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論我國(guó)破產(chǎn)管理人選任的立法失誤及其糾正
【內(nèi)容提要】我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法關(guān)于清算組的選任制度與當(dāng)前政治體制改革方向不相符合，其組織形式與其職能不相符合，存在嚴(yán)重失誤。其主要原因是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的對(duì)經(jīng)濟(jì)生活行政管理的思維方式的影響以及對(duì)破產(chǎn)法性質(zhì)認(rèn)識(shí)的偏差。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，完善破產(chǎn)立法，應(yīng)將清算組改為破產(chǎn)管理人。國(guó)外立法中管理人原則上由自然人個(gè)人充任的規(guī)定難以適應(yīng)復(fù)雜的破產(chǎn)清算工作要求。能夠進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的法人和合伙事務(wù)所可以成為破產(chǎn)管理人，這有利于提高清算管……
《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第24條規(guī)定：
“人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起十五日內(nèi)成立清算組，接管破產(chǎn)企業(yè)。清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配。清算組可以依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)。
清算組成員由人民法院從企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)、政府財(cái)政部門(mén)等有關(guān)部門(mén)和專業(yè)人員中指定。清算組可以聘任必要的工作人員�！�
這是破產(chǎn)法對(duì)清算組制度的基本規(guī)定。我國(guó)破產(chǎn)立法將破產(chǎn)管理人稱之為清算組，這本身就是一個(gè)失誤，因?yàn)樵诜煞懂犞�，“人”具有“主體”的含義，而“組”則不具有這種含義。清算組制度包括清算組的組成、職能、地位等一系列內(nèi)容，限于篇幅，本文僅就清算組的組成（實(shí)際應(yīng)為破產(chǎn)管理人的選任）及相關(guān)問(wèn)題的立法失誤與糾正進(jìn)行研討。
一、立法失誤的表現(xiàn)
我國(guó)現(xiàn)行《破產(chǎn)法》的失誤主要表現(xiàn)在：
（一）清算組的組成方式與當(dāng)前政治體制改革方向不相符合
按照我國(guó)《破產(chǎn)法》和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，清算組由“人民法院、同級(jí)人民政府從企業(yè)上級(jí)主管部門(mén)、政府財(cái)政、工商行政管理、計(jì)委、審計(jì)、稅務(wù)、物價(jià)、勞動(dòng)、人事等部門(mén)和專業(yè)人員中用公函指定組成”[1]。清算組這種組成方式儼然是政府聯(lián)合辦公。在改革開(kāi)放初期， 破產(chǎn)是一種“新生事物”，由政府各部門(mén)出面解決，以示慎重，尚可理解。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立健全，破產(chǎn)將是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行中不可避免的正常現(xiàn)象。有資料顯示，人民法院受理破產(chǎn)案件的數(shù)量呈上升趨勢(shì)，在此情況下，再由政府各部門(mén)選派人員組成清算組“聯(lián)合辦公”，勢(shì)必會(huì)有大批的政府工作人員長(zhǎng)期在人民法院工作。在清算組工作的政府人員的編制、經(jīng)費(fèi)等實(shí)際問(wèn)題，不僅給政府部門(mén)增加了負(fù)擔(dān)，更重要的是與國(guó)家的政治體制改革方向發(fā)生沖突，與政府精減機(jī)構(gòu)和人員編制的要求明顯相悖。破產(chǎn)法規(guī)定由政府各有關(guān)部門(mén)派員共同組成清算組，對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算分配，實(shí)質(zhì)是由政府對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理和分配，這與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式的改革方向不協(xié)調(diào)。對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配，實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)資源的再分配。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理職能由直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接調(diào)控，對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配也就不應(yīng)再直接參與。十幾年前破產(chǎn)立法設(shè)計(jì)的清算組的組成方式已與我國(guó)正在進(jìn)行的政治體制改革的方向不相符合。
（二）清算組的組成形式與其職能不相符合
清算組的基本職能是“負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配”，并可“依法進(jìn)行必要的民事活動(dòng)”。這些職能均屬具體執(zhí)行性質(zhì)的行為。但是，由政府各個(gè)部門(mén)的有關(guān)人員組成的“清算組”，性質(zhì)上應(yīng)是對(duì)重大問(wèn)題做出決策的意思機(jī)構(gòu)，這樣的“清算組”如何實(shí)施各種具體的執(zhí)行性質(zhì)的清算行為？怎能“進(jìn)行必要的民事行為”？假定這種代表政府各個(gè)部門(mén)職能的成員所組成的具有政府特征的“清算組”真的進(jìn)行了民事行為，它與對(duì)方民事主體的地位能夠真正平等嗎？
（三）清算組組成方式阻礙了債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督權(quán)的形成與行使
由于清算組是由政府各部門(mén)派員組成，這就使清算組具有了一定的政府職能的特色。在整個(gè)破產(chǎn)程序中，債權(quán)人會(huì)議對(duì)清算組必要的監(jiān)督基礎(chǔ)因此而消失�！镀飘a(chǎn)法》沒(méi)有也不可能規(guī)定債權(quán)人會(huì)議對(duì)清算組行之有效的監(jiān)督權(quán)的具體內(nèi)容。債權(quán)人會(huì)議對(duì)清算組監(jiān)督權(quán)的削弱、喪失，是我國(guó)破產(chǎn)制度缺乏有效制約機(jī)制的重要原因之一。
（四）清算組的組成方式會(huì)導(dǎo)致其清算工作的無(wú)序化
從政府各有關(guān)部門(mén)中指定人員組成的清算組，使清算組的成員各自都具有相應(yīng)的政府職能代表的意義。由此組成的清算組如何工作？由于政府機(jī)關(guān)具有一定的行政級(jí)別和相應(yīng)職能，如果沒(méi)有更高一級(jí)更有權(quán)威的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，沒(méi)有工作程序的法律規(guī)定（其實(shí)法律是很難甚至是無(wú)法做出規(guī)定的），清算組的工作無(wú)序化就難以避免。雖然《破產(chǎn)法》規(guī)定，清算組組長(zhǎng)由人民法院指定，但是在破產(chǎn)法的實(shí)施中，清算組組長(zhǎng)只能形同虛設(shè)，實(shí)際上也只能是由法院主持清算組的工作。這樣，行使行政管理權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)與行使審判權(quán)的人民法院結(jié)合在一起，清算組的性質(zhì)被扭曲，并更復(fù)雜化。清算組工作的無(wú)序化是導(dǎo)致破產(chǎn)成本過(guò)高的重要原因之一。
（五）清算組的責(zé)任難以有效追究
在現(xiàn)行破產(chǎn)清算程序中，如果清算組嚴(yán)重違法，造成破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)、破產(chǎn)成本過(guò)高并負(fù)有責(zé)任；如果清算組的行為侵犯了有關(guān)權(quán)利人的權(quán)利，如何追究清算組的責(zé)任？在現(xiàn)行的破產(chǎn)程序進(jìn)行中，難以追究清算組的責(zé)任，因?yàn)榍逅憬M沒(méi)有承擔(dān)責(zé)任的能力；在破產(chǎn)程序終結(jié)后，清算組解散了，更無(wú)法追究其責(zé)任。盡管對(duì)一些嚴(yán)重違法并觸犯刑法的有關(guān)個(gè)人可以追究刑事責(zé)任，然而對(duì)有關(guān)成員的職務(wù)行為的責(zé)任以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失責(zé)任卻是難以追究的。
（六）清算組成員工作報(bào)酬的支付處于兩難境地
破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在本質(zhì)上應(yīng)是用于清償給破產(chǎn)債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)（注：嚴(yán)格地說(shuō)，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)就是用于清償破產(chǎn)債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)。但這一概念是不準(zhǔn)確的，因?yàn)槠飘a(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先要用于支付破產(chǎn)費(fèi)用，還要支付所欠的工人工資及勞保費(fèi)用、所欠的國(guó)家稅款。），因此，在一定意義上可以認(rèn)為清算組是在為全體債權(quán)人進(jìn)行工作。所以破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)要優(yōu)先支付破產(chǎn)費(fèi)用。清算組成員的工作報(bào)酬應(yīng)屬破產(chǎn)費(fèi)用的組成部分。但在現(xiàn)行的破產(chǎn)程序中，如果支付給清算組成員的工作報(bào)酬，就會(huì)使其得到兩份工作報(bào)酬，因?yàn)榍逅憬M成員作為國(guó)家在編工作人員，已有其固有的一份工資，所以是不合理的；但是，如果不支付清算組成員的工作報(bào)酬就更不合理，因?yàn)檫@實(shí)質(zhì)上是清算組無(wú)償為債權(quán)人工作，使債權(quán)人揩了國(guó)家的油水。
（七）清算組成立的日期與破產(chǎn)宣告效力生成的時(shí)間不協(xié)調(diào)
破產(chǎn)宣告的一個(gè)重要效力就是使債務(wù)人成為破產(chǎn)人，“在破產(chǎn)清算期間，破產(chǎn)企業(yè)已不具有行為能力�！盵2]（P135 ）按現(xiàn)行破產(chǎn)法規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)自宣告企業(yè)破產(chǎn)之日起15日內(nèi)成立清算組，會(huì)造成破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在15天的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有管理控制主體和無(wú)法進(jìn)行必要的法律處分的可能性。[3]
二、立法失誤的原因
清算組設(shè)立立法失誤的主要原因是受經(jīng)濟(jì)生活行政管理的思維方式的影響以及對(duì)破產(chǎn)法性質(zhì)認(rèn)識(shí)的偏差。
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nbsp; （一）受經(jīng)濟(jì)生活行政干預(yù)思維方式的影響
1986年制定的《破產(chǎn)法》是“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要”[4]。 長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的經(jīng)濟(jì)管理思維方式、對(duì)公有制僵化的思維定式、擔(dān)心公有資產(chǎn)的流失的心理，使國(guó)家的行政干預(yù)涉及“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”的各個(gè)角落。在這種環(huán)境下，破產(chǎn)立法從破產(chǎn)申請(qǐng)到破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的清算分配，最大限度地反映出了行政干預(yù)就不足為怪了。
破產(chǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源按照市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的重新分配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制中，破產(chǎn)對(duì)“社會(huì)擴(kuò)大再生產(chǎn)”具有蓄水池的功能，它使在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰的生產(chǎn)要素按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制流向社會(huì)更需要的領(lǐng)域和部門(mén)。過(guò)多的行政干預(yù)會(huì)使這一市場(chǎng)調(diào)配機(jī)制的必要渠道堵塞。
在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)都不能成為對(duì)破產(chǎn)程序行政干預(yù)的理論依據(jù)。第一，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理必須在充分尊重市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的前提下通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等間接調(diào)控的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，而由政府各有關(guān)部門(mén)派員組成的清算組所行使的職能實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，這顯然是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的方向不相符合的。第二，國(guó)有企業(yè)在進(jìn)入破產(chǎn)程序后，表明其已不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，企業(yè)內(nèi)部的國(guó)有資產(chǎn)已成負(fù)值。因此，以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)作為政府對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理和分配進(jìn)行干預(yù)的理由是不能成立的。第三，如果政府需要對(duì)特別的行業(yè)或企業(yè)進(jìn)行特別的對(duì)待，可以通過(guò)破產(chǎn)整頓、破產(chǎn)收購(gòu)等特別的程序進(jìn)行，而不宜通過(guò)清算組進(jìn)行直接的干預(yù)。隨著國(guó)家對(duì)“國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布過(guò)寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理”[5]（P135）現(xiàn)象的逐步解決， 國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)的范圍肯定會(huì)逐漸縮小。但是，破產(chǎn)程序中幾乎沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的空間，明顯反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政干預(yù)的思維定式與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)要求的沖突。
（二）對(duì)破產(chǎn)程序性質(zhì)認(rèn)識(shí)的偏差
在我國(guó)，破產(chǎn)被當(dāng)作企業(yè)終止的一種方式（注：在立法中，將破產(chǎn)法的適用范圍確定為企業(yè)法人；在經(jīng)濟(jì)法的各種教材中，破產(chǎn)法通常被編入企業(yè)法篇。），破產(chǎn)法是按訴訟法的性質(zhì)來(lái)制定的（注：在《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》中隨處可見(jiàn)訴訟制度的影子，在《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的第二編審判程序中第19章規(guī)定了企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序，其實(shí)質(zhì)是將破產(chǎn)程序作為一種特別的審判程序來(lái)對(duì)待的。在立法上，將強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范與民事訴訟規(guī)范同置于一部《民事訴訟法》法典之中，是十分值得商討的。這是因?yàn)槊袷略V訟的解決糾紛、確定法律關(guān)系的任務(wù)與強(qiáng)制執(zhí)行清償債務(wù)、消滅債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系的任務(wù)及其各自的法學(xué)原理都有著重大差別。如果我國(guó)立法將“破產(chǎn)還債程序”置于《民事訴訟法》就將破產(chǎn)法定性為訴訟法的性質(zhì)，這更是錯(cuò)上加錯(cuò)。如果基于我國(guó)立法設(shè)計(jì)現(xiàn)狀，要將破產(chǎn)法置于《民事訴訟法》之中，也只能將破產(chǎn)法安排在強(qiáng)制執(zhí)行篇的章節(jié)中，而不能寫(xiě)在其他任何地方。無(wú)論怎樣，現(xiàn)行《民事訴訟法》所構(gòu)造的破產(chǎn)法立法體例，反映出在這一方面立法思路的混亂和立法技術(shù)的落后。）。在我國(guó)長(zhǎng)期的法制建設(shè)中，不承認(rèn)公法和私法的劃分，認(rèn)為“法為執(zhí)行國(guó)家職能所必需”[6]（P151）。實(shí)行破產(chǎn)制度，是解決企業(yè)吃國(guó)家的“大鍋飯”的重要手段[7]（P138）；企業(yè)破產(chǎn)后， “國(guó)家通過(guò)各種途徑妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè)，并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要”[8]。 把破產(chǎn)當(dāng)作企業(yè)終止的方式并由國(guó)家全面控制的立法指導(dǎo)思想，必然導(dǎo)致清算組成為司法與行政相互結(jié)合、對(duì)破產(chǎn)還債這一經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的組織形式。但是，這是不正確的。
破產(chǎn)在本質(zhì)上不是企業(yè)終止的方式，破產(chǎn)法也不是訴訟法。
破產(chǎn)實(shí)質(zhì)上是，在債務(wù)人沒(méi)有履行債務(wù)能力且有兩個(gè)以上債權(quán)人的情況下，了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的途徑或方法。首先，破產(chǎn)是了結(jié)當(dāng)事人之間債權(quán)債務(wù)關(guān)系的一種方法。破產(chǎn)不是訴訟。在訴訟程序中，當(dāng)事人的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不明確，當(dāng)事人通過(guò)訴訟明確彼此之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；而在破產(chǎn)程序中，當(dāng)事人債權(quán)債務(wù)關(guān)系明確，無(wú)“訴”可言，無(wú)原告被告之分，人民法院也不能在“無(wú)訴”的程序中進(jìn)行審判性質(zhì)的審理行為。其次，破產(chǎn)是在債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)的情形下進(jìn)行的一種了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的方法。由于債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以償付債務(wù)，為了保護(hù)債權(quán)人的利益，就要通過(guò)破產(chǎn)程序，對(duì)債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)概括執(zhí)行，使債務(wù)人喪失對(duì)其財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)，其財(cái)產(chǎn)主體的意志受到極大的限制。破產(chǎn)程序具有強(qiáng)制執(zhí)行程序的一般屬性，即要對(duì)債務(wù)人的意志予以限制，強(qiáng)制將其財(cái)產(chǎn)償付給債權(quán)人。在此意義上，可以將破產(chǎn)法歸屬于強(qiáng)制執(zhí)行法的范疇（注：但是，破產(chǎn)法與一般的強(qiáng)制執(zhí)行法仍有基本屬性上的區(qū)別：其一，破產(chǎn)的依據(jù)是破產(chǎn)法的明確規(guī)定，依法定程序進(jìn)行，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)破產(chǎn)程序了結(jié)債務(wù)人與眾多債權(quán)人之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；而一般的強(qiáng)制執(zhí)行是生效的有關(guān)法律文件，如判決書(shū)、仲裁裁決書(shū)等其實(shí)質(zhì)在于維護(hù)生效的法律文件的權(quán)威性。其二，在破產(chǎn)程序中，債務(wù)人的全部財(cái)產(chǎn)將被概括執(zhí)行，其財(cái)產(chǎn)上的主體資格要受到完全限制；而在一般的民事執(zhí)行程序中，債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)主體資格不應(yīng)受到完全的限制，只要能清償其債務(wù)，債務(wù)人有權(quán)決定以什么財(cái)產(chǎn)來(lái)清償債務(wù)。債務(wù)人權(quán)利的行使，對(duì)一般強(qiáng)制執(zhí)行程序的制約機(jī)制具有重要的意義；而在破產(chǎn)程序中，由于債務(wù)人的地位發(fā)生了質(zhì)的變化，不能再行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利，這就意味著其不可能發(fā)揮任何制約作用。）。第三，破產(chǎn)是在債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)且有兩個(gè)以上的債權(quán)人的情形下進(jìn)行的一種了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的方法。假若只有一個(gè)債權(quán)人，債務(wù)人不具有財(cái)產(chǎn)清償能力時(shí)，按一般的民事訴訟法的規(guī)定終止執(zhí)行程序就行了。由于有兩個(gè)以上的債權(quán)人存在，債務(wù)人有限的財(cái)產(chǎn)如何公平地分配給各債權(quán)人？正是為了解決這一問(wèn)題，使破產(chǎn)法有了其最基本、最重要的價(jià)值和意義。如果說(shuō)訴訟法是為了解決糾紛，通過(guò)審判程序確認(rèn)法律關(guān)系，那么破產(chǎn)法則是為了防止糾紛——防止眾多的債權(quán)人因獲取債務(wù)人有限的財(cái)產(chǎn)而引起的紛爭(zhēng)，通過(guò)破產(chǎn)清算程序消滅原有的法律關(guān)系。破產(chǎn)的這一本質(zhì)特性，使其有了特有的理論支點(diǎn)和規(guī)范原則，并昭示了其與訴訟程序所不同的基本功能：公平地保護(hù)每一個(gè)債權(quán)人的利益，這也是破產(chǎn)法有別于民事訴訟法和民事強(qiáng)制執(zhí)行程序法律規(guī)范而存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的價(jià)值所在。
的確，在債務(wù)人沒(méi)有履行債務(wù)能力且有兩個(gè)以上債權(quán)人的情況下，眾多的破產(chǎn)債權(quán)人與有限的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的反差像一個(gè)屏障，阻礙了民法意思自治原則在破產(chǎn)程序中的全面適用，要了結(jié)債權(quán)債務(wù)關(guān)系，就需要通過(guò)國(guó)家的“公力救助”。債權(quán)人的意志要受到限制，債務(wù)人的單獨(dú)清償行為無(wú)效（注：見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》第12條。本條立法在技術(shù)上有失誤。為了貫徹公平原則，在法院受理破產(chǎn)案件后，債務(wù)人的意志受到極大限制，自己不能隨意處分其財(cái)產(chǎn)，在此情況下，債務(wù)人不僅對(duì)部分債權(quán)人的清償無(wú)效，對(duì)全部債權(quán)人的清償同樣是無(wú)效的。因此，該處應(yīng)改為“債務(wù)人單獨(dú)對(duì)債權(quán)人的清償無(wú)效�！保�。但是，破產(chǎn)法畢竟是為了了結(jié)債權(quán)人與債務(wù)人之間的私權(quán)性的法律關(guān)系，破產(chǎn)法的公平原則最終仍是為了每一單獨(dú)債權(quán)人的利益。破產(chǎn)法具有一定的私法屬性，從根本上說(shuō)這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求所決定的。過(guò)多的行政
干預(yù)或公法干預(yù)，實(shí)質(zhì)上都是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的干預(yù)，背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作軌道，同時(shí)還導(dǎo)致對(duì)公民或社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的侵犯。正因?yàn)榇�，在世界上大多�?shù)國(guó)家的破產(chǎn)立法，都以保護(hù)當(dāng)事人的私權(quán)為基本任務(wù)，防止行政干預(yù)，法院在破產(chǎn)中的作用主要是司法監(jiān)督，保障破產(chǎn)程序的有序進(jìn)行。公力救助的合理性應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)債權(quán)人及有關(guān)利益人私權(quán)尊重的基礎(chǔ)之上。由于我國(guó)立法在破產(chǎn)法性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的偏差，對(duì)債權(quán)人的作用認(rèn)識(shí)不到位，在清算組組成上的立法失誤就不足為奇了。破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人會(huì)議作用的疏忽與清算組組成立法上的失誤，反映了社會(huì)中存在的“官本位”的封建意識(shí)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制理念與法律形式的極其不和諧；同時(shí)，對(duì)破產(chǎn)程序中必需的制約機(jī)制的形成造成了重大障礙。
三、立法失誤的糾正
宣告破產(chǎn)后，債務(wù)人變?yōu)槠飘a(chǎn)人，其權(quán)利能力與行為能力均受到嚴(yán)格限制。破產(chǎn)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)不再享有管理權(quán)和處分權(quán)，破產(chǎn)人的財(cái)產(chǎn)由此變成破產(chǎn)財(cái)團(tuán)。對(duì)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的管理、清算，公平分配給每個(gè)債權(quán)人，是進(jìn)行破產(chǎn)程序的基本目的。債權(quán)人會(huì)議作為具有議事機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性組織，不宜也無(wú)法對(duì)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)進(jìn)行具體管理、清算行為。人民法院作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)對(duì)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)進(jìn)行具體管理、清算行為更不合適。為保障破產(chǎn)程序的正常進(jìn)行，必須要有一個(gè)可以對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行具體的管理、清算行為的主體。這個(gè)主體通常被稱之為“破產(chǎn)管理人”（Trustee inBankruptcy），我國(guó)《破產(chǎn)法》則稱之為“清算組”（為了論述方便，下文除引用法規(guī)及學(xué)術(shù)觀點(diǎn)外，均用“破產(chǎn)管理人”或“管理人”）�！捌飘a(chǎn)管理人就任后，其進(jìn)行工作之階段，可分為，對(duì)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)之財(cái)產(chǎn)的占有、管理、變價(jià)、分配、終結(jié)任務(wù)�！盵9]（P151 ）破產(chǎn)管理人這些具體工作的實(shí)質(zhì)就是在法院的監(jiān)督下，將破產(chǎn)人的財(cái)產(chǎn)依法公平地清償給債權(quán)人，了結(jié)與破產(chǎn)人有關(guān)的各種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此，破產(chǎn)法所創(chuàng)設(shè)的管理人，必須是能夠進(jìn)行具體的清算行為并有勝任清算工作的業(yè)務(wù)能力的人。我國(guó)破產(chǎn)立法應(yīng)當(dāng)在破產(chǎn)人的資格、選任等有關(guān)方面進(jìn)行修正，糾正現(xiàn)行破產(chǎn)法中的失誤。
（一）破產(chǎn)管理人的資格
對(duì)破產(chǎn)管理人資格做出明確的法律規(guī)定，是保證破產(chǎn)管理人具有較好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和品行狀況，保障破產(chǎn)清算程序有效進(jìn)行的必要措施。盡管世界上多數(shù)國(guó)家在破產(chǎn)法中未明確規(guī)定管理人的資格，但在法律實(shí)踐中，法院主要從律師和會(huì)計(jì)師中選任，如德國(guó)、日本“法院實(shí)務(wù)，大都以選任律師為最普遍”[9]（P150）。由專業(yè)人員充任管理人， 是提高破產(chǎn)法實(shí)施質(zhì)量的重要途徑。另外，對(duì)管理人的人格品性也應(yīng)有法律要求。如英國(guó)判例認(rèn)為，“受托管理人的委任還應(yīng)受到某些實(shí)質(zhì)性條件的限制：（1）凡與債權(quán)人或債務(wù)人具有財(cái)產(chǎn)利害關(guān)系， 而不能代表全體債權(quán)人公正處分財(cái)產(chǎn)的人不能作為受托管理人；（2 ）曾有過(guò)瀆職行為或曾因不稱職而被解除過(guò)受托管理人職務(wù)，并且目前仍不適合受托的人，不能作為受托管理人；（3 ）基于不正當(dāng)行為違反大部分債權(quán)人真實(shí)意志而指定的人，不能作為受托管理人。”[10]（P540—541 ）我們認(rèn)為，對(duì)破產(chǎn)管理人的資格可以從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定，一是對(duì)管理人的業(yè)務(wù)要求，在立法中明確規(guī)定可以被選任管理人的專業(yè)人員范圍；二是對(duì)管理人的人格品性要求，可規(guī)定消極資格的條件。
法人是否可以成為破產(chǎn)管理人？由于管理人的作用就是具體進(jìn)行對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理、清算工作，“破產(chǎn)管理人在特性上須能就破產(chǎn)事務(wù)之處理注入誠(chéng)實(shí)信用及良知判斷之人格活力”[11]（P255）。因此，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定應(yīng)由自然人充任管理人，并且規(guī)定以選任1人為原則。 我們認(rèn)為，這種立法模式固然有其理論依據(jù)，但在實(shí)踐中會(huì)形成一些弊端：1人難以承受繁重的管理清算工作；1人有限的專業(yè)知識(shí)難以應(yīng)付復(fù)雜具體的清算內(nèi)容。正因?yàn)榇�，立法又不得考慮允許管理人為數(shù)人，如日本破產(chǎn)法第158條規(guī)定，“破產(chǎn)管理人為1人。但是，法院認(rèn)為必要時(shí)可以選任數(shù)人”[12]。數(shù)人為管理人，使前述的理論關(guān)系復(fù)雜化。數(shù)人之間是什么關(guān)系？如果是彼此獨(dú)立的主體，雖然與前述理論不矛盾，但出現(xiàn)數(shù)個(gè)“管理人”，這是破產(chǎn)程序中所絕對(duì)不允許的；如果數(shù)人之間彼此不獨(dú)立，整體結(jié)合為一個(gè)“管理人”，這就又與前述理論不一致。
我們認(rèn)為法人可以成為管理人。法人作為具體權(quán)利能力和行為能力的重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體以其“誠(chéng)實(shí)信用及良知判斷之人格活力”發(fā)揮了重要的作用。既然法人可以成為紛繁復(fù)雜的各種具體經(jīng)濟(jì)行為的主體，為什么它不能成為破產(chǎn)清算管理的主體呢？作為組織形式的法人主體的行為是要通過(guò)能代表法人的自然人來(lái)進(jìn)行的。正如自然人的職務(wù)行為可以代表法人的市場(chǎng)交易行為一樣，自然人的職務(wù)行為也可以代表法人的清算管理行為。法人成為管理人不僅不應(yīng)當(dāng)存在理論上的障礙，而且還能排除前述由1 人為管理人難以完成清算工作情況下選任數(shù)人為管理人的復(fù)雜理論問(wèn)題的出現(xiàn)。其實(shí)，具備管理人資格的基本條件主要有兩個(gè)，一是能夠進(jìn)行具體行為，二是具有進(jìn)行清算管理的業(yè)務(wù)能力，能從事需要法律和會(huì)計(jì)知識(shí)的清算管理工作。法人和自然人都是獨(dú)立的主體，都有進(jìn)行具體行為的能力，因而都可以成為管理人。在此意義上，雖不具有法人資格但可以獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的合伙事務(wù)所也應(yīng)具有破產(chǎn)管理人資格，只是當(dāng)法人或合伙事務(wù)所為管理人時(shí)，應(yīng)選派具有法律和會(huì)計(jì)知識(shí)的自然人代表法人進(jìn)行清算管理的職務(wù)行為。
我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法中的清算組雖然也是一種組織，但它不具有法人資格，且具有合議機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，不能進(jìn)行具體的清算管理行為，故不具有破產(chǎn)管理人資格。如何糾正我國(guó)破產(chǎn)立法的這一失誤？我們認(rèn)為，應(yīng)將清算組改為破產(chǎn)管理人，著重規(guī)定破產(chǎn)管理人的業(yè)務(wù)資格，并以具有相應(yīng)資格的法人或合伙事務(wù)所為管理人的主要選任對(duì)象，同時(shí)不禁止選任自然人成為管理人。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，由取得破產(chǎn)清算資格的法人或合伙事務(wù)所充作管理人的優(yōu)點(diǎn)是：第一，有利于加強(qiáng)進(jìn)行具體清算管理的實(shí)力，提高清算管理質(zhì)量和工作效率，降低清算管理成本；提高清算管理質(zhì)量；第二，有利于克服現(xiàn)行破產(chǎn)法存在的行政過(guò)多干預(yù)的弊端，使破產(chǎn)程序真正納入法制化軌道；第三，有利于建立健全破產(chǎn)清算的制約機(jī)制，因?yàn)槌淙喂芾砣斯ぷ鞯姆ㄈ嘶蚝匣锸聞?wù)所，不會(huì)因清算工作的完成而解散，對(duì)其在清算程序中的過(guò)錯(cuò)行為的責(zé)任仍可依法予以追究。
不再由政府有關(guān)部門(mén)派員組成破產(chǎn)管理人，會(huì)不會(huì)影響破產(chǎn)企業(yè)職工利益的保護(hù)？我們認(rèn)為這種擔(dān)心是沒(méi)有必要的�，F(xiàn)行破產(chǎn)法的實(shí)施中，對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工利益的保護(hù)具有十分重要的地位，這并不是破產(chǎn)管理人的組成方式所致，而是根據(jù)我國(guó)的具體情況，規(guī)定了一系列保護(hù)性的政策。如果破產(chǎn)管理人的形成更加科學(xué)，破產(chǎn)管理人能真正進(jìn)行其行為，在監(jiān)督制約機(jī)制得以完善的法制環(huán)境下，國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定和政策全面落實(shí)，職工利益將會(huì)得到更好地保護(hù)。
（二）破產(chǎn)管理人的選任方式
破產(chǎn)管理人的選任方式在各國(guó)立法體例上可分為三種模式，一是由債權(quán)人會(huì)議選任，美國(guó)、加拿大、瑞士等國(guó)采用之。采用這一立法體例反映了破產(chǎn)法對(duì)債
權(quán)人利益的保護(hù)基本功能要求，“徹底貫徹債權(quán)人在破產(chǎn)程序中的自治精神”[13]（P226）。但這一方式的不利之處是效率低，可能會(huì)出現(xiàn)債權(quán)人會(huì)議選不出破產(chǎn)管理人的情形。二是由法院選任，日本、法國(guó)、西班牙、比利時(shí)等國(guó)采用之，我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)立法也是采用這一方式。這一方式的最大優(yōu)點(diǎn)在于效率高，破產(chǎn)管理人能及時(shí)產(chǎn)生，但其主要弊端是債權(quán)人的共同意志難以充分體現(xiàn)。三是由債權(quán)人會(huì)議和法院選任，即雙軌制。這一方式又可分為兩種具體做法：以債權(quán)會(huì)議的選任為主，或以法院選任為主。前者如英國(guó)，破產(chǎn)管理人由債權(quán)人會(huì)議選任，但債權(quán)人會(huì)議也可以授權(quán)檢查委員會(huì)選任后由貿(mào)易部任命；在破產(chǎn)宣告后四周內(nèi)債權(quán)人會(huì)議未選出破產(chǎn)管理人的，由貿(mào)易部任命。（注：參見(jiàn)《英國(guó)破產(chǎn)條例》第8條、第19條。 英國(guó)工商部有權(quán)確認(rèn)破產(chǎn)管理人的選任、監(jiān)督、罷免以及在特定情況下選任破產(chǎn)管理人。）
我國(guó)破產(chǎn)立法究竟應(yīng)采用何種方式？我們認(rèn)為應(yīng)兼顧以下兩個(gè)方面的因素：第一，破產(chǎn)管理人的地位。在英美法系破產(chǎn)管理人為受托人（Trustee in Bankruptcy），在大陸法系則無(wú)定論， 理論上可歸為代理說(shuō)、職務(wù)說(shuō)和代表說(shuō)三類(lèi)觀點(diǎn)[14]。這些觀點(diǎn)都有一定的道理，但都不全面完整。這正表明破產(chǎn)管理人具有自己獨(dú)立的地位，不是任何一方的利益的代表，當(dāng)然也不僅是債權(quán)人利益的代表，因此，破產(chǎn)管理人的選任可以不完全受制于債權(quán)人會(huì)議。由于破產(chǎn)程序是在法院主持下進(jìn)行的法律程序，由法院選任破產(chǎn)管理人，在理論上并無(wú)不妥；在實(shí)踐中能及時(shí)產(chǎn)生管理人，保證破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行。第二，破產(chǎn)法的基本功能。保護(hù)債權(quán)人的利益是破產(chǎn)法的基本功能。破產(chǎn)在本質(zhì)上是當(dāng)債務(wù)人不具有清償能力時(shí)，將其財(cái)產(chǎn)概括地予以強(qiáng)制執(zhí)行，公平地分配給每個(gè)債權(quán)人的方式。破產(chǎn)所規(guī)定的破產(chǎn)程序應(yīng)是有利債權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)。債權(quán)人會(huì)議對(duì)破產(chǎn)管理人的監(jiān)督是保護(hù)債權(quán)人利益的關(guān)鍵。如果對(duì)破產(chǎn)管理人的選任，債權(quán)人不能予以有效監(jiān)督，這與破產(chǎn)法的基本功能要求也是不相符的。因此，我們認(rèn)為，為了保障破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行，保護(hù)全體債權(quán)人的利益，在法院選任管理人后，可經(jīng)有表決權(quán)債權(quán)總額三分之二以上的債權(quán)人表決通過(guò)，向法院申請(qǐng)更換管理人。所更換的管理人可以由法院選任，也可以由債權(quán)人會(huì)議提名。法院對(duì)債權(quán)人的申請(qǐng)如無(wú)違法之處應(yīng)予準(zhǔn)許。
（三）破產(chǎn)管理人的酬金
多數(shù)國(guó)家的破產(chǎn)法將管理人的酬金列為財(cái)團(tuán)費(fèi)用或財(cái)團(tuán)債權(quán)（注：財(cái)團(tuán)費(fèi)用是指因破產(chǎn)案件的受理和破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的管理、變價(jià)、處分和分配所必須支付的費(fèi)用，清算人在管理財(cái)團(tuán)過(guò)程中與第三人形成的債務(wù)為財(cái)團(tuán)債務(wù)（也有稱之為共益?zhèn)鶆?wù)的）。由于財(cái)團(tuán)費(fèi)用的支付與財(cái)團(tuán)債務(wù)的形成都是為了全體債權(quán)人的利益，故可將對(duì)財(cái)團(tuán)費(fèi)用的請(qǐng)求權(quán)與對(duì)財(cái)團(tuán)債務(wù)的請(qǐng)求權(quán)統(tǒng)稱為財(cái)團(tuán)債權(quán)。我國(guó)破產(chǎn)法將“聘用工作人員的費(fèi)用”列入了破產(chǎn)費(fèi)用的范圍。有學(xué)者認(rèn)為，“財(cái)團(tuán)費(fèi)用和財(cái)團(tuán)債務(wù)或者財(cái)團(tuán)債權(quán)，同破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)相比，只是用語(yǔ)有所不同，其所包括的實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)太大差異”。參見(jiàn)鄒海林：《破產(chǎn)程序和破產(chǎn)法實(shí)體制度比較研究》，法律出版社，1995年。），這反映了管理人對(duì)破產(chǎn)財(cái)團(tuán)的清算管理行為具有是為債權(quán)人服務(wù)的屬性。但是，因此而由債權(quán)人會(huì)議來(lái)決定并支付破產(chǎn)管理人的酬金是不妥的，因?yàn)樵谄飘a(chǎn)程序這一具有特別強(qiáng)制執(zhí)行性質(zhì)的程序中，債權(quán)人和債務(wù)人的意志在不同的程度上都受到限制，管理人的酬金不能按照私法中的當(dāng)事人意思自治原則由債權(quán)人與清算人協(xié)商決定。為了公平地保護(hù)每一個(gè)債權(quán)人的利益、債務(wù)人的合法權(quán)益以及與破產(chǎn)程序中有聯(lián)系的相關(guān)權(quán)利人的利益，世界上大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定管理人的酬金由法院確定。在英國(guó)，雖然其管理人的酬金由貿(mào)易局確定，而貿(mào)易局在破產(chǎn)程序中正是起到了法院的作用，所以這與由法院確定管理人的酬金，在性質(zhì)上并無(wú)差別。
從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，我們認(rèn)為，為防止管理人酬金的偏高或偏低，最好由法律規(guī)定。法律在制定管理人酬金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，至少應(yīng)當(dāng)考慮兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，管理人酬金的基本標(biāo)準(zhǔn)及其與法院破產(chǎn)案件的受理費(fèi)的關(guān)系（注：我國(guó)破產(chǎn)法將此費(fèi)用稱之為“訴訟費(fèi)”是錯(cuò)誤的。破產(chǎn)程序不是訴訟程序，受理費(fèi)也不應(yīng)稱之為訴訟費(fèi)。）。我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)法以經(jīng)濟(jì)糾紛案件的訴訟費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為破產(chǎn)案件的受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，混淆了兩者標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)，顯然是錯(cuò)誤的。隨著破產(chǎn)制度的逐步完善，管理人職能到位，法院不再進(jìn)行具體的清算管理行為時(shí)，破產(chǎn)案件的受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就不應(yīng)再以“訴訟費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定了，而應(yīng)參照與破產(chǎn)程序性質(zhì)相適應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行案件的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，破產(chǎn)程序與一般的強(qiáng)制執(zhí)行程序有所區(qū)別，難度要大，復(fù)雜程度要高，因而案件受理費(fèi)用應(yīng)高于強(qiáng)制執(zhí)行案件的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。管理人管理酬金的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)比照“訴訟費(fèi)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，因?yàn)閮烧咝再|(zhì)不同，法院在訴訟程序中的審判行為是代表國(guó)家的職務(wù)行為，應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支持，而管理人的行為則是具有某種代理性質(zhì)的有償服務(wù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。在確定管理人酬金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要注意到清算管理的性質(zhì)、知識(shí)及技術(shù)含量等因素，還要考慮到管理人的充任者的生存成本。有學(xué)者認(rèn)為，管理人酬金的標(biāo)準(zhǔn)可以參照“訴訟代理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”[13]，這是值得商榷的，因?yàn)槠飘a(chǎn)清算管理既需要法律知識(shí)，還需要會(huì)計(jì)知識(shí)，其知識(shí)及技術(shù)含量和工作的復(fù)雜程度一般要超過(guò)訴訟程序的相關(guān)含量及程度，所以我們認(rèn)為管理人的酬金應(yīng)適當(dāng)高于訴訟代理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二，由于破產(chǎn)案件的復(fù)雜程度不同，破產(chǎn)管理人酬金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有一個(gè)幅度，由法院在規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，根據(jù)案件的難易程度具體確定管理人的酬金。
基于上述討論研究，建議有關(guān)破產(chǎn)管理人選任的立法修改為：
第* *條 破產(chǎn)管理人由人民法院指定。
債權(quán)人會(huì)議經(jīng)有表決權(quán)債權(quán)總額三分之二債權(quán)人表決通過(guò)，可向法院申請(qǐng)更換破產(chǎn)管理人。所更換的破產(chǎn)管理人，可以由法院選任，也可以由債權(quán)人會(huì)議提名。法院對(duì)債權(quán)人的申請(qǐng)如無(wú)違法之處應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許。
第* *條 破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)具有破產(chǎn)清算資格。
具有破產(chǎn)清算資格的事務(wù)所或法人被指定為破產(chǎn)人的，應(yīng)當(dāng)指派具有破產(chǎn)清算資格的工作人員進(jìn)行相關(guān)行為。
第* *條 破產(chǎn)管理人的酬金由人民法院依照法律規(guī)定，根據(jù)具體情況確定。
收稿日期：2000—05—17
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