門協(xié)助落實(shí)，那些職能部門配合不配合還很難說，這將直接影響、打擊回歸社會(huì)人員重新做人的信心，致使前面的改造工作前功盡棄。做為回歸社會(huì)人員，最迫切的是就業(yè)問題，基于回歸社會(huì)人員情況的特殊性，理應(yīng)將他們視為失業(yè)人員，享受國(guó)家的有關(guān)政策優(yōu)惠。從這一點(diǎn)出發(fā)，回歸社會(huì)人員的安置工作應(yīng)設(shè)在勞動(dòng)與社會(huì)保障部門。回歸社會(huì)人員的幫教工作原來一直在公安部門，這項(xiàng)工作與遏制重新犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，現(xiàn)在公安部門又在大力推進(jìn)警務(wù)進(jìn)社區(qū)，擁有完整的資料、網(wǎng)絡(luò)傳輸系統(tǒng)和嚴(yán)密的偵控手段，司法行政不具備這些手段，為做好幫教工作，還應(yīng)由公安部門接管。
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