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我國(guó)企業(yè)登記審批程序的問題及其改革
一、我國(guó)企業(yè)登記審批程序的主要問題脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)行企業(yè)登記審批程序，是以層層審批、嚴(yán)格審查、多頭登記、退出機(jī)制不健全為主要特征的行政許可機(jī)制。
（一）在審批環(huán)節(jié)上，實(shí)行層層審批。企業(yè)登記審批作為依申請(qǐng)的行政許可行為，是當(dāng)事人的申請(qǐng)行為與行政機(jī)關(guān)的許可行為的有機(jī)統(tǒng)一，相應(yīng)地，企業(yè)登記審批程序包括兩種具體程序：一是申請(qǐng)人進(jìn)行的申請(qǐng)登記注冊(cè)程序，二是有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)進(jìn)行的核準(zhǔn)登記注冊(cè)程序。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)的審批程序被人為分成若干環(huán)節(jié),即企業(yè)登記主管機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)登記程序以及登記主管機(jī)關(guān)以外的有關(guān)行政機(jī)關(guān)的審批程序。就非公司法人企業(yè)登記程序而言，企業(yè)在向登記主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)法人登記之前，一般還需要由政府主管部門或政府授權(quán)部門或行業(yè)歸口管理部門進(jìn)行審批（即前置審批）。就公司登記程序而言，現(xiàn)行公司法雖然確立了直接登記為主、審批設(shè)立為輔的原則，但仍以法律、行政法規(guī)的形式保留了大量的行政審批（公司法第8條、第11條），特別是行業(yè)經(jīng)營(yíng)資格的審批。從而，形成了企業(yè)登記過程中層層審批的狀況。
（二）在審查方式上，突出嚴(yán)格審查。無(wú)論是主管部門就企業(yè)的產(chǎn)品、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是否符合社會(huì)需要和行業(yè)發(fā)展要求，以及就能源、交通運(yùn)輸、原材料、資源供應(yīng)條件的審核；或行業(yè)歸口管理部門的集中歸口審批；或國(guó)家授權(quán)部門對(duì)專賣或?qū)I(yíng)企業(yè)進(jìn)行的資格審查；還是其他一些部門審查同意，每一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格的取得，都具有實(shí)質(zhì)性的意義。就企業(yè)登記主管機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序而言，實(shí)質(zhì)性審查的色彩也極為濃重�！镀髽I(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第55條即明確規(guī)定，登記主管機(jī)關(guān)在審查當(dāng)事人的登記申請(qǐng)時(shí)，要核實(shí)有關(guān)登記事項(xiàng)和開辦條件�，F(xiàn)行登記制度甚至要求企業(yè)登記機(jī)關(guān)承擔(dān)驗(yàn)資不實(shí)、虛報(bào)注冊(cè)資本的責(zé)任，以滿足嚴(yán)格審查的要求。
（三）在登記體制上，實(shí)行分散登記。一方面，工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》、《合伙企業(yè)法》、《合伙企業(yè)登記管理辦法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)登記管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)企業(yè)實(shí)施登記管理；另一方面，民政、編制等部門依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)、規(guī)章對(duì)民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位等實(shí)質(zhì)上的市場(chǎng)主體實(shí)施登記管理。更為混亂的，在工商機(jī)關(guān)內(nèi)部，企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、外資企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、甚至部分市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、廣告管理機(jī)構(gòu)都在行使企業(yè)登記審批職能。登記管理體制呈現(xiàn)出事權(quán)分散，多頭登記的局面，帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行業(yè)歸口管理的痕跡。
（四）嚴(yán)進(jìn)寬出，退出機(jī)制不健全。吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是我國(guó)現(xiàn)行登記實(shí)踐中強(qiáng)令企業(yè)解散的制度，眾多的法律文件都規(guī)定了的吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰制度。企業(yè)被吊銷執(zhí)照后，自應(yīng)進(jìn)入清算程序，清算結(jié)束后，為注銷登記，企業(yè)才能消滅，才能完全退出市場(chǎng)。由于吊銷執(zhí)照后的清算程序和注銷登記程序很不完善，致使相當(dāng)多的企業(yè)在營(yíng)業(yè)執(zhí)照吊銷后，仍處于“半死不活”的狀態(tài)。《公司法》第192條規(guī)定，“公司違反法律、行政法規(guī)被依法責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)當(dāng)解散，由有關(guān)主管機(jī)關(guān)組織股東、有關(guān)機(jī)關(guān)及有關(guān)專業(yè)人員成立清算組，進(jìn)行清算�！� 國(guó)家工商行政管理局工商企字[1997]第183號(hào)文件認(rèn)為，該條的有關(guān)主管機(jī)關(guān)是指依照國(guó)家法律、行政法規(guī)有權(quán)責(zé)令公司關(guān)閉的部門或機(jī)關(guān)，不包括公司登記機(jī)關(guān)。公司登記機(jī)關(guān)不負(fù)責(zé)對(duì)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的公司的清算工作。實(shí)際上，企業(yè)改革后出現(xiàn)的許多企業(yè)是沒有上級(jí)主管機(jī)關(guān)的�，F(xiàn)行登記制度對(duì)吊銷執(zhí)照企業(yè)的放任態(tài)度，造成企業(yè)被吊銷執(zhí)照后，往往不去清算，不進(jìn)行注銷登記，營(yíng)業(yè)執(zhí)照和印章等證明企業(yè)主體資格的文件和證章也無(wú)法收回，更有甚者，一些企業(yè)因債務(wù)纏身等原因故意不參加年檢，等著被吊銷執(zhí)照，借以逃避債務(wù)。
層層審批、嚴(yán)格審查、多頭登記的登記制度直接導(dǎo)致了企業(yè)登記的環(huán)節(jié)多，期限長(zhǎng)，既嚴(yán)重影響了市場(chǎng)準(zhǔn)入的效率，又加大了企業(yè)的成本支出，挫傷了人們的投資積極性。市場(chǎng)退出機(jī)制的不健全，既對(duì)已然和未然的債權(quán)人的保護(hù)產(chǎn)生障礙，又會(huì)給市場(chǎng)帶來(lái)更多的不確定性，導(dǎo)致市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)成本增加，最終既降低市場(chǎng)效率，又損害市場(chǎng)的安全機(jī)制。這種登記體制，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化的要求。
二、企業(yè)登記審批程序問題的成因
現(xiàn)行企業(yè)登記審批程序存在的問題有著復(fù)雜的歷史背景，是多種因素綜合作用的結(jié)果。
（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史慣性。20世紀(jì)50年代，生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造完成后，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不以追求利潤(rùn)最大化為目的，成為行政的附屬物。國(guó)家計(jì)劃的落實(shí)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)布局的實(shí)現(xiàn)，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財(cái)、物等實(shí)施全面的管理；作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家計(jì)劃的工具，企業(yè)按行業(yè)實(shí)行歸口管理，行業(yè)行政審批成為企業(yè)開辦的主要程序與依據(jù)。這些因素，必然滲透到企業(yè)登記審批制度中去，形成企業(yè)登記制度層層把關(guān)、嚴(yán)格審查、多頭登記的狀況。在隨后的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中，行政審批逐漸成為各級(jí)政府和部門管制經(jīng)濟(jì)甚至維護(hù)自身利益的主要手段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一定程度上演變?yōu)閷徟?jīng)濟(jì)。
（二）立法方面的原因。現(xiàn)行企業(yè)登記法律法規(guī)帶有轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)立法的鮮明特征，自身體系極不和諧。一方面，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求制定的《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》頒布實(shí)施后，以所有制性質(zhì)為基礎(chǔ)的立法如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》等，沒有進(jìn)行相應(yīng)的修改，仍然實(shí)行嚴(yán)格的許可主義登記。另一方面，以責(zé)任、組織形式為基礎(chǔ)的立法，雖在立法中規(guī)定了登記的條件，有逐漸減少行政機(jī)關(guān)對(duì)商事登記的實(shí)質(zhì)權(quán)力，向準(zhǔn)則主義登記轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，但是這些條件中的援引性條款最后大多要以政策為條件且自由裁量的空間很大，導(dǎo)致登記準(zhǔn)則制難以落實(shí)。
立法技術(shù)方面也存在諸多問題，如聯(lián)合審批互為條件，導(dǎo)致了執(zhí)法人員、當(dāng)事人無(wú)所適從。一些法律、行政法規(guī)規(guī)定企業(yè)在設(shè)立登記前，應(yīng)報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批并領(lǐng)取許可證，企業(yè)憑許可證到工商機(jī)關(guān)辦理登記，而有關(guān)主管部門規(guī)定申領(lǐng)許可證必須提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照，造成證照矛盾。如《江蘇省城市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》第35條規(guī)定：“房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)持有相應(yīng)的資質(zhì)證書，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記，并在資質(zhì)證書和營(yíng)業(yè)執(zhí)照核定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承接業(yè)務(wù)�！钡暾�(qǐng)人在辦理資質(zhì)證書時(shí)，卻又被要求提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照。再如企業(yè)登記注冊(cè)前是否需要報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批，法律難以確定，從而造成推委扯皮。還有一些法律行政法規(guī)規(guī)定得較為原則，需要執(zhí)法人員判斷是否應(yīng)報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批，造成了執(zhí)法的隨意性�！吨腥A人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》第34條規(guī)定，在林區(qū)經(jīng)營(yíng)木材，必須縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門批準(zhǔn)。但林區(qū)是指哪些區(qū)域，卻沒有明確規(guī)定�！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第13條規(guī)定，新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的，要按照國(guó)家規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。但哪些項(xiàng)目可能產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染，在執(zhí)行中則難以掌握。
（三）思想認(rèn)識(shí)的原因。企業(yè)登記管理體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)缺陷的彌補(bǔ)，對(duì)市場(chǎng)失靈的克服，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的一種干預(yù)和調(diào)節(jié)。這種干預(yù)和調(diào)節(jié)，僅以確認(rèn)企業(yè)的商事主體資格，確保交易的效率和安全為
必要。歷史上看，作為對(duì)企業(yè)的組織和經(jīng)營(yíng)實(shí)行間接管理監(jiān)督的現(xiàn)代企業(yè)登記制度，也正是企業(yè)擺脫封建行會(huì)的束縛及其對(duì)國(guó)家政權(quán)的依附，得以市場(chǎng)主體的地位從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，開展平等競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。在實(shí)踐中，通行的企業(yè)登記制度也都以效率和安全為其價(jià)值取向，并以此為中心，進(jìn)行合理的制度安排。在效率的維護(hù)上，統(tǒng)一登記、分類登記、形式審查、注冊(cè)官制，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家較為通行的商事登記安排。在交易安全的維護(hù)上，具有濃厚大陸法系傳統(tǒng)的澳門甚至在《商法典》第61條明文規(guī)定，“商業(yè)登記之目的系將商業(yè)企業(yè)主及企業(yè)之法律狀況公開，以保障受法律保護(hù)之交易之安全”。 許多國(guó)家的商事登記法一方面強(qiáng)制商事主體申報(bào)自身信息、公示自身信息，另一方面，又將維持企業(yè)的存續(xù)作為貫徹商事登記始終的一項(xiàng)原則，規(guī)定了企業(yè)合并與分立、營(yíng)業(yè)轉(zhuǎn)讓、公司重整、公司更生等制度，特別是企業(yè)退出市場(chǎng)的制度，以維護(hù)債權(quán)人和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者的利益。
而在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)登記被定位成一種行政管理措施，其第一位的價(jià)值目標(biāo)是為國(guó)家管理提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以便于國(guó)家下達(dá)指令性計(jì)劃，便于行政歸口管理。對(duì)企業(yè)登記功能的片面認(rèn)識(shí)，并沒有隨經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而自覺地予以地檢討和反思。到了80年代，企業(yè)登記仍然是為了實(shí)行管理與監(jiān)督，“登記與管理歸根到底是對(duì)企業(yè)實(shí)行政策監(jiān)督”，是為了“把企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入黨的方針政策和國(guó)家計(jì)劃軌道，促進(jìn)企業(yè)沿著社會(huì)主義方向健康發(fā)展”（1982年8月18日人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員文章《維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的重要措施》）；“工商企業(yè)登記管理，是國(guó)家對(duì)工商企業(yè)進(jìn)行行政管理的一項(xiàng)重要措施。它對(duì)貫徹以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針，保障企業(yè)從事合法經(jīng)營(yíng)，取締非法活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)，都有重要作用”（國(guó)發(fā)[1982]108號(hào)文件）。1988年，旨在確認(rèn)企業(yè)法人資格的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》依然強(qiáng)調(diào)，要“建立企業(yè)法人登記檔案和登記統(tǒng)計(jì)制度，掌握與企業(yè)法人登記有關(guān)的基礎(chǔ)信息，為發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)服務(wù)”。管理性的立法思維必然影響到對(duì)企業(yè)登記職能的定位，使商事登記應(yīng)有的安全、效率價(jià)值無(wú)法彰顯，程序的設(shè)計(jì)也因此與確認(rèn)商事主體資格的現(xiàn)代商事登記制度貌似神離。首先，深受行業(yè)歸口管理的影響，實(shí)行層層審批，多頭登記；其次將企業(yè)民事主體資格的確認(rèn)與營(yíng)業(yè)資格的政府監(jiān)管混同，強(qiáng)調(diào)主體資格確認(rèn)過程中的層層把關(guān)，嚴(yán)格審查；再次不注重交易安全，沒有市場(chǎng)主體退出的合理通道。
三、進(jìn)一步完善我國(guó)登記審批運(yùn)行程序的對(duì)策建議
改革登記審批程序，必須在準(zhǔn)確定位企業(yè)登記審批職能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)登記機(jī)關(guān)外部和內(nèi)部審批程序的改革，形成充分體現(xiàn)效率和安全的制度安排。
（一）改革登記機(jī)關(guān)外部審批程序
1、清理行政審批，推行獨(dú)立核準(zhǔn)登記制
由行業(yè)審批、主管部門審批、授權(quán)審批構(gòu)成的前置審批制，一定程度上是我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)登記管理制度的核心，也是導(dǎo)致企業(yè)登記效率低下的主要癥結(jié)所在，是登記審批程序改革的重點(diǎn)之一。近年來(lái)，各級(jí)政府著力改革企業(yè)登記審批制度，積極探索企業(yè)登記審批運(yùn)行的新模式。一些地方建立了便民服務(wù)中心、一廳（站）式審批中心、一門式審批協(xié)調(diào)服務(wù)中心等審批服務(wù)性機(jī)構(gòu)，由政府牽頭，把負(fù)有企業(yè)注冊(cè)登記前置審批職能的主管部門，集中在一個(gè)大廳內(nèi)，同時(shí)受理企業(yè)登記申請(qǐng)，同時(shí)審批，對(duì)符合注冊(cè)條件的，由工商行政管理部門予以登記發(fā)照。浙江等地推行了并聯(lián)審批制度，依托工商局企業(yè)注冊(cè)大廳，統(tǒng)一受理企業(yè)注冊(cè)登記及前置審批申請(qǐng)，并通過傳真、計(jì)算機(jī)通訊等技術(shù)手段，將企業(yè)注冊(cè)登記前置審批事項(xiàng)傳達(dá)給相關(guān)部門，實(shí)行部門前置審批與工商部門注冊(cè)登記于一體的審批方式。上海浦東新區(qū)立足于實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體由政府部門向市場(chǎng)主體的讓渡，對(duì)登記注冊(cè)的告知承諾制進(jìn)行了可貴的探索。該區(qū)對(duì)部分企業(yè)的設(shè)立、開業(yè)所涉及到的若干審批事項(xiàng)試行告知與承諾制，由工商部門一門受理，在核定經(jīng)營(yíng)范圍時(shí)，書面告知申請(qǐng)人對(duì)從事某一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所應(yīng)當(dāng)符合或者達(dá)到的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在申請(qǐng)人書面承諾已達(dá)到法律、法規(guī)規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，并承諾承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任后，對(duì)申請(qǐng)人所申請(qǐng)的事項(xiàng)即表示同意或認(rèn)可，在7個(gè)工作日內(nèi)由審批機(jī)關(guān)和工商部門分別頒發(fā)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。北京市中關(guān)村科技園區(qū)推出了全新的企業(yè)登記注冊(cè)管理辦法，對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定需要進(jìn)行專項(xiàng)許可的項(xiàng)目全部實(shí)行了后置審批。這些制度創(chuàng)新取得了一定成效，但因比較零散，整體效應(yīng)不夠明顯。改革企業(yè)登記審批程序，必須樹立理性的政府管制觀，改變管理就是審批的慣性思維，充分體現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌過程中擠縮行政功能、放大市場(chǎng)功能的客觀要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公司設(shè)立原則的發(fā)展趨勢(shì)，破除企業(yè)登記的審批制框架，以確立登記機(jī)關(guān)獨(dú)立核準(zhǔn)登記制為目標(biāo)，全面梳理、改革現(xiàn)行企業(yè)登記前置審批制度。
一是要合理設(shè)定審批事項(xiàng)，取消不必要的行政審批。首先依據(jù)合法性原則，對(duì)企業(yè)登記的前置審批條件進(jìn)行改革。對(duì)沒有法律、行政法規(guī)支持的前置審批事項(xiàng)，堅(jiān)決予以取消。其次依據(jù)合理性的原則，修訂現(xiàn)行涉及企業(yè)登記前置審批的法律和行政法規(guī)。凡是可由企業(yè)自主決定、市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)和社會(huì)組織自我管理，或已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，以及不應(yīng)由政府直接管理，帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的事項(xiàng)，及時(shí)修改現(xiàn)行法律規(guī)定，予以取消。目前，除銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨、藥品、食品等特殊行業(yè)的審批可予保留外，對(duì)股份公司、外資企業(yè)、勞服企業(yè)、對(duì)外貿(mào)易等企業(yè)的審批應(yīng)予以取消。
二是要著眼全局，化繁為簡(jiǎn)，刪除重復(fù)設(shè)置的審批事項(xiàng)。目前的企業(yè)登記程序，既有行業(yè)主管部門對(duì)從業(yè)人員資格的認(rèn)定以及對(duì)企業(yè)設(shè)立條件的審查，又有工商部門對(duì)企業(yè)登記的審查�？陀^上造成了不必要的重復(fù)審批。如《專利代理?xiàng)l例》第四條規(guī)定,“專利代理機(jī)構(gòu)的成立，必須符合下列條件：（一）有自己的名稱、章程、固定辦公場(chǎng)所；（二）有必要的資金和工作設(shè)施；（三）財(cái)務(wù)獨(dú)立，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；（四）有三名以上具有專利代理人資格的專職人員和符合中國(guó)專利局規(guī)定的比例的具有專利代理人資格的兼職人員。律師事務(wù)所開辦專利代理業(yè)務(wù)的，必須有前款第四項(xiàng)規(guī)定的專職人員。” 該條例第六條同時(shí)規(guī)定,“申請(qǐng)成立辦理國(guó)內(nèi)專利事務(wù)的專利代理機(jī)構(gòu)，或者律師事務(wù)所申請(qǐng)開辦專利代理業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其主管機(jī)關(guān)同意后，報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市專利管理機(jī)關(guān)審查；沒有主管機(jī)關(guān)的，可以直接報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市專利管理機(jī)關(guān)審查”。上述專利代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，法律有明確的規(guī)定，而且四個(gè)條件中的前三項(xiàng)條件也是作為企業(yè)法人必須具備的，因而，可以由工商機(jī)關(guān)在登記中予以把關(guān)，專利管理機(jī)關(guān)只要對(duì)專利代理人資格進(jìn)行管理就可以了�，F(xiàn)行法律法規(guī)中，類似的規(guī)定很多。刪除重復(fù)審批的事項(xiàng)，直接由工商機(jī)關(guān)進(jìn)行登記，無(wú)疑會(huì)減少企業(yè)在登記注冊(cè)中的繁瑣審批事務(wù)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的效率。
三是要努力推進(jìn)并聯(lián)審批，積極探索后置審批。并聯(lián)審批改變了多部門互不關(guān)聯(lián)、按先后順序進(jìn)行串聯(lián)式許可的做法，提高了審批效率，是現(xiàn)行體制下一項(xiàng)具有活力的、順應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革潮流的新工作。正因?yàn)槿绱耍醣婃诰珠L(zhǎng)在2002年全國(guó)工商行政管理工作會(huì)議上明確提出，“要積極推進(jìn)行政審批制度改革，實(shí)行企業(yè)登記注冊(cè)互聯(lián)審批制”。但是，應(yīng)當(dāng)看到，并聯(lián)審批只是治標(biāo)之舉，而非治本之策。并聯(lián)審批沒有改變多頭許可的
性質(zhì)，事實(shí)上各個(gè)部門仍然在行使各自的審批權(quán)限，許可事項(xiàng)和許可部門并沒有因此減少。并聯(lián)式許可改變的只是許可的運(yùn)作程序，建立或強(qiáng)化了多部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前并聯(lián)式許可之所以運(yùn)作良好，基本前提是地方政府的強(qiáng)力推進(jìn)和協(xié)調(diào)部門的強(qiáng)力協(xié)調(diào)。一旦政府支持不力或許可部門之間缺乏溝通、理解和合作，并聯(lián)式許可隨時(shí)可能擱淺。
從一定意義上講，并聯(lián)審批只是應(yīng)對(duì)WTO 、使企業(yè)注冊(cè)登記許可制向準(zhǔn)則制轉(zhuǎn)變的一個(gè)特殊的過渡階段，只是權(quán)宜之計(jì)。因此，我們?cè)诜e極推動(dòng)立法，使并聯(lián)審批得到法律法規(guī)支撐的同時(shí)，必須積極探索后置審批。后置審批實(shí)現(xiàn)了企業(yè)法人資格與經(jīng)營(yíng)資格的分離登記，代表了前置審批制度改革的方向。在英國(guó)，公司設(shè)立的專項(xiàng)行政審批全部后置。如設(shè)立醫(yī)藥制品公司，先在主管公司登記的COMPANIES HOUSE登記注冊(cè)，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，在找到所在地政府的醫(yī)藥衛(wèi)生部門、環(huán)境保護(hù)部門審批，取得法定的專項(xiàng)審批后，始得生產(chǎn)。如果一年以內(nèi)沒有經(jīng)過有關(guān)行政部門專項(xiàng)批準(zhǔn)，公司無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，再由COMPANIES HOUSE吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這種后置審批的做法，鼓勵(lì)了創(chuàng)業(yè)投資。在目前的審批改革中，可以考慮將公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可、治安許可、消防許可等審批事項(xiàng)，改為企業(yè)設(shè)立登記后，再到有關(guān)部門辦理審批手續(xù)。
2、集中登記事權(quán)，理順登記體制
現(xiàn)代社會(huì)組織分為政府組織、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織三大類，它們分別是政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的主要組織形式，分別由性質(zhì)不同的法律法規(guī)來(lái)調(diào)整各自成立、變更、終止過程中產(chǎn)生的法律關(guān)系。各國(guó)通行的立法一般也是將營(yíng)利性組織的登記統(tǒng)一由一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以保證商事登記制度的統(tǒng)一以及各類法律關(guān)系的和諧有序。這一部門或機(jī)構(gòu)在德國(guó)為地方法院，在英美法系國(guó)家則為政府主管企業(yè)登記注冊(cè)和工商管理的專門機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行立法遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按照行業(yè)性質(zhì)劃分公益組織與營(yíng)利組織的傳統(tǒng)思路，人為地打亂了商事登記立法的有機(jī)統(tǒng)一，造成了企業(yè)登記事權(quán)的極度分散。
現(xiàn)行登記體制將部分商事主體視為“民辦非企業(yè)單位”和“事業(yè)單位”，既與事實(shí)不符，也違背了法律的自身邏輯。事實(shí)上，廣泛分布在教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、交通運(yùn)輸、信息咨詢、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律服務(wù)、社會(huì)福利事業(yè)、以及經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事業(yè)等領(lǐng)域所謂“民辦非企業(yè)單位”和“事業(yè)單位”，就其性質(zhì)而言，根本就是營(yíng)利性的�！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第12條承認(rèn)了個(gè)體、合伙性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位，依據(jù)普遍的法理，個(gè)人用其財(cái)產(chǎn)從事公益性事業(yè)，如果沒有申請(qǐng)?jiān)O(shè)立為法人，則在法律上，此人投入事業(yè)的財(cái)產(chǎn)還是歸其所有，從事公益性活動(dòng)并不能改變財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬。同樣，整個(gè)公益事業(yè)存續(xù)期間所取得的財(cái)產(chǎn)，也應(yīng)歸其所有。而依據(jù)該《條例》第21條任何人不得侵占、私分民辦非企業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)定，對(duì)自己享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)，自己卻不能處分。這無(wú)疑違背了法律設(shè)定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的初衷。因此，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)名為“民辦非企業(yè)單位”或“事業(yè)單位”而實(shí)為市場(chǎng)主體的單位的登記，實(shí)在不是理性的選擇。
登記管理體制是登記審批運(yùn)行程序的物質(zhì)載體，提高企業(yè)登記審批效率，必須統(tǒng)一登記事權(quán)，將所有商事主體的登記統(tǒng)一由工商部門負(fù)責(zé)，徹底改變多頭登記商事主體的混亂狀況。
（二）改革登記機(jī)關(guān)內(nèi)部審批程序
1、登記體制上，取消分散登記，實(shí)行集中登記。
我國(guó)商事登記的分散性，不僅體現(xiàn)在不同的部門可以登記商事主體上，更體現(xiàn)在登記主管機(jī)關(guān)以出資來(lái)源、所有制性質(zhì)等因素為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分內(nèi)部登記機(jī)構(gòu)、設(shè)置登記管理體制上。首先，現(xiàn)行登記法規(guī)對(duì)內(nèi)、外資企業(yè)實(shí)行不同的登記體制。內(nèi)資企業(yè)實(shí)行分級(jí)管理，各級(jí)工商機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的一般授權(quán)，即可對(duì)管轄范圍內(nèi)的內(nèi)資企業(yè)進(jìn)行登記。外資企業(yè)的法定登記機(jī)關(guān)則是國(guó)家工商總局，地方工商局只有取得了總局的特別授權(quán)，才能對(duì)外資企業(yè)進(jìn)行登記。其次，就內(nèi)資企業(yè)而言，企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)登記機(jī)構(gòu)以及一些市場(chǎng)登記管理機(jī)構(gòu)都在行使登記職能。
外資企業(yè)實(shí)行授權(quán)登記制，是與我國(guó)改革開放初期外資引進(jìn)規(guī)模不大的狀況相適應(yīng)的。隨著我國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)全球化的步伐將日益加速，引進(jìn)外資的力度將逐漸加強(qiáng)，領(lǐng)域?qū)⒉粩鄶U(kuò)大，授權(quán)登記制的基礎(chǔ)也將不復(fù)存在。同時(shí)，隨著以責(zé)任形式為基礎(chǔ)的企業(yè)實(shí)體法體系的逐步確立，以所有制性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)置內(nèi)部登記機(jī)構(gòu)的必要性也將消失。因此，有必要合并企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)登記機(jī)構(gòu)、外資企業(yè)登記機(jī)構(gòu)以及一些市場(chǎng)登記管理機(jī)構(gòu)、廣告管理機(jī)構(gòu)，改變以企業(yè)所有制性質(zhì)、企業(yè)出資來(lái)源等區(qū)分登記機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)企業(yè)登管體制。這樣做，既便于登記機(jī)關(guān)提高審批工作的效率，又有助于將更多的資源傾斜到市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；既回應(yīng)了國(guó)際公約關(guān)于國(guó)民待遇原則的要求，也落實(shí)了《行政許可法》“不得由多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)外”的相關(guān)規(guī)定。
2、登記主體上，實(shí)行層級(jí)分類登記。獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)和公司企業(yè)是市場(chǎng)主體的基本法律形態(tài)。獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)是自然人企業(yè)，這類企業(yè)依附于企業(yè)主或合伙人，不具有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、債務(wù)承擔(dān)上的獨(dú)立性，不具備獨(dú)立的法人資格。公司企業(yè)是營(yíng)利性的社團(tuán)法人，具有資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、債務(wù)承擔(dān)上的獨(dú)立性，是具備獨(dú)立法律人格的法人，以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)對(duì)企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無(wú)限清償責(zé)任，對(duì)外有堅(jiān)實(shí)的信用基礎(chǔ)。公司企業(yè)負(fù)有限清償責(zé)任，以獨(dú)立財(cái)產(chǎn)為限進(jìn)行清償。正因?yàn)槿绱耍瑸樘岣叩怯浶�，法律�?duì)獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)的登記程序規(guī)定得較為簡(jiǎn)單，一般實(shí)行備案登記，甚至不要求辦理登記，如《日本商法典》將營(yíng)業(yè)資金在50萬(wàn)元以下的非公司形態(tài)商人定為小商人，小商人不適用商法有關(guān)商事登記、商號(hào)等規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的商業(yè)登記法則對(duì)以下事項(xiàng)免依商業(yè)登記法申請(qǐng)登記：沿門沿路叫賣者；于市場(chǎng)外設(shè)攤營(yíng)業(yè)者；家庭、農(nóng)林、漁、牧業(yè)者；家庭手工業(yè)者；由主管機(jī)關(guān)所定的小規(guī)模營(yíng)業(yè)者。而為切實(shí)保護(hù)債權(quán)人利益和社會(huì)交易安全，有關(guān)公司應(yīng)具備的條件，特別是公司應(yīng)具備的財(cái)產(chǎn)條件及其登記程序，法律規(guī)定得就比較復(fù)雜。
我國(guó)現(xiàn)行的登記法體系，對(duì)所有企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、合資企業(yè)、公司企業(yè)、合伙企業(yè)以及獨(dú)資企業(yè)等，都作了必須登記領(lǐng)照的規(guī)定，并明令禁止無(wú)照經(jīng)營(yíng)。地方性的商事統(tǒng)一立法《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事條例》也規(guī)定，個(gè)體工商戶即個(gè)人商人要履行登記手續(xù)。從法律法規(guī)的規(guī)定上看，并沒有在商事登記種類上適當(dāng)排除不必要的商事活動(dòng)，以降低登記成本。在這一背景下，更有必要對(duì)不同責(zé)任形式的市場(chǎng)主體予以區(qū)分，實(shí)行分類登記。一方面，本著保護(hù)社會(huì)和相對(duì)人利益的精神，對(duì)有限責(zé)任商事主體可以設(shè)立相對(duì)嚴(yán)格的登記內(nèi)容；在登記管轄上，由縣級(jí)以上工商機(jī)關(guān)登記。另一方面，鑒于獨(dú)資、合伙等企業(yè)是承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的自然人或“人合”企業(yè)，本質(zhì)上以個(gè)人信用為基礎(chǔ)，對(duì)其登記條件，應(yīng)予簡(jiǎn)化；在登記管轄上，其登記發(fā)照可以統(tǒng)一授權(quán)基層工商所，由基層工商所予以登記注冊(cè)，實(shí)行一級(jí)審核終局制。
3、審查方式上，廢棄實(shí)質(zhì)審查，實(shí)行形式審查。商事登記的根本作用在于公示事實(shí)和法律關(guān)系，因此，登記的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)。但是，對(duì)登記部門和審查人員來(lái)說(shuō)，要確認(rèn)申請(qǐng)內(nèi)容是否真實(shí)，操作上幾乎是不可能的。對(duì)登記內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，不僅會(huì)拖延登記程序的迅速及時(shí)完成，而且極易為審批機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的尋租活動(dòng)提供方
便，勢(shì)必嚴(yán)重影響審批機(jī)關(guān)及申請(qǐng)當(dāng)事人的商事效率。事實(shí)表明，通過設(shè)立實(shí)質(zhì)性審查根本不能有效地控制技術(shù)性、秘密性都較強(qiáng)的欺詐行為。相反，形式審查在公信力方面準(zhǔn)確表達(dá)了公司人格的虛擬性和與其交易的風(fēng)險(xiǎn)性，有助于促使當(dāng)事人在與公司交易時(shí)認(rèn)真考察其資信狀況，養(yǎng)成良好的利用法律保護(hù)自己權(quán)利的習(xí)慣。而且，形式審查在使公司迅速成立的同時(shí)，借助責(zé)任制度的配合同樣可以控制欺詐行為。
有鑒于此，各國(guó)在立法、實(shí)務(wù)以及司法審判中，普遍傾向于形式審查，而對(duì)實(shí)質(zhì)審查不作要求。如，英國(guó)公司登記制度規(guī)定，登記機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)形式審查，實(shí)質(zhì)情況由股東和董事、經(jīng)理承擔(dān)責(zé)任，會(huì)計(jì)師和律師承擔(dān)連帶責(zé)任。法國(guó)《關(guān)于商事及公司登記的法令》第30條指出，法院書記官以其個(gè)人責(zé)任核實(shí)所提申請(qǐng)是否符合正常手續(xù)。法院書記官還審核申請(qǐng)中所載的事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)的要求，是否與證明材料和作為附件提交的文書相一致；在涉及變更登錄或注銷登記之申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)核實(shí)該項(xiàng)申請(qǐng)與所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登記法第24條也從形式上列舉了可以駁回登記申請(qǐng)的事由，以明確登記官的審查權(quán)限。新加坡《商業(yè)登記法》第29條甚至規(guī)定：“①登記官、政府官員、或公務(wù)員、政府雇員在登記中或在依本法制作簽發(fā)的證書、摘錄、副本或其他文件中有錯(cuò)誤或不準(zhǔn)確的，都不承擔(dān)任何責(zé)任，法院也不可以接收此類訴訟或其他程序或有關(guān)此類事項(xiàng)的賠償請(qǐng)求”；“②不管其他成文法有什么相反的規(guī)定，政府對(duì)第①款中的事項(xiàng)都不承擔(dān)任何責(zé)任或被起訴。
我國(guó)企業(yè)登記審批中的實(shí)質(zhì)性審查，背離了商事登記的便捷理念；要求企業(yè)登記機(jī)關(guān)承擔(dān)驗(yàn)資不實(shí)、虛報(bào)注冊(cè)資本的責(zé)任，既不符合國(guó)際慣例，也沒有法理根據(jù)。在企業(yè)登記審批改革中，需要轉(zhuǎn)變思想，放棄實(shí)質(zhì)審查的陳腐教條，明確登記機(jī)關(guān)不是行業(yè)控制的部門，登記審查只能是市場(chǎng)準(zhǔn)入的程序性審查，只能是書式材料是否齊全的審查，只能是提供程序性服務(wù)的審查觀念。
4、登記流程上，改革三級(jí)審批，推進(jìn)主辦注冊(cè)官制。當(dāng)前，工商機(jī)關(guān)內(nèi)部注冊(cè)登記基本上是“辦事員---部門負(fù)責(zé)人---主管領(lǐng)導(dǎo)”的三級(jí)審批機(jī)制。其具體運(yùn)作程序是，辦事人員受理、初審，然后部門負(fù)責(zé)人審核，最后主管部門領(lǐng)導(dǎo)審批簽字。這種運(yùn)作流程立足于實(shí)質(zhì)審查，將整個(gè)注冊(cè)登記分為三個(gè)環(huán)節(jié)，從而存在三個(gè)不清：每個(gè)環(huán)節(jié)各自審查的內(nèi)容不清、范圍不清、審查責(zé)任不清。三個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)部流程浪費(fèi)了人力，增加了登記機(jī)關(guān)的成本支出，又拉長(zhǎng)了內(nèi)部審批程序，形成了審批“瓶頸”，影響了審批效率。
三級(jí)審批程序不符合國(guó)際通行的突出個(gè)人審查、強(qiáng)調(diào)注冊(cè)官責(zé)任企業(yè)登記慣例。不便于督促登記官員謹(jǐn)慎、積極地履行職責(zé)，也不便于申請(qǐng)人不服有關(guān)決定時(shí)，通過起訴或復(fù)議監(jiān)督登記工作。因此，必須在確立形式審查原則，厘清登記機(jī)關(guān)責(zé)任范圍的前提下，繼續(xù)推進(jìn)“一審一核制”的內(nèi)部程序改革，逐步建立以主辦注冊(cè)官制為中心的獨(dú)立核準(zhǔn)機(jī)制。通過修訂現(xiàn)行登記注冊(cè)法律法規(guī)，賦予主辦注冊(cè)官直接登記注冊(cè)權(quán)，使其依法相對(duì)獨(dú)立地處理登記事項(xiàng)，并通過過錯(cuò)責(zé)任追究制度，追究其違法行政的法律責(zé)任，從而，促進(jìn)商事登記制度價(jià)值目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
5、登記手段上，實(shí)施電子政務(wù)，推行網(wǎng)絡(luò)化登記
計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的廣泛運(yùn)用，給人們帶來(lái)的便利和快捷日益突出。面對(duì)電子化的沖擊，傳統(tǒng)商事登記制度紛紛作出回應(yīng)。目前，歐美多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家采用了電腦登記，實(shí)現(xiàn)了商事登記的自動(dòng)化。大陸法系的德國(guó)即在近年來(lái)的《商法典》修訂中，增設(shè)了大量有關(guān)商業(yè)登記自動(dòng)化的規(guī)定，以符合商業(yè)現(xiàn)代化的趨勢(shì)。
在我國(guó)，將網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用于登記審批，有利于實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人與許可機(jī)關(guān)之間、許可機(jī)關(guān)相互之間的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系和溝通，對(duì)提高審批效率至關(guān)重要。推行網(wǎng)絡(luò)化登記，一方面可以大大方便申請(qǐng)人。在網(wǎng)絡(luò)化登記下，申請(qǐng)人可以從網(wǎng)上直接取得申請(qǐng)信息，提交申請(qǐng)材料，查詢?cè)S可結(jié)果，無(wú)需直接到審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，也無(wú)需提交大量的書面材料或復(fù)印件。另一方面可以節(jié)約聯(lián)合審批機(jī)關(guān)之間的運(yùn)營(yíng)成本和時(shí)間。在網(wǎng)絡(luò)化許可下，各審批機(jī)關(guān)之間的溝通和信息傳輸通過網(wǎng)絡(luò)即可實(shí)現(xiàn)，無(wú)需專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)信息傳輸和聯(lián)絡(luò)。同時(shí)，在各聯(lián)合審批機(jī)關(guān)之間統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的情況下，聯(lián)合審批機(jī)關(guān)完全可以在本機(jī)關(guān)內(nèi)辦公，無(wú)需設(shè)置統(tǒng)一的聯(lián)合辦公場(chǎng)所。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)化登記還可以實(shí)現(xiàn)政府各部門之間的信息和資源共享，有利于事后監(jiān)管。在網(wǎng)絡(luò)化登記方面，企業(yè)登記主管機(jī)關(guān)大有可為。目前，作為并聯(lián)審批牽頭部門的工商機(jī)關(guān)正在著力推進(jìn)電子政務(wù)，加速信息化建設(shè)，搭建網(wǎng)絡(luò)化登記的平臺(tái)。可以相信，聯(lián)合審批各部門利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推行網(wǎng)絡(luò)化審批，必將降低申請(qǐng)人在企業(yè)登記過程中的成本支出，大大提高登記效率。
網(wǎng)絡(luò)化審批需要網(wǎng)絡(luò)法制的配合，在這方面，行將通過的《行政許可法》規(guī)定，申請(qǐng)人可以通過數(shù)據(jù)電文（包括電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）的方式提出行政許可申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件并建立相關(guān)制度，方便申請(qǐng)人及時(shí)、有效地通過數(shù)據(jù)電文的方式提出行政許可申請(qǐng)。這一規(guī)定體現(xiàn)了鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，將為網(wǎng)絡(luò)化登記提供直接的法律依據(jù)。
電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)審批對(duì)法律體系的挑戰(zhàn)是多方面的。目前，電子政務(wù)的一些基本環(huán)節(jié)急需法律的確認(rèn)。諸如，數(shù)字簽名的效力，電子文件在書面文件中的地位等等。在數(shù)字簽名的立法方面，一些國(guó)家和國(guó)際組織如美國(guó)、歐盟、馬來(lái)西亞、意大利、新加坡、韓國(guó)、澳大利亞等已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。我們急需加強(qiáng)有關(guān)立法，以使傳統(tǒng)法律適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的要求，為網(wǎng)絡(luò)審批活動(dòng)提供穩(wěn)定而安全的法律環(huán)境。
6、登記依據(jù)上，制訂統(tǒng)一的《商事登記法》
在企業(yè)實(shí)體立法上，我國(guó)缺乏全國(guó)統(tǒng)一的調(diào)整商事主體的基本法。相應(yīng)地，也沒有規(guī)范商事登記行為的基本法。國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)等企業(yè)法人，公司企業(yè)、合伙企業(yè)、個(gè)體工商戶、獨(dú)資企業(yè)等商事主體分別有自己獨(dú)立的登記立法，從而不同所有制、不同責(zé)任形式的商事主體，各有不同位階的商事登記法規(guī)，各有不同的登記審批程序。這種分散立法的狀況，既違背了市場(chǎng)主體的平等原則，也不利于企業(yè)登記機(jī)關(guān)掌握統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度；既浪費(fèi)了立法資源，又造成了商事登記法規(guī)、規(guī)章的相互重復(fù)，影響了法律的效用與形式化程度。
實(shí)現(xiàn)不同市場(chǎng)主體登記管理程序的銜接，必須統(tǒng)一商事登記立法。統(tǒng)一商事登記法是商事登記現(xiàn)代化的形式表征，更是推動(dòng)商事登記現(xiàn)代化的有力可靠保障。應(yīng)積極吸收和借鑒國(guó)外在企業(yè)立法方面的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑以企業(yè)組織形式為主線、企業(yè)所有制形式為副線的企業(yè)登記立法框架。凡采取公司形式的，不論其是全民、集體所有制企業(yè)，還是外商投資企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)，均依《公司法》和公司登記管理?xiàng)l例的規(guī)定，統(tǒng)一登記注冊(cè)；不具備企業(yè)法人條件的企業(yè)，依據(jù)統(tǒng)一的程序，進(jìn)行一般的營(yíng)業(yè)登記。
7、完善市場(chǎng)退出機(jī)制
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的良性運(yùn)行，客觀上要求市場(chǎng)主體依法而生，依法而死�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)如同一張編織的網(wǎng)，每一個(gè)企業(yè)都是一個(gè)網(wǎng)扣。隨意割掉任何一個(gè)網(wǎng)扣而不處理好其與周邊的各種社會(huì)關(guān)系，都會(huì)影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的秩序與安全。作為社會(huì)的存在物，企業(yè)不能也不應(yīng)自生自滅，特別是在企業(yè)被吊銷執(zhí)照后、注銷登記前，不能存在法律調(diào)整的空白和登記管理的盲區(qū)。吊銷是針對(duì)當(dāng)事企業(yè)，責(zé)令其關(guān)閉的行政命令，而注銷是面向社會(huì)，宣告企業(yè)終止的公示行為。企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，必須經(jīng)過實(shí)質(zhì)意義上的
清算程序（除合并、分立外）和形式意義上的注銷程序，才能徹底消滅，完全退出市場(chǎng)。
現(xiàn)行《公司登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》等法規(guī)，雖然對(duì)企業(yè)的清算、注銷登記作出了規(guī)定，但是在實(shí)踐中，眾多的被吊銷執(zhí)照的企業(yè)基于自身利益的考慮，就是不進(jìn)行清算，不申請(qǐng)注銷登記。為此，必須在簡(jiǎn)化注銷登記程序，降低注銷登記費(fèi)用的同時(shí)，積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，加大不辦理注銷登記的成本，通過合理的制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)市場(chǎng)主體正常死亡。比如，設(shè)定并加大相關(guān)自然人的責(zé)任，對(duì)其投資行為、任職資格、管理行為等方面的權(quán)利加以限制等等。
企業(yè)登記審批程序的改革，涉及到對(duì)企業(yè)登記職能的重新定位，涉及到政府管理體制的創(chuàng)新，必然是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但是，只要我們認(rèn)清形勢(shì)，明確目標(biāo)，堅(jiān)定不移，堅(jiān)持不懈，同時(shí)，立足國(guó)情，實(shí)事求是，穩(wěn)妥慎重，合理安排，企業(yè)登記審批制度的改革就一定會(huì)取得實(shí)效。
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