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行政裁決在行政訴訟中是否可訴

時(shí)間:2023-02-20 08:59:15 行政法論文 我要投稿
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行政裁決在行政訴訟中是否可訴

  行政裁決在行政訴訟中是否可訴
  
  李文閣
  
  行政訴訟與民事訴訟有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,基于行政裁決引出的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的邊界模糊不清,導(dǎo)致行政訴訟與民事訴訟關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。為厘清行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系,現(xiàn)就“行政裁決”在行政訴訟中的可訴性問(wèn)題作如下探討。
  
  行政裁決的概念
  
  什么是行政裁決?我國(guó)行政法理論通說(shuō)認(rèn)為,行政裁決是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán),以居間裁決者的身份,對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。
  
  隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,社會(huì)分工進(jìn)一步細(xì)化,利益多元化和個(gè)性化日益突出,導(dǎo)致社會(huì)生活中平等主體之間發(fā)生的權(quán)益糾紛大量增多,這些民事糾紛都推給法院是不現(xiàn)實(shí)的。在我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)制定的法律中,共有20部左右的法律規(guī)定了行政裁決制度,如土地管理法、森林法、草原法、水法、專(zhuān)利法、商標(biāo)法等。如土地管理法第16條規(guī)定:“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議,由縣級(jí)以上人民政府處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議,由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi),向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前,任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀!蔽覈(guó)行政法學(xué)者普遍認(rèn)為,人民政府處理當(dāng)事人之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議,屬于典型的行政裁決制度。
  
  對(duì)行政裁決救濟(jì)途徑的兩種意見(jiàn)
  
  土地管理法只規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的,可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi),向人民法院起訴”,并沒(méi)有規(guī)定提起何種訴訟。對(duì)行政裁決以何種訴訟形式向當(dāng)事人提供救濟(jì),目前司法實(shí)踐并不統(tǒng)一,且學(xué)界意見(jiàn)各異,有以下兩種截然不同的觀點(diǎn):
  
  一、提起民事訴訟。理由是平等主體之間基于土地所有權(quán)或者使用權(quán)發(fā)生的爭(zhēng)議屬于民事?tīng)?zhēng)議,有關(guān)政府的處理決定只屬于調(diào)解的性質(zhì)而不具有執(zhí)行力,所以當(dāng)事人對(duì)此決定不服的,可以就原爭(zhēng)議向法院提起民事訴訟,以解決他們之間的糾紛。此種觀點(diǎn)依據(jù)如下:
  
  第一,1992年1月31日《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于正確理解和執(zhí)行<環(huán)境保護(hù)法>第四十一條第二款的答復(fù)》中提到,因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依據(jù)環(huán)境保護(hù)法第41條第2款的規(guī)定,根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求,對(duì)因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛所作的處理,當(dāng)事人不服的,可以向法院提起民事訴訟,但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事訴訟,不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)為被告提起行政訴訟。
  
  第二,最高人民法院1993年關(guān)于《如何處理經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》中規(guī)定,當(dāng)事人不服鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)民間糾紛所作的處理決定而向法院起訴的,法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件依法受理,以原糾紛的雙方為案件當(dāng)事人。
  
  第三,最高人民法院于2009年發(fā)布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》第8條規(guī)定,當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的調(diào)解、裁決或者其他處理,以對(duì)方當(dāng)事人為被告就原爭(zhēng)議向法院起訴的,由法院作為民事案件受理。法律或司法解釋明確規(guī)定作為行政案件受理的,法院在對(duì)行政行為進(jìn)行審查時(shí),可對(duì)其中的民事?tīng)?zhēng)議一并審理,并在作出行政判決的同時(shí),依法對(duì)當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議一并作出民事判決。
  
  經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單梳理,多數(shù)行政裁決均如土地管理法那樣沒(méi)有明確當(dāng)事人可以提起何種訴訟,所以司法解釋的上述規(guī)定實(shí)際是傾向于對(duì)行政裁決種類(lèi)中多數(shù)的行政裁決不服的,可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。僅有極個(gè)別法律明確規(guī)定對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟,如專(zhuān)利法第60條的規(guī)定。
  
  二、提起行政訴訟。理由是行政訴訟法第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟!倍姓脹Q屬于具體行政行為,當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服的,當(dāng)然可以向法院提起行政訴訟。此種觀點(diǎn)依據(jù)如下:
  
  第一,2000年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定:“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法,民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的,人民法院可以一并審理!2009年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》規(guī)定:“充分發(fā)揮行政訴訟附帶解決民事?tīng)?zhēng)議的功能,在受理行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作的行政裁決、行政確權(quán)、行政處理、頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)等案件時(shí),可以基于當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議。要正確處理行政訴訟與民事訴訟交叉問(wèn)題,防止出現(xiàn)相互矛盾或相互推諉!睆囊陨弦(guī)定可以看出,當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決不服,可以向法院提起行政訴訟。
  
  第二,2009年最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第6條第1款規(guī)定:“土地權(quán)利人認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)或者使用權(quán),經(jīng)復(fù)議后向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理!币陨纤痉ń忉尩囊(guī)定,明確了土地管理法第16條所提起的訴訟屬于行政訴訟。
  
  完善救濟(jì)途徑的思考
  
  對(duì)行政裁決不服,當(dāng)事人到底是提起行政訴訟,還是以原民事?tīng)?zhēng)議向法院提起民事訴訟,至今沒(méi)有一致的觀點(diǎn)。行政裁決是否應(yīng)當(dāng)列入行政訴訟的受案范圍,可以借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公害糾紛行政處理制度。
  
  一、日本的公害糾紛行政處理制度。上世紀(jì)五六十年代,日本環(huán)境公害問(wèn)題嚴(yán)重,糾紛也日益增多,法院受理的公害案件數(shù)量與日俱增。但是因?yàn)榉ㄔ簩徖碇芷陂L(zhǎng),且訴訟成本高,為在訴訟之外尋找一條解決公害糾紛的途徑,1970年日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《公害糾紛處理法》和《公害等協(xié)調(diào)委員會(huì)設(shè)置法》,為行政機(jī)關(guān)調(diào)解、處理公害糾紛提供了法律依據(jù)。
  
  機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本在總務(wù)省下設(shè)“公害等協(xié)調(diào)委員會(huì)”(下稱“公調(diào)會(huì)”)!肮{(diào)會(huì)”作為總務(wù)省的直屬機(jī)構(gòu),按照日本行政組織法第3條的規(guī)定,其是具有準(zhǔn)司法權(quán)的行政委員會(huì),不受內(nèi)閣和其他行政機(jī)關(guān)的指揮和監(jiān)督,獨(dú)立處理案件。地方的都道府縣設(shè)置公害審查會(huì)(下稱“公審會(huì)”)。公審會(huì)與公調(diào)會(huì)沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系。
  
  行政解決公害糾紛的方式。根據(jù)《公害糾紛處理法》,行政解決公害糾紛的方式包括:斡旋、調(diào)停、仲裁和裁決。其中,裁決僅限于公調(diào)會(huì)有此權(quán)力。裁決是由公調(diào)會(huì)的3名或5名委員組成的裁決委員會(huì),對(duì)屬于民事糾紛的公害糾紛中一方當(dāng)事人的行為與損害結(jié)果是否存在因果關(guān)系,或者一方當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任,作出法律判斷,以此解決糾紛的方法。裁決分為“原因裁決”和“責(zé)任裁決”。
  
  “原因裁決”是應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求,對(duì)加害行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系作出裁決。但基于原因裁決只是對(duì)因果關(guān)系作出官方判斷,并非確定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù),所以多數(shù)情況下,需借助已明晰的因果關(guān)系而由雙方當(dāng)事人通過(guò)協(xié)商、調(diào);蛘叻ㄔ涸V訟的途徑解決是否承擔(dān)賠償責(zé)任及賠償?shù)臄?shù)額。需要說(shuō)明的是,原因裁決不具有法律約束力,當(dāng)事人對(duì)原因裁決不服,不能以公調(diào)會(huì)為被告,向法院提起抗告訴訟(行政訴訟),而是應(yīng)就原糾紛以對(duì)方當(dāng)事人為被告向法院提起民事訴訟,法院對(duì)因果關(guān)系可以重新作出判斷,并判決是否承擔(dān)賠償責(zé)任及賠償數(shù)額。
  
  “責(zé)任裁決”是對(duì)是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任以及賠償金額糾紛的裁決。需要說(shuō)明的是,責(zé)任裁決沒(méi)有最終的執(zhí)行力,當(dāng)事人不能以公調(diào)會(huì)為被告向法院提起行政訴訟,而是在裁決書(shū)正本送達(dá)雙方當(dāng)事人之日起30日內(nèi),一方當(dāng)事人不服的,可以就原糾紛向法院提起民事訴訟。但如果雙方當(dāng)事人在30日內(nèi)沒(méi)有提起訴訟的,則該裁決所確定的賠償內(nèi)容視為雙方當(dāng)事人達(dá)成的合意。一方當(dāng)事人不履行的,公調(diào)會(huì)可以對(duì)其發(fā)出“勸告”。1970年以來(lái),對(duì)公調(diào)會(huì)作出的責(zé)任裁決共有800多起案件,公調(diào)會(huì)只對(duì)其中的5起案件的當(dāng)事人發(fā)出過(guò)勸告,發(fā)出勸告后也得到了履行。
  
  二、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公害糾紛處理法。該法制定于1992年,對(duì)公害糾紛有兩種處理方式,即調(diào)處和裁決。其中當(dāng)事人對(duì)裁決不服,可以在裁決書(shū)送達(dá)后二十日內(nèi)向法院就同一事件提起民事訴訟。如果當(dāng)事人在二十日內(nèi)未向法院提起民事訴訟,視為雙方當(dāng)事人依裁決書(shū)達(dá)成合意。裁決委員會(huì)于前項(xiàng)期間屆滿后七日內(nèi)將裁決書(shū)送請(qǐng)管轄法院審核。法院核定后,該裁決書(shū)與判決書(shū)具有同一效力。所謂“同一效力”,一是指當(dāng)事人不得另行起訴;二是指該裁決書(shū)產(chǎn)生執(zhí)行力,權(quán)利人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
  
  通過(guò)上述公害糾紛行政處理制度的介紹可以看出,作為服務(wù)型的政府應(yīng)對(duì)日趨增多的環(huán)境侵權(quán)提供解決糾紛的途徑。從日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看,以行政裁決的形式解決公害糾紛,只是政府提供的一種服務(wù),從表象上來(lái)看,行政裁決確實(shí)屬于具體行政行為,但其效力與行政處罰決定、行政許可決定具有天壤之別。行政裁決的對(duì)象是平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議,關(guān)于侵權(quán)行為是否構(gòu)成以及損害賠償?shù)臄?shù)額,只有法院通過(guò)民事訴訟程序,即通過(guò)嚴(yán)格的舉證、質(zhì)證程序才能最終確認(rèn),也就是說(shuō)司法程序是維護(hù)社會(huì)公平正義的最終屏障。因此,行政裁決沒(méi)有最終的確定力和執(zhí)行力,當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服,可以就原糾紛向法院提起民事訴訟,而不能以作出行政裁決的機(jī)關(guān)為被告,向法院提起行政訴訟。
  
  不能不提的還有日本行政訴訟法規(guī)定的“當(dāng)事人訴訟制度”。(www.panasonaic.com)以行政機(jī)關(guān)對(duì)拆遷安置補(bǔ)償所作出的裁決為例,如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服,應(yīng)以對(duì)方當(dāng)事人為被告向法院提起訴訟。法院在審理時(shí)適用民事訴訟程序,可以作出給付、確認(rèn)或變更的判決。同時(shí),作出裁決的行政機(jī)關(guān)以第三人身份參加訴訟,法院的判決對(duì)行政機(jī)關(guān)有拘束力,行政機(jī)關(guān)必須服從。需要說(shuō)明的是,日本的法院不分普通法院和行政法院,“當(dāng)事人訴訟”雖然規(guī)定在日本的行政訴訟法中,但卻是民事訴訟。
  
  基于以上認(rèn)識(shí),筆者認(rèn)為,我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界一些同志主張對(duì)行政裁決不服可以提起行政訴訟的觀點(diǎn)是不成立的。由于對(duì)行政裁決的效力問(wèn)題存在模糊認(rèn)識(shí),導(dǎo)致“行民交叉”案件大量存在。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定:“被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法,民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的,人民法院可以一并審理。”按照以上規(guī)定,允許當(dāng)事人對(duì)行政裁決提起行政訴訟,只是應(yīng)當(dāng)事人的請(qǐng)求,可以一并處理民事?tīng)?zhēng)議。但如果當(dāng)事人沒(méi)有提出一并處理民事?tīng)?zhēng)議的請(qǐng)求,是否允許當(dāng)事人另外就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟呢?當(dāng)然可以。這就出現(xiàn)了當(dāng)事人為實(shí)質(zhì)解決民事?tīng)?zhēng)議而提起了兩起訴訟,怎么解決“行民交叉”問(wèn)題?對(duì)此,應(yīng)借鑒日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法,在行政訴訟法中明確規(guī)定:平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議的一方當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的裁決不服向法院提起行政訴訟的,法院不予受理,告知原告向法院提起民事訴訟。這種設(shè)計(jì),也與民訴法第124條的規(guī)定有異曲同工之處。

行政裁決在行政訴訟中是否可訴

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