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淺析行政調(diào)解法律適用存在的問題及對策
淺析行政調(diào)解法律適用存在的問題及對策
桑志祥
隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，轉(zhuǎn)型時期利益主體日趨多元化，矛盾糾紛呈幾何級倍數(shù)增長，有人指出：“面對多元化的糾紛類型，一個重要的途徑和必由之路就是合理利用多種權(quán)力資源，特別是廣大行政機關(guān)的糾紛解決功能，以克服大規(guī)模秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)顧此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決的效率和效益。”將行政調(diào)解納入到“大調(diào)解”機制中，以形成多渠道的糾紛解決方式，是積極構(gòu)建社會主義和諧社會的題中之義。行政調(diào)解以其快捷、低廉地實現(xiàn)定紛止爭，彌補訴訟制度的不足，強化政府職能轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念等價值內(nèi)涵，越來越多地為社會、當事人所青睞。但目前有關(guān)行政調(diào)解的法律適用缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)定，導致行政調(diào)解成為進一步推動“大調(diào)解”體系全面、有序發(fā)展的“短板”，亟待解決。
（一）行政調(diào)解缺乏程序保障
英國著名行政法學家韋德指出：“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)、不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人忍受。”（1）因此，一切權(quán)力的行使必須具備法定程序，行政調(diào)解作為行政機關(guān)或法律授權(quán)組織的職權(quán)表現(xiàn)之一，其行使調(diào)解職權(quán)時必須有一定的程序保障，只有存在程序公正的前提，實體正義才能得以充分、有效實現(xiàn)。目前，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章中有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)范基本上未涉及調(diào)解程序，比如，當事人如何申請調(diào)解、行政機關(guān)怎樣受理調(diào)解申請、調(diào)解時限是多少等等，均未作相應(yīng)規(guī)定。如此，對行政主體來說，調(diào)解缺乏程序規(guī)制，容易滋生行政權(quán)力的濫用，服務(wù)型政府的理念難以塑造。對于當事人而言，調(diào)解程序缺失意味著其對糾紛處理過程缺乏可期待性，極易導致當事人對行政調(diào)解的公正性產(chǎn)生懷疑，從影響調(diào)解協(xié)議的自動履行率，既不利于糾紛的徹底解決，又浪費稀缺的行政資源。
�。ǘ┬姓{(diào)解生效時間不明
行政調(diào)解生效與否關(guān)系著行政主體的調(diào)解職能是否履行完畢，關(guān)乎著當事人的矛盾糾紛能否得以解決。2009年7月24日，最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）第八條規(guī)定：“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議……經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)。”該規(guī)范性文件雖然規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，對雙方當事人具有法律約束力，但此處的“雙方當事人簽字或蓋章”是在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章，還是在行政主體制作調(diào)解書送達后簽名或蓋章并不明確，而實際操作中，不同的地方或不同的行政主體有不同的做法，即有的要求行政調(diào)解達成協(xié)議后必須制作調(diào)解書送達當事人后才能生效，有的只要求當事人在調(diào)解筆錄上簽字或蓋章，并經(jīng)調(diào)解人員簽字審核后即生效，而有的則根據(jù)不同的情況分上述兩種處理。行政調(diào)解生效時間的不明，既不利于糾紛的快速解決，亦增加了法院對行政調(diào)解司法確認的工作量。
（三）行政調(diào)解救濟機制缺失
法彥有云：“有權(quán)利必有救濟”，否則紙面上的權(quán)利將成為一張“空頭支票”，無從兌現(xiàn)。目前對于當事人以行政調(diào)解協(xié)議違法自愿、平等、合法、公平等以何種形式請求司法救濟，《若干意見》第二十條規(guī)定了向有管轄權(quán)的人民法院申請確認其效力、請求變更、撤銷行政調(diào)解協(xié)議等形式。對行政調(diào)解的司法確認《若干意見》第二十一條至第二十五條有比較明確、具體的規(guī)定，但對于當事人請求變更、撤銷行政調(diào)解協(xié)議作何處理？包括《若干意見》在內(nèi)的其他司法規(guī)范性文件、司法解釋、行政法規(guī)、法律均沒有作相應(yīng)的規(guī)定，法院在司法實踐中處理類似問題遇到法律障礙，不利于當事人的權(quán)利得到及時、有效的救濟。
針對行政調(diào)解法律適用存在的上述問題，筆者認為應(yīng)當從以下幾個方面予以解決：
1、強化行政調(diào)解的程序保障
“調(diào)解雖然靈活，但也要有一定程序，如果沒有程序的適當規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果。”（2）相對于實體活動而言，程序是輔助性的，但決不能低估行政調(diào)解程序的意義，因為“如果其（行政實體活動——筆者注）沒有有效程序的保障，最好的實體權(quán)利也沒有什么意義�！睂τ谌绾螐娀姓{(diào)解的程序保障，筆者認為可以借鑒2008年7月11日由公安部通過的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第八章的規(guī)定，即明確規(guī)定當事人申請行政調(diào)解的期間、調(diào)解的基本原則、調(diào)解時限、當事人在調(diào)解過程中的具體權(quán)利與義務(wù)、調(diào)解協(xié)議涵括的內(nèi)容及調(diào)解不成時的處理方式等等。
2、明確行政調(diào)解的生效時間
《民事訴訟法》第八十九條、第九十條及《人民調(diào)解法》第二十八條、第二十九條、第三十條均規(guī)定調(diào)解協(xié)議生效時間以制作調(diào)解書送達當事人簽收為原則，以當事人在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章為例外，對此筆者認為，對于行政調(diào)解的生效時間可以參照前述規(guī)定，明確各行政主體在自己職權(quán)范圍內(nèi)哪些糾紛的調(diào)解不需要制作調(diào)解書送達當事人，而只需雙方在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章即生效，(www.panasonaic.com)即對于能夠及時履行、當事人要求無需制作調(diào)解書及其他不需要制作調(diào)解書的情形，只需雙方當事人、主持調(diào)解人員、記錄人員在調(diào)解筆錄上簽名或蓋章后即具有法律效力，除此之外的均應(yīng)當制作調(diào)解書送達當事人簽收才具有法律效力。
3、指明行政調(diào)解的救濟機制
前述提及，對行政調(diào)解的司法確認已經(jīng)有較為明確、具體的規(guī)定，但對如何處理當事人請求變更或撤銷行政調(diào)解仍存在法律障礙。對于這個問題筆者認為應(yīng)當充分運用法學理論或借鑒其他法院的經(jīng)驗進行解決。根據(jù)法學的基本原理，當法官審理案件，查明事實后，找不到任何法律規(guī)則，現(xiàn)行法律對案件沒有規(guī)定時，就需要進行法律漏洞的補充。法律漏洞補充的方法中有一種“參照適用法”，所謂的“參照適用”又稱“類似案件相同處理”，是指法官受理的案件在法律上未有規(guī)定，在不得拒絕裁判的情況下，采用類似案件的法律規(guī)則裁判案件。行政調(diào)解與人民調(diào)解具有諸多相似之處，據(jù)此可以參照人民調(diào)解的有關(guān)規(guī)定對行政調(diào)解進行處理。最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第六條規(guī)定：“下列調(diào)解協(xié)議，當事人一方有權(quán)請求人民法院變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立調(diào)解協(xié)議時顯失公平的。”“一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的調(diào)解協(xié)議，受損害方有權(quán)請求人民法院變更或者撤銷�！贝送�，司法實踐中有一些地方法院就是參照《若干規(guī)定》來處理行政調(diào)解協(xié)議的變更或撤銷的，如，2011年2月16日，廣東省高級人民法院《關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認的指導意見》第十九條第二款規(guī)定“當事人向人民法院起訴請求變更、撤銷非訴訟調(diào)解協(xié)議，按照《若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定處理�！�
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