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政府信息公開行政案件若干問題探析
政府信息公開行政案件若干問題探析
王冠華
一、案情簡介
郭某等四人在湖北省某縣擁有合法房屋，2013年8月被政府相關(guān)部門偷拆。為維護(hù)自己的合法權(quán)益，尋求法律上的支持和救濟(jì)，委托我所并由我所指派，由趙健律師、王冠華律師（即筆者）、王炳峰律師擔(dān)任本案的代理人。
在對房屋征收行為法律調(diào)查中，2013年11月，郭某等四人通過特快專遞方式向某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局郵寄郵件提出政府信息公開申請，申請獲得擬在其房屋所在區(qū)域土地上進(jìn)行建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書及申報(bào)材料、建設(shè)用地規(guī)劃許可批準(zhǔn)文件（包括但不限于項(xiàng)目用地紅線圖）及申報(bào)材料和建設(shè)工程規(guī)劃許可批準(zhǔn)文件及申報(bào)材料。其后，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出答復(fù)，稱該縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局網(wǎng)站是對外信息公開的平臺，要求申請人登陸該網(wǎng)站自行查詢。郭某等四人認(rèn)為，申請獲取政府信息是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息，這也是《政府信息公開條例》為行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)；對申請公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條等規(guī)定作出答復(fù)；被申請人作出的答復(fù)既不符合申請人在申請中要求的內(nèi)容，也不符合法律、法規(guī)規(guī)定和申請人要求的適當(dāng)形式，一方面與申請人申請獲取的政府信息不具任何關(guān)聯(lián)性，另一方面也違反了《政府信息公開條例》第二十一條等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，答復(fù)違法，也侵犯了申請人的知情權(quán)等合法權(quán)益。故郭某等四人依法向石家莊市城鄉(xiāng)規(guī)劃局提起行政復(fù)議申請。石家莊市城鄉(xiāng)規(guī)劃局受理復(fù)議申請后，經(jīng)審理，認(rèn)為某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局“告知申請人其申請的信息屬主動公開事項(xiàng)，并告知申請人查詢的方式及途徑，即自行登錄某縣規(guī)劃局網(wǎng)站查詢，經(jīng)查詢后確認(rèn)該查詢途徑無法查到該政府信息”，故作出行政復(fù)議決定，責(zé)令某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局對郭某等四人的信息公開申請重新作出答復(fù)。
二、律師評析
筆者從律師的角度對本案涉及政府信息公開案件的相關(guān)法律問題予以評析如下：
�。ㄒ唬┬姓䴔C(jī)關(guān)主動公開信息的范圍以及行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)時(shí)公民、法人或者其他組織合理的處理方式
《政府信息公開條例》第九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的�！痹诖嘶A(chǔ)上，該條例在第十條、第十一條、第十二條進(jìn)一步規(guī)定了縣級以上各級人民政府及其部門、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府及其部門、以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府重點(diǎn)主動公開的政府信息的范圍。其中，“行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況”是縣級以上各級人民政府及其部門重點(diǎn)主動公開的政府信息。本案中，“建設(shè)項(xiàng)目選址意見書及申報(bào)材料、建設(shè)用地規(guī)劃許可批準(zhǔn)文件（包括但不限于項(xiàng)目用地紅線圖）及申報(bào)材料和建設(shè)工程規(guī)劃許可批準(zhǔn)文件及申報(bào)材料”均為行政許可事項(xiàng)及其依據(jù)，石家莊市城鄉(xiāng)規(guī)劃局認(rèn)為該等信息“屬主動公開事項(xiàng)”，無疑是非常正確的，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局不僅應(yīng)予主動公開，而且應(yīng)予重點(diǎn)公開。
對于主動公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)不予公開或者拒絕公開時(shí)，公民、法人或者其他組織應(yīng)如何處理，《政府信息公開條例》以及相關(guān)國家政策未具明文�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋[2011]17號，以下簡稱《政府信息公開規(guī)定》）第三條：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)政府信息。對行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。”從條文文義來看，對于該等問題的處理，最高人民法院在《政府信息公開規(guī)定》中提供了一個(gè)轉(zhuǎn)化方式，即行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)，公民、法人或者其他組織可以向該行政機(jī)關(guān)申請獲取該等政府信息。筆者以為，由于信息主動公開行為，并非針對一個(gè)特定的個(gè)人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，直接對該等行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟缺乏程序法上的依據(jù)，故在國家法律法規(guī)和規(guī)章未進(jìn)一步明確的前提下，最高人民法院提供的轉(zhuǎn)化方式應(yīng)成為公民、法人或者其他組織處理行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)時(shí)的合理方式和適當(dāng)途徑。本案中，在某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局不履行公開其行政許可事項(xiàng)和相關(guān)依據(jù)時(shí)，依申請獲取該等文件顯然是適當(dāng)?shù)摹?br />
�。ǘ┠晨h城鄉(xiāng)規(guī)劃局告知信息獲取途徑是否構(gòu)成積極不作為？
《政府信息公開條例》第二十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定：對申請公開的政府信息，屬于公開范圍的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。本案中，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局告知了郭某等四人該縣規(guī)劃局網(wǎng)站是對外信息公開的平臺，要求郭某等四人登陸該網(wǎng)站自行查詢，似乎符合《政府信息公開條例》第二十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)主動公開無需再向申請人單獨(dú)公開”的制度。顯然這是一種片面的理解或者說是一種誤解。執(zhí)行“行政機(jī)關(guān)主動公開無需再向申請人單獨(dú)公開”這一制度的前提是：主動公開的政府信息必須及時(shí)、充分、方便、到位。本案中，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局對于郭某等四人申請公開的政府信息，尚未主動公開，正如石家莊城鄉(xiāng)規(guī)劃局經(jīng)審理查明的那樣，“經(jīng)查詢后確認(rèn)該查詢途徑無法查到該政府信息”，因此，其以該縣規(guī)劃局網(wǎng)站是對外信息公開的平臺、要求郭某等四人登陸該網(wǎng)站自行查詢?yōu)橛删芙^郭某等四人的公開申請，顯然不符合本項(xiàng)制度的本意。
在政府信息公開語境下，行政機(jī)關(guān)“積極不作為”，是指行政機(jī)關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開，以及行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合申請人要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式兩種情形。在行政機(jī)關(guān)未向公眾公開的前提下，其所謂的“告知獲取途徑”，必然會導(dǎo)致特定的當(dāng)事人請求獲取行政文件權(quán)利不能實(shí)現(xiàn)。故某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出前述答復(fù)，也就必然使得其提供的政府信息不符合郭某等四人要求的內(nèi)容，故構(gòu)成積極不作為。
需要進(jìn)一步指出的是，即便政府信息已經(jīng)主動公開，對于公民、法人或者其他組織的信息公開申請，行政機(jī)關(guān)也不能簡單置之不理，還是要做出答復(fù)，并告知其獲取該政府信息的方式和途徑，這是《政府信息公開條例》規(guī)定的義務(wù)，也是一項(xiàng)國際慣例。本案中，某縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局雖告知郭某等四人信息獲取途徑，但是建立在應(yīng)主動公開而未公開的基礎(chǔ)上，顯然是違法的。
（三）不能僅僅因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)告知信息獲取途徑，就理所當(dāng)然地認(rèn)為其已經(jīng)履行了信息公開的法定職責(zé)
這里還有一個(gè)問題，如果申請人地處農(nóng)村，存在無法上網(wǎng)的情由，行政機(jī)關(guān)雖然在其網(wǎng)站上已主動公開并告知獲取途徑，但申請人仍然無法獲取申請的政府信息；或者雖能上網(wǎng)，但不會上網(wǎng)，行政機(jī)關(guān)雖然在其網(wǎng)站上已主動公開并告知獲取途徑，但不具體、不明確，沒有提供該文件的鏈接頁面，導(dǎo)致申請人無法查詢獲得該等政府信息，是否可以認(rèn)為行政機(jī)關(guān)信息公開答復(fù)滿足《政府信息公開條例》第二十一條第（一）項(xiàng)規(guī)定。筆者以為，對于該等答復(fù)，仍不能認(rèn)定行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了法定職責(zé)。因此，對于行政機(jī)關(guān)的答復(fù)，在審查時(shí)，一是關(guān)注主動公開的方式是否充分；(www.panasonaic.com)二要關(guān)注告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑是否便于申請人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
關(guān)于這一點(diǎn)，筆者更傾向于最高人民法院《政府信息公開規(guī)定》第一條第（二）項(xiàng)確定的標(biāo)準(zhǔn)，即符合申請人在申請中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式。換言之，對于申請人的信息公開申請，對于提供的信息內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)尊重申請人的要求，而對于信息提供形式，則應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)�！墩畔⒐_條例》第二十六條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供�！睆淖置嫔峡矗@包括兩層含義：一是要盡量滿足申請人的要求，按照其要求的形式提供信息；二是無法滿足申請人的要求時(shí)，也應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)男问教峁┬畔�。比如說，有些信息的原始文件是珍貴的歷史文物，不加限制地查閱、復(fù)印或者拍照可能導(dǎo)致破損甚至滅失，此時(shí)行政機(jī)關(guān)可以拒絕申請人提出的查閱、復(fù)印或者拍照要求，但不能拒絕提供信息，而應(yīng)變通為提供相關(guān)資料供其查閱或者提供復(fù)制件等其他適當(dāng)形式，歸根結(jié)底就是看申請人要求的公開形式是否適當(dāng)，該形式能否得到滿足。因此，從上述角度看，《政府信息公開條例》第二十一條應(yīng)是行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)并提供政府信息的一般要求，而《政府信息公開條例》第二十六條則是行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔⒌奶貏e規(guī)定。對于公民、法人或者其他組織依申請公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)優(yōu)先應(yīng)適用《政府信息公開條例》第二十六條予以提供。
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