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《彩票法》盡快出臺的三大理由
金濤 湖北武漢中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院 430074北京“雙色球轉(zhuǎn)播”事件一波未平，西安“寶馬彩票”案一波又起。近幾年來，接連不斷的彩票丑聞使以公益背景的彩票業(yè)的公信力一落千仗，作為其發(fā)起人的政府的形象在人們心中也大打折扣。自1987年以來我國彩票業(yè)已走過17個年頭，但為何至今仍顯得如此混亂？作為社會大管家的政府又為何不能在發(fā)彩過程中發(fā)揮良好的作用呢？古語有云：沒有規(guī)矩，不成方圓。根本上這一現(xiàn)象的根源只有一個：缺乏有效的且較為完善的游戲規(guī)則——這個規(guī)則就是《彩票法》。
事實上，現(xiàn)實生活中也不乏一些規(guī)范彩票業(yè)的相關(guān)規(guī)則。譬如國務(wù)院于2001年10月30日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》，又如財政部制定的《即開型彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》以及民政部制定的《福利彩票發(fā)行與銷售管理暫行辦法》。此外，司法實踐中《民法通則》、《民事訴訟法》、《個人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規(guī)則》也被用作定紛止爭的依據(jù)，對于規(guī)范管理彩票業(yè)也起著一定的作用。但即便如此，彩票行業(yè)的丑聞仍然層出不窮。表面上，我們可以找出一大堆原因：部門利益的作祟、政府監(jiān)管的不利、公證機關(guān)的失職等等。若深究其根源，則皆源于沒有強有力的較完備的法律對彩票業(yè)相關(guān)主體（包括政府在內(nèi)）的行為進行規(guī)范。
除云現(xiàn)實急需的因素之外，從理論上我們還可以舉出幾項《彩票》法盡快出臺的重要原因：
一、公共領(lǐng)域，規(guī)則先行：雖然從表面看來人們購買彩票是基于獲利目的的自愿行為，但從本質(zhì)上看，這卻是國家籌集社會閑散資金并用于社會公益事業(yè)的一種社會利益再分配的行為，是政府從老百姓手里無償?shù)氖斟X，屬公共領(lǐng)域之范疇。事情一進入公共領(lǐng)域就和廣大民眾以及這個社會的利益憂戚相關(guān)。事關(guān)整個社會的利益，如果處置不當就很有可能影響社會的穩(wěn)定和人民的安居樂業(yè)。因此凡是涉及到公共領(lǐng)域的事情從來就不是小事，一切都應(yīng)該是規(guī)則在前，尤其是這種面向全社會的行為。發(fā)彩的決策及實施過程決不能由政府臨時決定，而必須通過法律規(guī)定。但10多年來，我國一直只有少得可憐的幾部行政法規(guī)則和部門規(guī)章支持著其運作。這意味著一方面，操作彩票行業(yè)運作的人可以自己的需要方便地鉆法規(guī)規(guī)章的漏洞，即便觸犯了這些規(guī)章也無法進行有力的懲處；另一方面，億萬彩民的利益隨時面臨著被侵犯的威脅，而一旦其利益被侵犯了也會因于法無據(jù)而狀告無門。比較完善的規(guī)范彩票業(yè)的法律規(guī)范很有盡快出臺的必要。
二、部門立法，利益立法：根據(jù)2001年《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》，從２００２年１月１日起，彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎比例不得低于５０％，發(fā)行費用比例不得高于１５％，彩票公益金比例不得低于３５％。35％彩票公益金的分配使用由財政部監(jiān)管調(diào)劑，財政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、國家體育總局兩部門占據(jù)公益金的50％，剩余的50％由財政部向助學(xué)、殘疾、環(huán)保、社保及2008奧運會等8大領(lǐng)域分配。不僅這些主管部門紛紛要求擴大自己的公益金分配額度，近些年教育部、建設(shè)部、西部開發(fā)辦等眾多部委也紛紛提出在彩票收中“分一杯羹”的要求。作為彩票業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方和彩票發(fā)行方，政府部門即充當了運動員的角色，又擔當?shù)牟门袉T的角色。基于利害關(guān)系人回避原則，作為發(fā)彩的主導(dǎo)方和主要收益者的政府部門，彩票業(yè)不能由其領(lǐng)導(dǎo)，而應(yīng)由國家直接領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)行的不應(yīng)是“部門彩票”而應(yīng)是“國家彩票”；發(fā)彩的規(guī)則更不能由其確定，而應(yīng)由法律來確定。目前，我國彩民已過億人，2003年彩票發(fā)行額度也已達400億元，依35％的公益金提取比例，政府部門的收益將達145億元之巨。發(fā)彩提成和銷售提成的巨大利益，使地方、部門和個人的利益絞在一起，發(fā)彩因而失去應(yīng)有的嚴謹和制約，以至丑聞不斷。
三、法規(guī)規(guī)章效力不足，違法行為懲處無據(jù)：至今為止，現(xiàn)行的與彩票相關(guān)規(guī)則效力最高的也只是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而起主要作用的還是財政部和民政部等幾部門所制定的部門規(guī)章，整個規(guī)則體系的效力是偏低的。彩票的發(fā)行需要各部門的相互協(xié)調(diào)與配合，最終公益金的分配又關(guān)系到各個部門的切身利益，其中關(guān)系錯綜復(fù)雜。但國務(wù)院各部委之間的規(guī)章的效力是相同的，無法擔當起利益協(xié)調(diào)者的角色。這就很需要有一部效力位于行政法規(guī)和規(guī)章之上的法律，對各部門的工作進行協(xié)調(diào)，利益進行分配。此外，還有一件今人尷尬的事情：基于法律之基本規(guī)則，國務(wù)院及其所屬部門都無權(quán)（包括被授權(quán)）制定有關(guān)犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項的行政法規(guī)。但由于現(xiàn)行《刑法》對搏彩類犯罪規(guī)定缺位，對彩票發(fā)行過程種出現(xiàn)的各種社會危害性及大的違法行為又懲處無據(jù)。如轟動一時的湖北“章國新體彩”案中，檢察機關(guān)只能迂回曲折地指控被告人章國新犯“破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪”，但就如被告律師所指出的那樣“破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪，是指由于泄憤報復(fù)或其他個人目的，毀壞機器設(shè)備，殘害耕畜或者以其他方法破壞生產(chǎn)經(jīng)營的行為。從主觀方面看，很難證明被告人是由于泄憤報復(fù)或者其他個人目的。從客體上看，被告人的行為侵犯的對象是彩球，犯罪客體是國家對彩票市場的管理秩序，而非《刑法》第276條所指‘生產(chǎn)經(jīng)營’活動。因為體彩發(fā)行單位不屬于盈利性企事業(yè)單位，所以體彩發(fā)行既不是生產(chǎn)行為，也不是經(jīng)營行為。”其它諸如“貪污罪”、“盜竊罪”、“侵占罪”等從理論上講對于此類行為也不能簡單套用。而對于尚未構(gòu)成犯罪的違法行為，民法、行政法等相關(guān)法律也沒有與之相應(yīng)的權(quán)利救濟措施和懲戒措施，這就使得受害者們維權(quán)無門，違法行為人“逍遙法外”。
彩票是以公益為目的的，不管其發(fā)行還是最終的使用都關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。但由于無論是其潛在的還是實際的利益都十分巨大，且其在運行過程中又有各個部門、地方及個人的復(fù)雜利益糾纏，同時又由于我國現(xiàn)有的規(guī)則的效力不足與體制不完善，這就導(dǎo)致了不僅對發(fā)彩者的監(jiān)管不力，而且對于在發(fā)彩過程中的利益受損者不能提供有效的救濟，對違法犯罪者也不能給予應(yīng)有的懲罰。這就是我國當前彩票業(yè)混亂無序，丑聞迭出的根源之所在。為了使我國的彩票市場能健康發(fā)展以更好實現(xiàn)其公益的目的以造福于民，《彩票法》盡快出臺。
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