略論政府承認的性質(zhì)——兼評相互承認理論

吳 源 ※
　
承認問題是國際法上一個古老而又常新的問題，論述雖豐，卻很少有為普遍接受的。政府承認作為其中重要的一個方面，長期以來在各國的外交實踐中一直占有一席之地。但是，無論是各國的政府當局還是國際法學者，還遠未能在有關的一些基本問題上達成一致。中華人民共和國政府成立以后，適應外交形勢的需要，
在政府承認方面提出了一系列新理論，其中之一就是相互承認理論。
按照相互承認理論，一個既存政府在對新政府作出承認時，新政府也同時承認既存政府，雙方互為承認者和被承認者。同時，雙方的承認互為前提條件，任何一方的不承認必然導致另一方的不承認。
相互承認理論的提出，突破了傳統(tǒng)國際法理論中關于政府承認的觀點，非�，F(xiàn)實地支持了中華人民共和國政府的外交實踐，
在一些中國學者筆下被認為是中華人民共和國對承認法的貢獻。
從相互承認理論中能夠得出這樣的結(jié)論，即既存政府反過來被新政府所承認，不但是可能的，而且是必要的，否則將對國家主權平等這一國際法基本原則構成挑戰(zhàn)。然而，除了蘇聯(lián)和中華人民共和國政府的承認實踐以外，
我們難以找到支持相互承認理論的廣泛的國際實踐。而且，不論是蘇聯(lián)政府還是中華人民共和國政府，對相互承認的運用都有一個顯著的共同特點，那就是同時伴隨著建立外交關系的宣告。這就不免使人懷疑所謂“相互承認”其實是“相互建交”的另一種說法。
無疑，相互承認理論給國際法學說帶來了一定程度上的困惑。消除這一困惑的關鍵，首先在于明確政府承認的一些基本理論問題，并在此基礎上對相互承認的理論和實踐進行客觀的評價。本文將圍繞上述問題，密切結(jié)合中華人民共和國政府的承認實踐，從不同的角度進行探討。
　
一、關于政府承認
　
（一）從概念上看，政府承認是一種主要由既存政府肯定新政府地位的行為。
承認是國際法領域中頗難定義的概念之一，因為它往往被各國政府用作外交政策的工具，來表示對國際關系新情況的同意與否，而且沒有明確清晰的習慣法規(guī)則來對其詳加闡述，
法律觀點上的分歧非常大。多數(shù)學者的著作中均將其僅作現(xiàn)象描述甚至略過不提， 只有少數(shù)著作進行過這方面的嘗試， 至于給政府承認下定義的就更少了。
政府承認一般來說發(fā)生在某一新政府以破壞國內(nèi)法律秩序的方式掌握政權的情況下， 如內(nèi)戰(zhàn)、革命或政變。
也就是說，政府承認所針對的對象是新政府，這在絕大多數(shù)國際法著作和外交實踐中都是被不假思索地作為公理來對待的。中華人民共和國政府承認外國政府的情況也多數(shù)如此。
例外的一種情況是對長期未被承認的政府的承認，
最典型的例子就是對中華人民共和國政府的承認。中華人民共和國政府自1949年成立至1971年恢復在聯(lián)合國的合法席位，二十余年中得到了世界上相當多國家政府的承認，1971年以后更是得到世界上絕大多數(shù)國家政府的承認。然而，外來勢力的干涉造成前中華民國政府殘余在臺灣地區(qū)得以保存的局面，仍然有個別國家無視事實而承認已在國際法上不復存在的“中華民國政府”，這就使得承認中華人民共和國政府的問題在它建立四十多年之后仍未消失。在極少數(shù)例子中，出于政治上或尊嚴上的考慮，有的新政府也提出對既存政府的承認問題。
這種特殊的外交實踐被中國的一些學者用作相互承認理論的實證依據(jù)，認為新政府同樣也可以承認既存政府。但是從一般的國際法著作來看，大多數(shù)學者均傾向于認為承認是既存政府針對新政府作出的單方面行為（這從他們給承認所下的定義中可以得到證實），相互承認的概念并未得到廣泛贊同。
（二）從性質(zhì)上看，政府承認是一種深受政治動機影響的法律行為。
在承認究竟是政治行為還是法律行為的問題上，國際法學者們之間存在著分歧，有些學者認為承認純粹是一種政治行為，更多的則肯定承認是一種包含政治因素的法律行為。
對于法律行為的含義其實有兩種理解，一種僅指承認的效果是法律性的，另一種則認為承認的給予及效果都是法律性的。在這兩種不同的情況下，對政治因素的說明也是不同的。如果將法律行為理解為“承認的效果是法律性的”，政治因素就是指承認的給予是政治性的，可由各國根據(jù)政治考慮自由決定，只有給予承認之后才產(chǎn)生法律效力；相反，如果將法律行為理解為“承認的給予及效果都是法律性的”，政治因素僅指在給予承認的時候?qū)ζ浞�律條件的應用是政治性的，各國無權決定承認的法律條件和法律效果。但是無論怎樣，承認行為是永遠不可能脫離政治考慮的。
一般來說承認不是義務，但也不是完全不接受國際法約束的政治行為。那種認為只有將承認作為義務才能體現(xiàn)其法律性質(zhì)的觀點是片面的。一旦具備了政府的要素，一個政府就有權代表其國家開展對外交往活動，它的基本權利也就是其所代表的國家在國際法上應有的權利。其他國家可以不承認該政府，但必須尊重這些權利，不能因為政府未被承認而否認國家的這些權利。不承認政府可能是合乎政治考慮的，但否認國家的權利則是違反國際法的。從這個意義上來說，既存政府對新政府是負有義務的，只不過不是承認本身，而是在對它的關系上必須遵守國際法。
這就是承認的法律性的表現(xiàn)。
盡管承認就其本質(zhì)而言是一項法律行為，但政治影響在承認決策中所起的作用也是顯而易見的。正因為如此，不同國家甚至同一國家在不同時期的承認政策可能完全不同。
有效統(tǒng)治原則是政府承認中為各國所一般接受的原則，但究竟什么樣的政權才稱得上是達到有效統(tǒng)治的政府，不同情況下各國的自行判斷差別可能會很大，這里面政治考慮所起到的作用就會顯得舉足輕重。
彼得森(M.J.Peterson)從國際體系的角度詳細探討了政府承認中的政治影響，歸納為兩類情形：一類是表達觀點，即用承認來表示對新政府的友好或敵意；另一類是影響行為，即用承認來換取新政府某一行為或?qū)ξ磥碚�策的承諾。
在前一類情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就會迅速承認，如蘇聯(lián)1949年10月2日對中華人民共和國政府的承認；相反，如果既存政府的目的是反對新政府，一般則會導致拖延承認，甚至繼續(xù)承認原先的政府，如美國在承認中華人民共和國政府問題上的態(tài)度。
后一類的情形就是所謂的“附條件的承認”，這些條件大多是與新政府的有效統(tǒng)治無關的。在承認中華人民共和國政府的例子中，這樣的行為理所當然地遭到了被承認者的堅決反對。
（三）從效果上看，政府承認是一種宣告性的行為。
正統(tǒng)主義和事實主義是政府承認理論上相互對立的兩種主要觀點，表現(xiàn)在政府承認的效果方面，就是構成性和宣告性的分歧。正統(tǒng)主義認為一個新政府只有通過他國的承認才能在國際上代表其國家，該政府的權利和義務有賴于承認，而承認與否的決定性因素是該政府相對于原法律制度來說是否合法；事實主義主張承認僅僅是宣告一個新政府在事實上的存在，而不為其創(chuàng)設任何權利和義務，決定承認的唯一標準就是該政府的有效統(tǒng)治。兩種理論對承認效果的觀點是截然不同的。正統(tǒng)主義將判斷新政府的必要條件是否已經(jīng)滿足的權力交給承認國，由其根據(jù)國際法自行決定，使得承認國有權進一步確認新政府的合法性。在這種情況下，承認將對新政府的資格產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，新政府只有經(jīng)過承認才能在國際法上存在。事實主義則是預先假定新政府的必要條件已經(jīng)滿足

，承認國所要做的僅僅是對其合法性加以宣告，但承認與否并不對新政府的資格產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，新政府也并非只有經(jīng)過承認才能在國際法上存在。
現(xiàn)代國際法所廣泛接受的是事實主義理論，
這與現(xiàn)代國際法中的主權、平等和不干涉內(nèi)政原則是一致的。一國政府的變更，不論采取何種形式，都是該國的內(nèi)部事務，外國無權對這種變更的合法性作出判斷，否則便是對別國內(nèi)政的干涉和對主權平等原則的破壞。中華人民共和國政府是和平共處五項原則的倡導者，主權平等和不干涉內(nèi)政是它對外交往的一貫方針，因而中華人民共和國政府所支持的是事實主義，在其實踐中從未發(fā)生過以新政府的產(chǎn)生不合對方國家國內(nèi)法為由而拒絕承認的事例。
根據(jù)普遍接受的事實主義觀點，承認并不對政府的資格產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。一個政權作為一個主權國家的政府存在這一客觀事實，無論是在其國內(nèi)還是國際上，均不因其他國家政府的承認或不承認而有所變化。符合政府所應具備的必要條件的政權，即使世界上大多數(shù)國家政府都不承認其政府地位，也仍然是一個政府，其權力在本國領土上有效，在國際法上有資格代表本國從事國家行為，只不過該國的國際行為能力會在事實上受到限制，權利義務在國際上的行使可能不得不推遲到政府被承認以后。相反，一個事實上已經(jīng)喪失政府地位的政權，即使仍然被許多出于政治考慮無視這種變化的國家政府所承認，也無權在國際法上代表本國，其盜用國家名義所從事的行為在法律上終究是無效的。中華人民共和國政府于1949年10月1日成立后，就取代前中華民國政府而成為中國的唯一合法政府。雖然從那時起一直到1971年恢復中國在聯(lián)合國的合法席位，世界上相當多的國家特別是少數(shù)有重要影響的國家拒絕承認這一事實，但這并不妨礙中華人民共和國政府在法律上和事實上代表中國從事外交活動。
盡管退踞臺灣的前中華民國政府殘余繼續(xù)以“中華民國”名義占據(jù)中國在聯(lián)合國的代表席位，非法代表中國簽訂舊金山對日和約、退出國際民航組織和關貿(mào)總協(xié)定，但這些行為在國際法上都是無效的。
中華人民共和國政府作為中國唯一合法政府的資格，并不因其他國家的承認與否而有所改變。?
與此同時，既存政府也沒有承認新政府的義務。一個新政府掌握政權后，盡管它已經(jīng)在法律上符合了作為政府所必須具備的條件，但其它國家如果不準備與它發(fā)生政治聯(lián)系的話，就沒有義務對新政府存在這一事實作出宣告。正如我們前面提到過的，作出這樣的宣告是把政治因素應用于法律行為的過程，而不作出這樣的宣告也不會動搖新政府在國際法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事實，也就是說承認或不承認新政府，是由每個國家自行決定的外交政策領域的事項。但這種自由有一個必要的前提，就是不能違反國際法，不能以在國際法上喪失依據(jù)的理由來對抗新政府存在的客觀事實。在美國承認中華人民共和國政府的例子中，美國政府出于政治考慮可以不承認中華人民共和國政府，但它不能繼續(xù)視在國際法上已不復存在的“中華民國政府”為中國的合法代表，不能侵害中華人民共和國政府作為中國唯一合法政府所享有的權利（如在中國已參加的國際組織中享有席位的權利），否則就超越了單純外交政策的范疇而構成國際法上的侵權，應承擔由此引起的國家責任。?
（四）從形式上看，政府承認是可以采用多種方式的行為。
政府承認的形式最常見的是分為明示承認和默示承認。明示承認是通過一種明確表示承認意思的正式通告或宣言來實現(xiàn)的，默示承認則是通過一些雖然未明確提到承認但卻無可置疑地表示承認意思的行為來實現(xiàn)的。
國家實踐表明，當對立的政權爭執(zhí)不下，各自聲稱是某個國家的合法政府時，可以通過聲明的形式明示承認。中華人民共和國政府成立以后，歷史原因造成了已被推翻的舊政權在國際社會中爭奪中國合法政府地位的局面，加之新中國政府對民族解放運動的堅定支持，使得明示承認在新中國外交實踐中尤其占有重要地位。相反，英國等國家則更多地采用默示承認的方式。這種方式表明了一種政策，即不是明確地承認一個新政府，而是通過正常的政府間行為來表明被承認方有資格被作為合法政府來對待。?
由于承認涉及到意思表示的問題，并且會引起重要的法律后果，因此應當特別注意，即使是構成兩國間有限度交往的行為，如果不能必然表現(xiàn)出承認的意思，也不能視為默示承認。
例如，與一個未經(jīng)承認的政府共同參加國際會議或國際組織、 締結(jié)多邊或雙邊協(xié)定， 并不意味著對該政府的默示承認；外交代表的暫時留任 和某種情況下領事的留任，
并不等于默示承認；與未被承認的政府的來往 （包括直接談判 、尚達不到外交性質(zhì)的代表處的建立 甚至高級官員的互訪
)也不等于默示承認�！秺W本海國際法》認為只有下列情況才可以認為構成默示承認： “（甲）締結(jié)一個廣泛規(guī)定兩國之間關系的雙邊條約，如通商航行條約；
（乙）正式建立外交關系； （丙）發(fā)給領事證書（可能構成默示承認）；……”?
　
二、關于相互承認理論
　
（一）國際法上存在單方面的法律行為
相互承認理論的最有力之處在于認為它符合國家主權平等原則，避免了一國承認而另一國被承認所可能帶來的兩國地位的不平等。其實，國家主權平等原則并不是說任何國家在任何事項上都具有同樣的權利和同等的地位。正如國內(nèi)法上有單方面法律行為一樣，國際法上也有國家的單方面法律行為，這是國家所享有的權利在實際行使過程中受到法律上和事實上限制的結(jié)果，并非對國家主權平等原則的背離。
關于國際法上單方面行為的法律效力，國際法院1974年在核試驗案的判決中作了如下論述：“以單方面行為作出的關于法律或事實情勢的宣告，可以產(chǎn)生法律義務的效果，這一點得到了廣泛承認。這種宣告可能而且經(jīng)常是很特殊的。當做出這一宣告的國家意圖是使其按照內(nèi)容產(chǎn)生拘束力時，該意圖就賦予這種宣告以法律行為的性質(zhì)，該國家因此在法律上被要求從事與該宣告相一致的行為。這種行為一旦公開做出并且具有約束的意圖，即使不是在國際談判的場合做出的，也具有約束力。在這種情況下，該宣告發(fā)生效力并不要求任何對宣告的交換條件或隨之而來的接受，甚至不要求來自其它國家的回答或反應，因為這樣一項要求將不符合國家據(jù)以做出聲明的法律行為的嚴格單方面性質(zhì)�！�
承認就是這樣一種具有法律約束力的單方面行為。可以說任何國家政府都有承認其他國家政府或被其他國家政府承認的權利，但這一權利的行使必須針對的是在實質(zhì)上和程序上符合國際法的對象。新政府承認一個在事實上久已存在并在國際法上得到公認的國家政府，是同普遍接受的國際法承認制度背道而馳的，在程序上不符合國際法。
（二）國際法體系中存在一定的先后次序
相互承認理論的支持者們提出的另一個問題是，如果承認不是相互的，而僅僅是既存國家政府對新國家政府的單方面承認，那么究竟什么樣的國家政府才有資格稱為既存國家政府，而最早的一批根本不需要被承認的既存國家政府是怎樣出現(xiàn)在國際法上的？對此比較合理的解釋似乎是，確實有些國家政府是可以不必被承認的。
國際法是由國家創(chuàng)立的，而不是相反。在承認規(guī)則產(chǎn)生的時候，必定已經(jīng)先有一部分國家擁有國際法上的地位了。正如國際組織的創(chuàng)始會員國從來不會被后加入組織的國家懷疑它當初的創(chuàng)始資格一樣，被承認的國家政府也不應對國際上久已存在的國家政府的國際

法律地位提出疑問，充其量只能以不建交的方式否認其在被承認國國內(nèi)法上的法律地位。
作為新中國發(fā)展對外政治外交關系的指導思想，中國領導人毛澤東曾經(jīng)在1949年3月的中共中央全會報告中指出：“我們是愿意按照平等原則同一切國家建立外交關系的，但是從來敵視中國人民的帝國主義，決不能很快地就以平等的態(tài)度對待我們，只要一天它們不改變敵視的態(tài)度，我們就一天不給帝國主義國家在中國以合法的地位�！�
周恩來總理將此進一步具體概括為：“凡是沒有承認我們的國家，我們一概不承認它們的大使館、領事館和外交官的地位”。
從這里可以看出，中國的外交實踐從一開始就并不涉及對方國家政府的資格問題，所關心的只是它們在中國的法律地位，而這應該是通過建交來解決的。
至于何謂“國際上久已存在”，或者說一個新國家政府成立多長時間以后才可以認為是既存的國家政府，這是一個事實而不是理論問題，難以用時間或給予它承認的國家數(shù)目來進行衡量。
一位支持這種觀點的學者指出，在一個新國家已經(jīng)被許多國家承認之后，承認的效果可以假定推展到一切其他國家，除非事實表明這些國家不肯承認它。
同樣的理論也可以適用于政府承認。我們可以認為，如果一個政府已經(jīng)被許多有普遍性和代表性的既存政府所明示或默示承認，并且在反復的國際實踐中一直被視為其國家的合法代表，那么該政府也就是一個既存政府了。?
（三）肯定承認的單方面性質(zhì)有助于從政治和法律效果上支持事實主義理論。
相互承認理論的支持者們還提出一項論據(jù)，就是相互承認有力地證明了承認的事實主義理論。相互承認固然是證明承認之前雙方就客觀存在的一條途徑，但并非是舍此無他的唯一途徑。單方面承認一樣可以證明被承認者在被承認之前的客觀存在，因為不承認并不能否定被承認者的國際法地位這一原則早已得到普遍接受，并成為事實主義的重要特征。既然單方面承認和相互承認在支持事實主義方面所起到的作用并無差別，那么事實主義就不足以成為支持相互承認的理論基礎。?
相互承認理論據(jù)稱在政治上和法律上都有顯著的效果。一位支持相互承認理論的中國作者于寧寫道：“從政治角度看，相互性承認對那些企圖利用承認制度對新國家或新政府進行訛詐的國家是一個有力回擊，使得它們孤立新國家或新政府的陰謀難以得逞；從法律角度看，相互性承認迫使那些企圖玩弄承認手段的國家，不得不認真考慮一下，由于拒不承認新國家或新政府而導致對方對它們的不承認，并由此而產(chǎn)生的法律后果，這對保障新國家或新政府合法權益具有重大的現(xiàn)實意義�！�
其實，在事實主義理論的指導下，單方面承認在政治上和法律上的效果可能會更好。
在政治上，只要堅持事實主義理論，就足以消除一些國家對單方面承認可能表現(xiàn)出承認國恩賜或侮辱的憂慮，因為承認或不承認不會對被承認者的存在事實產(chǎn)生影響，所反映出的無非是承認國對這種事實的認識程度。即使承認國出于政治考慮采取了與事實相背的行為，給被承認者帶來恩賜或侮辱之感，那也并非是由承認的單方或相互決定的。單方面承認理論下雖然被承認者不能以不承認對方來反擊對方的不承認，但可以有其他的補救措施（不建交便是一種）來使不承認自己的國家付出相應的代價。
在法律上，單方面承認并不意味著承認國一方面可以自行選擇是否給予被承認者在本國國內(nèi)的合法地位，另一方面卻毫無疑問地在被承認者國內(nèi)擁有合法地位。一般來說，未被承認的政府在承認國內(nèi)是沒有合法地位的，但承認國政府在被承認政府的國內(nèi)是否擁有合法地位的問題，在單方面承認的概念下顯然不屬于承認制度所涉及的內(nèi)容，而是要由外交關系法來進行調(diào)整。如果既存政府不肯承認新政府，兩國之間的外交關系自然無從建立，既存政府也就根本不可能根據(jù)外交關系而在新政府國內(nèi)享有合法地位。既存政府不承認新政府本來就意味著不承認新政府的國內(nèi)法律制度，自然也就沒有理由抱怨本國利益不能受新政府的國內(nèi)法保護，新政府也不會為此承擔國際責任。這樣一來，既存政府就必須事先對不承認的法律后果作出評估。
（四）相互承認理論的實質(zhì)是混淆了建交與承認的關系。?
相互承認的情況在國際實踐中確實存在，但這并不等于說相互性本來就是承認所必備的方面，這是因為對“相互承認”這個概念的理解角度不同。前面提到的一些相互承認的例子，大多是從形式意義上來理解的，即雙方都可以承認對方，每一方的承認一經(jīng)作出便發(fā)生承認的效力，而無須對方的同意。這里的承認應當是符合單方面承認概念的，即被承認者或者是新政府，
或者雖然已不是新政府，但自從作為新政府出現(xiàn)以來就一直未被現(xiàn)在的承認者所承認。
至于相互承認理論，則是從實質(zhì)意義上來理解的，即雙方都必須承認對方才能構成一個完整的承認，也就是說承認須雙方合意才能產(chǎn)生效力，就象建立外交關系一樣。這種理解實際上等于是把承認與建交混同起來，或者說是把承認作為一種報復的政治武器來使用。正如于寧在論文中論述的那樣：“適用相互性承認的范圍是有限的、特定的，它只適用于那些過去曾敵視或拒不承認中華人民共和國或與臺灣國民黨當局保有官方關系的國家。那些與我國友好的國家，那些曾遭受殖民主義奴役、其后羸得獨立的國家，則不存在這個問題�！�
這說明即使是在支持相互承認理論的中國作者中間，也有并不將其視為普遍適用者。
類似后一種理解的觀點很早就遭到了批評。陳體強早年在反駁構成說理論時曾指出，按照構成說所謂的承認創(chuàng)設國家法律人格的說法，這種人格只有在承認行為完成后才能存在，這就等于把承認變成了一種相互行為或一種協(xié)議性質(zhì)的行為，無法解釋一個沒有法律存在的實體如何能從事一種建立在預先假定其人格存在基礎上的行為。
作為替代，勞特派特認為承認是承認國的單方面行為。針對所謂單方面授予國際人格違反國家主權和平等原則的指責，勞特派特認為主權和平等原則只是在既存國家之間適用的，而承認并不給新國家打下永遠從屬的烙印，因為承認一旦作出，就創(chuàng)立一項與其他任何國際義務一樣的義務，其約束力來自國際法而不是有關國家的意愿。針對承認即使作為單方面行為也需一個已在法律上存在的實體的觀點，他把承認行為解釋為國際法律體系透過既存國家涵蓋國際社會新組成部分的行為。
因此，既然承認的作用在于確認和接受一定的事實狀態(tài)，它就只能是一種單方行為，而這正是宣告說所贊同的。因此，單方面行為理論雖然與構成說不一致，卻與宣告說相一致。
以上分析同樣適用于政府承認的理論中。
（五）“逆條件”承認中的條件并非為承認而設定的條件。
作為相互承認理論的分支和延伸，我國有的學者還提出一種“逆條件”承認理論，認為是中華人民共和國對有關承認的國際法的貢獻。
這種觀點認為，中國不僅拒絕接受其他國家作為承認代價而提出的條件，甚至反過來規(guī)定出自己的有關承認的條件。任何對中華人民共和國政府的承認，如果不滿足這些條件，就是不完全的承認，如同英國、荷蘭、美國等最初與中國的關系那樣。但正如這種觀點本身即已承認的，中華人民共和國政府所提出的“條件”并不是真正嚴格意義上的條件，而僅是承認的必然結(jié)果。因此，“逆條件”承認仍然是混淆了承認與建交的區(qū)別。
承認在性質(zhì)上屬于一種單方面行為，而國際法院在核試驗案中認為并非所有的單方面行為都產(chǎn)生義務，除非作出這一行為的國家有受

該行為約束的意圖，并通過對該行為的解釋明確下來。
誠然，一個國家一旦承認另一實體為新政府，就表明它已認為該實體具備了作為政府與自己交往的資格，但不能因此要求承認國立即完全按照被承認實體的這種資格與其進行交往，同該實體建立完全相當于政府之間的聯(lián)系（其最高形式即建立外交關系）。各國政府可以自行為它們之間的這種聯(lián)系規(guī)定應當滿足的先決條件，但無論這些條件滿足與否，都不應該影響一個國家對另一國家新政府資格的認定，因為沒有這種認定就根本談不上隨后的任何聯(lián)系。從邏輯上講，一個處于被認定地位的政府是不宜為別國對自己的單方面認定規(guī)定條件的。如果它的目的是要在這種認定的基礎上與別國建立聯(lián)系，那么這時候所規(guī)定的條件就是聯(lián)系的條件而不是認定的條件，即建交的條件而不是承認的條件。中國政府提出的“條件”確實是承認的必然結(jié)果，同時又是建交的先決條件，它是由承認通向建交的必經(jīng)橋梁。因此，承認中華人民共和國政府，就意味著排除對任何其他自命為中國政府的實體進行承認的可能性，意味著必須與這樣的實體斷絕建立在承認基礎上的官方關系，并在一切國際場合（包括國際組織在內(nèi)）尊重中華人民共和國政府的地位。不符合這一條件的承認仍然具有承認的性質(zhì)，只要它是由承認國以承認的形式作出的，哪怕在實際上對承認的完整性有所減損，也并不因此影響承認本身的構成，只不過不能導致建交的結(jié)果而已。
　
三、結(jié)論?
　
通過總結(jié)有關政府承認的主要理論觀點，特別是結(jié)合對相互承認理論的批判性分析，一個最主要的結(jié)論就是：承認就其性質(zhì)而言是一種單方面行為。?
承認是一種主要由既存政府肯定新政府地位的單方面行為，這一點得到了大多數(shù)國際法理論和實踐的支持。個別新政府或者長期互不承認的既存政府之間的相互承認是一種特殊情況，并不能改變承認本身的性質(zhì)。相反，這樣的相互承認可以說是由兩個彼此相對的單方面承認行為構成的，缺少任何一個都不會影響另一個的承認性質(zhì)。?
承認是一種深受政治動機影響的法律性的單方面行為。既存政府在承認新政府的時候，應當遵循一定的客觀法律標準，即有效統(tǒng)治原則。一個新政府只要在其國內(nèi)有效地行使權力，在國際上有能力履行國際義務，就有資格獲得其他國家的承認。另一方面，既存政府在單方面決定給予承認的時候，往往包含有很強的政治動機，并因此影響到對新政府是否符合法律標準的判斷。?
承認是具有宣告性效果的單方面行為。對于事實上存在的新政府來說，其他國家承認與否都不影響其在國際法上的地位。而對于事實上不存在的“政府”來說，給予承認則是違反國際法的。與此同時，既存政府也沒有義務承認事實上存在的新政府。?
承認是可以采用不同形式的單方面行為。既存政府給予新政府的承認既可以是明示的，也可以是默示的。相互承認并非是一種獨創(chuàng)的承認形式，雖然在國際實踐中確有這種情況存在，但這僅僅是單方面承認在特定背景下的特殊表現(xiàn)，并不具有理論上的普遍意義。?
單方面承認就象一把雙刃劍，有可能同時給承認者和被承認者造成困境，原因就在于其中不可避免的政治考慮。歷史上因為政治原因而拒絕給予承認的例子不勝枚舉，中華人民共和國政府成立以來的遭遇只是其中比較突出的一個。雖然承認的宣告性效果能夠在一定程度上抵消單方面承認的消極影響，但是國際法學界并未就此止步。像中國這樣深受承認的政治性運用之害的國家表現(xiàn)得尤為積極。?
為了解決單方面承認所帶來的不便，國際法學界推出了一些新理論和新實踐，其中包括從被承認者角度創(chuàng)造的相互承認理論。
這一理論試圖在保留承認形式的前提下擴大其內(nèi)涵，落腳點在于盡可能減少單方面承認在國際法實踐中的消極影響。然而，由于相互承認理論把建交的內(nèi)容夾雜于承認的形式中，使承認形似而神非，因而在國際實踐中應者寥寥。盡管如此，相互承認理論在國際法界一向未予足夠重視的承認領域進行了十分有益的探索，對國際法的理論發(fā)展的貢獻是非常積極的。
在肯定政府承認行為的單方面性質(zhì)的同時，我們也看到現(xiàn)實中政治因素的影響，但這是國際法作為一個整體所不能避免的問題，并非簡單取消或根本改變承認制度就可以解決。人們有理由相信，只要能夠受到國際法的有效約束，政府承認就仍然會在國際社會中繼續(xù)發(fā)揮其不可替代的作用。
　
（本文轉(zhuǎn)載自中國法律研究中心，并經(jīng)該站站長王江雨先生同意）

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