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論行政聽證程序的意義
內(nèi)容提要：行政聽證制度是行政程序制度的核心和靈魂，在西方國家已有很長的歷史。我國近年來借鑒了其中的部分內(nèi)容，初步形成了行政聽證程序制度，這對我國法制化進程起了推動作用。本文將從五個不同的角度分析其意義，同時也對該程序的完善提出幾點建議。關(guān)鍵詞： 行政聽證 正當(dāng)法律程序 法治 成本 WTO
一、行政聽證程序的含義、法律基礎(chǔ)和主要內(nèi)容
行政聽證程序是指行政機關(guān)在做出重大的、影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的決定之前，聽取當(dāng)事人陳述、申辯和質(zhì)證，然后根據(jù)雙方質(zhì)證、核實的材料做出行政決定的一種程序。[1]行政聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就重要的事實表現(xiàn)意見的機會。其本質(zhì)便是公民運用法定權(quán)利抵抗行政機關(guān)可能的不當(dāng)行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關(guān)之間地位不平等所造成的巨大反差。
一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”（natural justice），而美國憲法所確立的“正當(dāng)法律程序”使其進一步深化。這種程序要求在行政領(lǐng)域內(nèi)實行通知、聽證、當(dāng)事人理由之申辯三項程序，而聽證程序是其核心內(nèi)容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認為來源于其法治國理論。
我國1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程序�！缎姓幜P法》第42條規(guī)定“行政機關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款等決定之前，應(yīng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證�！�1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的《立法法》又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般認為，行政聽證是行政行為司法化的標(biāo)志，具有“準司法性”。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型�？v觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序一般涉及以下幾項內(nèi)容：（1）聽證主持人；（2）當(dāng)事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據(jù)制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執(zhí)法等各個領(lǐng)域。
二、行政聽證程序的意義
（一） 從理論角度看行政聽證程序的意義
人們經(jīng)常將權(quán)利分為兩種：公權(quán)和私權(quán)。行政權(quán)顯然是屬于公權(quán)的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權(quán)利存在而不同于私權(quán)的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神。”而在法律體系中，維系這種公平精神，平衡公權(quán)力與私權(quán)利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程序法。實體法用以規(guī)范當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，程序法則使這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障也等于零。前些年，與西方國家重視法律程序的現(xiàn)象相比照，我國的法學(xué)家在考察法制建設(shè)時，過多地強調(diào)令行禁止，側(cè)重于法的實體性方面，而對于在現(xiàn)代法制中理應(yīng)占據(jù)重要地位的法律程序卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注與理解。[2]
因此，行政聽證程序制度的設(shè)立，使行政相對人的權(quán)益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。將行政主體納入相對人監(jiān)督的范圍內(nèi)，以防止行政專權(quán)和武斷。最大限度的限制了行政主體公權(quán)力的濫用，在公權(quán)利與私權(quán)利之間找到了一個最佳平衡點。
( 二 )從經(jīng)濟學(xué)角度看行政聽證程序的意義：
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家科斯認為, 生產(chǎn)者的目標(biāo)就是試圖節(jié)省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領(lǐng)域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產(chǎn)生，從經(jīng)濟學(xué)角度講，可以歸因于理性配置社會資源。[3]行政活動的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環(huán)節(jié)的合理安排、過程的科學(xué)組合。最重要的當(dāng)屬程序的設(shè)置。表面上看，行政聽證程序的設(shè)置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關(guān)的負擔(dān)。然而事實并非如此，“秩序是協(xié)商而定的，而非通過服從贏得。”[4]一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽證程序在行政機關(guān)違法案件調(diào)查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關(guān)對其決定的依據(jù)進行舉證，當(dāng)事人質(zhì)證。通過雙方舉證責(zé)任的合理分擔(dān)和當(dāng)事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據(jù)，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認識。當(dāng)相對人認識到自己確實違反了相關(guān)行政法律規(guī)定時，便可能放棄行政復(fù)議或訴訟，這并非意味著對相對人權(quán)利的限制，而是在保留了當(dāng)事人原有的行政救濟權(quán)利的同時，大大提高了行政效率。同時，由于行政機關(guān)在做出最終行政決定之前，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權(quán)益進行事前救濟，將相對人權(quán)益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導(dǎo)致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)，有助于行政預(yù)期的增值。
（三） 行政法律體系的角度看行政聽證的意義
整個行政法律制度大致可分為四類：行政許可制度、行政處罰制度、行政強制制度和行政程序制度。其中行政程序制度可分為行政立法程序、行政機關(guān)做出具體行政行為的程序和對行政行為的司法審查程序。行政立法程序主要由《立法法》規(guī)定；司法審查程序主要由《行政訴訟法》加以調(diào)整，而對中間的一部分具體行政行為程序的規(guī)定我國尚不健全。行政聽證程序無疑是行政程序制度的核心部分，是行政程序公開原則的具體體現(xiàn)。行政公開原則一般要求：（1）事前公開：即行政機關(guān)事前要公布有關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章以約束相對人的行為；（2）事中公開：主要就是指行政處理活動中采用的聽證程序和資信（情報）公開程序；（3）事后公開：即行政決定要向相對人和社會公眾公開。由此可見，行政聽證程序是行政程序制度中必不可少的一環(huán)，行政聽證程序的缺漏必將導(dǎo)致整個行政法律體系的重大破壞。
（四）從我國依法治國的角度看行政聽證程序的意義
在我國依法治國的方略中，依法行政是核心。如果抽去依法行政的內(nèi)容，依法治國就會變的空洞和殘缺。有法可依固然重要，但現(xiàn)代法治國家，行政相對人的權(quán)益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上歸功于程序法治。如果一個國家出現(xiàn)了“有法不依、執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象，就應(yīng)當(dāng)認真審視其程序法治是否健全。聽證是程序民主化的產(chǎn)物，在沒有設(shè)立行政聽證程序之前，大部分行政處罰決定都是在行政機關(guān)調(diào)查之后直接做出，加之行政復(fù)議、行政訴訟固有的局限性，很容易導(dǎo)致行政機關(guān)工作人員“暗箱操作”，腐敗得以滋生。通過行政聽證程序，行政過程的公開性、透明度得以增加。在有效地保障相對人權(quán)益的同時，政府的聲譽也得到提高，在行政主體與相對人之間架構(gòu)起一個雙方能夠溝通與合作、引導(dǎo)與接受的空間。更重要的是在依法治國的進程中，公民和行政執(zhí)法人員的法律意識得到了加強。
（五） 我國加入WTO與國際化接軌角度看行政聽證程序的意義及完善
隨著我國加入WTO，行政法制如何與國際接軌變得十分重要。WTO規(guī)則主要就是行政法規(guī)則，其三大基本原則之一就是透明度原則（transparent principle），這就要求我國行政聽證程序的范圍應(yīng)進一步擴大，不能僅限于行政處罰方面，而應(yīng)擴展到行政立
法、行政許可等多項制度當(dāng)中。同時，聽證程序在規(guī)范程度上應(yīng)進一步加強以適應(yīng)國際化的需要。
1．行政聽證參加人范圍的擴大：目前，我國行政程序的當(dāng)事人僅限于行政機關(guān)和相對人，而在西方國家一切與該處理決定有厲害關(guān)系的人均可參加，這對于相對人權(quán)益的保障和行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)更為有利。
2．聽證筆錄制度：《行政處罰法》第二條僅規(guī)定“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章�！敝劣诠P錄當(dāng)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些事項未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽證程序形同虛設(shè)。而西方國家對此做了明確的說明。以《美國聯(lián)邦行政程序法》為例，其第556條規(guī)定聽證筆錄應(yīng)包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據(jù)的記錄；（2）行政機關(guān)擬定的事實的裁定、法律結(jié)論的裁決；（3）聽證程序中提出的全部文書，申請書[5]。這樣明確的規(guī)定無疑為此后的行政決定奠定了基礎(chǔ)。
3．案卷制度：在我國，行政機關(guān)做出最終處理決定時的依據(jù)是什么，是限于聽證筆錄中的內(nèi)容還是要結(jié)合其他內(nèi)容，法律未予明確。美國聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據(jù)”.正像伯納德·施瓦茨所說的那樣：“在依法舉行的聽證中，行政庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價值了�！盵6]因此，在我國的行政聽證程序中明確這一點非常必要，是其準司法性的體現(xiàn)。
4．在行政許可和行政強制制度中建立聽證程序：行政機關(guān)在實施許可行為時，應(yīng)允許利害關(guān)系人提出自己的觀點、陳述自己的理由。以防止行政機關(guān)在行政許可中的偏私。此外，在行政強制中，如果對行政機關(guān)濫用行政強制的行為不采用事前的預(yù)防，不但給事后的救濟（行政復(fù)議、行政訴訟）增加負擔(dān)，也會使處于弱勢地位的行政相對人造成不可彌補的損失。
總之，行政聽證程序決不是一個孤立的程序，必須將其置于整個行政程序制度，整個行政法律體系、整個社會發(fā)展過程的各個領(lǐng)域中考慮其意義，這樣才能發(fā)揮其應(yīng)有的價值。
Abstract: The administrative hearing system is the core of administrative procedural system. It has a long history in western countries. We transplanted some parts of it into our legal system. And it has played a great importance in the process of propelling China’s legalization. I will analyze its significance from five angles, and give my several suggestions to make the procedure more perfect.
Key words: administrative hearing due process of law rules of law cost WTO
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